[ 張偉 ]——(2004-10-18) / 已閱16843次
“政績(jī)工程”幾時(shí)休？
——政績(jī)工程現(xiàn)象的法理思考
張偉[1]
（蘇州大學(xué)法學(xué)院， 蘇州 ， 215021）
一、 引言：千奇百怪的政績(jī)工程
【摘要】政績(jī)，本來(lái)是個(gè)很“正派”的詞。自古以來(lái)，政績(jī)都是用來(lái)衡量大小官員稱職與否的一把界尺。然而其近來(lái)卻與“工程”惹上了麻煩。其實(shí)，也不是“政績(jī)工程”的錯(cuò)，關(guān)鍵是它被個(gè)別利令智昏的官員當(dāng)作了欺下瞞上的幌子。這樣一來(lái)，它也就變了味，成為當(dāng)下人人喊打的“過(guò)街老鼠”。在此，本文打算通過(guò)對(duì)政績(jī)工程現(xiàn)象的成因分析，談一點(diǎn)解決此問(wèn)題的粗淺的想法。
【關(guān)鍵詞】政績(jī)工程 政治體制 考核制度
近年來(lái)，我國(guó)的“大事件”可謂是彼伏此起，讓人應(yīng)接不暇。這不，非法拆遷之波還未完全平息，政績(jī)工程之波又隨風(fēng)而起。真是這廂葫蘆還未按下，那廂又浮起了瓢�？烧l(shuí)又曾想過(guò)，老百姓是怎一個(gè)“愁”字了得？說(shuō)到政績(jī)工程，在我國(guó)應(yīng)該是古已有之的，且其歷史淵源可謂久遠(yuǎn)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)，蜀郡守李冰父子率眾修筑的都江堰，歷2000多載而不廢，至今仍澤潤(rùn)川西千萬(wàn)畝良田；宋代大文豪蘇東坡任杭州知州時(shí)，為開浚西湖，取湖泥葑草筑成蘇堤，至今仍是西湖美景之首。這樣的政績(jī)工程已然流芳百世，還會(huì)遺惠后代，當(dāng)然為老百姓所傳唱。
然而當(dāng)下揭露出來(lái)的“政績(jī)工程”卻成為腐敗工程、形象工程、壟斷工程的代名詞，收獲得無(wú)疑是勞民傷財(cái)、民怨載道。前安徽省副省長(zhǎng)、阜陽(yáng)市委書記王懷忠，可謂是 “政績(jī)神話”的絕佳導(dǎo)演。由他一手締造的阜陽(yáng)三大神話都無(wú)疾而終：為配合阜陽(yáng)的“國(guó)際形象”，王懷忠從當(dāng)?shù)刎?cái)政和百姓手中刮了3億元，盲目上馬阜陽(yáng)國(guó)際機(jī)場(chǎng)，實(shí)際情況卻是一個(gè)多星期才有一架飛機(jī)起落，每條航線的年度財(cái)政補(bǔ)貼高達(dá)400萬(wàn)元；另外一個(gè)“大手筆”就是，在東南亞之旅后，王懷忠一拍腦袋，突發(fā)奇想，要建世界上最大的動(dòng)物園——“龍?zhí)痘⒀ā�，結(jié)果折騰了3年之后，現(xiàn)在只有兩只小老虎，開銷還得靠外界援助；還有就是被稱為“最令人傷心的工程”的阜陽(yáng)電廠，其前后折騰了8年，僅前期投入就高達(dá)數(shù)億元，后來(lái)幾乎處于停工狀態(tài)�？膳c之相媲美的還有三年前震驚全國(guó)的“沈陽(yáng)慕馬”。 占地1476畝，建筑面積44萬(wàn)平方米，總投資高達(dá)16億多元的沈陽(yáng)渾河大市場(chǎng)，現(xiàn)在是人跡罕至，門可羅雀；建筑面積為1.4萬(wàn)平方米，投資1.2億元的沈陽(yáng)國(guó)際棋城更是一個(gè)“邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊改動(dòng)”的“三邊工程”。如果說(shuō)上述兩例是省長(zhǎng)、市長(zhǎng)級(jí)別的話，那么，豫西國(guó)家級(jí)貧困縣盧氏縣縣委書記杜保乾就可填補(bǔ)縣一級(jí)的空白了。這位“貧困縣倒下富書記”因?yàn)E用國(guó)家扶貧款、收受賄賂賣官，東窗事發(fā)而倒臺(tái)。事發(fā)后人們才發(fā)現(xiàn)這位書記的多種嗜好之一，就是大搞“政績(jī)工程”，諸如萬(wàn)頭豬場(chǎng)、萬(wàn)畝牧場(chǎng)、食用菌百里長(zhǎng)廊等等。如果您覺得此類“嗜好”到縣一級(jí)就打住的話，那就錯(cuò)了。君不見，某地的村官不顧村民的負(fù)擔(dān)與反對(duì)，強(qiáng)行搞“別墅一條街”，結(jié)果很多村民被迫借債建新房，有的把生產(chǎn)的資金也用來(lái)建了房。這些房子外表很漂亮，里邊卻不中用。群眾受罪遭殃不要緊那，只要干部臉上貼了金。
無(wú)需筆者再多費(fèi)口舌，這些所謂“政績(jī)工程”的締造者們導(dǎo)演的一幕幕丑劇可謂“千奇百怪”。然而其都有相似的癥狀：好大喜功，急功近利，不顧現(xiàn)實(shí)條件，不尊重客觀規(guī)律，提不切實(shí)際的高指標(biāo)，搞違背科學(xué)的瞎指揮，習(xí)慣于做表面文章，熱衷于搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，勞民傷財(cái)，后患嚴(yán)重。下文，筆者試圖掀起政績(jī)工程的蓋頭來(lái)，對(duì)這一現(xiàn)象的成因作簡(jiǎn)單的法理剖析。
二、現(xiàn)實(shí)與困惑：政績(jī)工程現(xiàn)象成因之法理剖析
（一） 權(quán)力的壟斷性是造成政績(jī)工程現(xiàn)象體制上的原因
政績(jī)工程，從某種程度上講屬于典型的“壟斷工程”。日常的生活經(jīng)驗(yàn)告訴我們，大部分政績(jī)工程從發(fā)包到建成，不乏權(quán)力的運(yùn)作，而這權(quán)力正是我們所熟知的行政權(quán)。行政權(quán)力的介入可以直接導(dǎo)致了行政壟斷。而這類行政壟斷的背后又深藏著“政府經(jīng)營(yíng)城市”這樣一個(gè)悖論。
“政府經(jīng)營(yíng)城市”曾幾何時(shí)風(fēng)靡全國(guó)，成為我國(guó)城市發(fā)展的一種“先進(jìn)理念”，而受到爭(zhēng)相學(xué)習(xí)與追捧。然而就是這樣一種所謂的“先進(jìn)理念”其實(shí)是一個(gè)天大的悖論。首先，它違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。我們知道，“經(jīng)營(yíng)”二字，不管從其字面意思還是從其內(nèi)涵上講，都毫無(wú)疑問(wèn)的是一種市場(chǎng)行為，而無(wú)論如何也不可能與“政府”沾親帶故。因?yàn)椤敖?jīng)營(yíng)作為市場(chǎng)行為，是以牟利為目的。而政府行為是行使社會(huì)管理的權(quán)力，權(quán)力不能牟利，權(quán)錢不能交易是現(xiàn)代社會(huì)普遍的法治原則之一�！盵1]所以“政府經(jīng)營(yíng)城市”首先違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律下，市場(chǎng)主體的“排他性”（他主要指政府）。其次，它還違反法律甚至可以說(shuō)是“違憲”的。因?yàn)�，�?jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的天性，而且“法律的主要任務(wù)是保護(hù)作為最高權(quán)益的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)”[2]。由此反推，壟斷是競(jìng)爭(zhēng)的天敵，而“行政性壟斷由于行政權(quán)力的介入，使得它比自然壟斷、行業(yè)壟斷對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的危害性更大�！薄斑@種壟斷是用行政權(quán)力抹殺自由競(jìng)爭(zhēng)的精神，顛覆了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的基礎(chǔ)，與公平競(jìng)爭(zhēng)的理念直接相�！盵3] 這是當(dāng)然地違反法律的。加之，我國(guó)已將發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)載入憲法，“政府經(jīng)營(yíng)城市”無(wú)疑也是違憲的。
從“政績(jī)工程”、“行政壟斷”、“政府經(jīng)營(yíng)城市”這一系列語(yǔ)詞中，我們不難發(fā)現(xiàn)其中都隱藏著“政府”身影，而這也正透露了現(xiàn)行政治體制這一詬病。
（二） 干部考核制度不健全是造成政績(jī)工程制度上的原因
政績(jī)工程又被稱作“形象工程”、“貼金工程”。俗話說(shuō)，“為官一任，造福一方”而締造“政績(jī)工程”的官員們卻將其拋在腦后，一心只想著升官進(jìn)爵。而要想升官進(jìn)爵就得拿出點(diǎn)“政績(jī)”來(lái)得到“上邊”的認(rèn)可，這樣一來(lái)，“政績(jī)工程”也就應(yīng)運(yùn)而生了。王懷忠就深得此“心法”，為了升遷，他不擇手段的打造“形象工程”為自己的所謂政績(jī)貼金。和很多被查處的腐敗高官一樣，他腐化墮落過(guò)程早就有跡可查，但他在此期間卻憑借“給領(lǐng)導(dǎo)看的政績(jī)”所獲得的“印象分”而一路高升。這不得不引人深思。
“王懷忠案”引起我們關(guān)注的不應(yīng)僅僅是繼胡長(zhǎng)清、成克杰之后的巨貪，更重要的應(yīng)是引發(fā)對(duì)傳統(tǒng)政績(jī)考核體系的反思。在我國(guó)，干部提拔使用有周期規(guī)律，且干部吃透“提拔規(guī)律”已是“禿子頭上的虱子”。可以說(shuō)，干部考核制度就像“指揮棒”一樣直接左右著基層干部的“政績(jī)觀”�，F(xiàn)行干部考核制度的不健全無(wú)疑是造成政績(jī)工程制度上的原因所在。如何科學(xué)、動(dòng)態(tài)地考核地方官員的政績(jī)是一個(gè)亟待解決的重大課題�！ �
（三） 巨大的利益誘惑是政績(jī)工程現(xiàn)象經(jīng)濟(jì)上的原因
政績(jī)工程，十之八九又是腐敗工程。工程建設(shè)領(lǐng)域是腐敗的重災(zāi)區(qū)，此乃不爭(zhēng)之事實(shí)，而政績(jī)工程的腐敗又可謂是重中之重，是最大的腐敗。當(dāng)下暴露出來(lái)的腐敗政績(jī)工程，僅僅是冰山之一角。“一棟棟高樓豎起來(lái)，一批批干部倒下去”，可謂是政績(jī)工程的絕好寫照。然而，一批批干部還是“前仆后繼”，“繼往開來(lái)”。為何？當(dāng)然是有利可圖！吏治腐敗是最大的腐敗，政績(jī)工程又是吏治腐敗的溫床。旅外華人學(xué)者丁學(xué)良先生把這類政績(jī)工程稱作“腐敗型投資”，“這種投資基本不顧及投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益問(wèn)題，基本不管國(guó)有資產(chǎn)的浪費(fèi)和民生問(wèn)題。所有投資都只圍繞著一個(gè)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行———為官僚個(gè)人或某個(gè)官僚小集團(tuán)的個(gè)人利益和集團(tuán)利益服務(wù)。而這種利益主要表現(xiàn)為兩種———政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，政治利益是官場(chǎng)得道仕途升遷，經(jīng)濟(jì)利益則是從工程中獲取腐敗收益，如工程回扣，土地批租等過(guò)程中的權(quán)力尋租等。”[1]正是這些巨大的、不可估量的政治利益和經(jīng)濟(jì)利益使得一些利令智昏官員瘋狂而盲目地上馬“政績(jī)工程”。
筆者前文曾提到，宋代大文豪蘇東坡開浚西湖，留下了為后世所傳唱的西湖美景。但凡事總有例外，就在南宋君臣在西湖邊上流連嬉戲之時(shí)，詩(shī)人林昇卻痛心疾首地寫下了那首憂國(guó)憂民的《題臨安面邸》：“山外青山樓外樓，西湖歌舞幾時(shí)休；暖風(fēng)熏得游人醉，直把杭州作汴州。”時(shí)過(guò)景遷，而今面對(duì)當(dāng)下這些“看上去挺美”的政績(jī)工程，我等百姓問(wèn)也不禁要問(wèn)：政績(jī)工程幾時(shí)休？
三、出路于對(duì)策：政績(jī)工程現(xiàn)象封殺之法理思考
（一）為政績(jī)工程體制上“斷炊”
當(dāng)下暴露的政績(jī)工程現(xiàn)象，凸現(xiàn)出的是權(quán)力牟利，權(quán)錢交易的惡果。而要從根本上解決政府權(quán)力的濫用，就必須把注意力集中到政府改革上來(lái)。俗話說(shuō)“巧婦難為無(wú)米之炊”，要杜絕政績(jī)工程現(xiàn)象，當(dāng)下的迫切之需是“改政府”。我們知道，我國(guó)走的是“政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的道路。曾幾何時(shí)，甚至是事到如今，“政府經(jīng)營(yíng)城市”，在我國(guó)仍然是為數(shù)眾多的政府津津樂道的響亮口號(hào)和實(shí)踐模式。而歷史和實(shí)踐不斷證明政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不成功的，許多國(guó)家也為此付出了沉重的代價(jià)�！啊�(jīng)營(yíng)城市’的內(nèi)涵是借助政府權(quán)威，取得城市建設(shè)超經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展�！盵1]而這不僅無(wú)助于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會(huì)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并極易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”，滋生腐敗。故當(dāng)下的迫切之需是推進(jìn)政府體制改革，而最重要的就是“改政府”。因?yàn)闅v史和實(shí)踐不斷證明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體應(yīng)該是企業(yè)，而且主要應(yīng)是民營(yíng)企業(yè)，政府不應(yīng)當(dāng)也不可能再充當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體力量。從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，是市場(chǎng)化改革的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)政府加入WTO應(yīng)兌現(xiàn)的承諾，更是我國(guó)實(shí)現(xiàn)繁榮富強(qiáng)的出路所在。
（二）為政績(jī)工程考核上“斷夢(mèng)”
我國(guó)的官僚制度數(shù)千年來(lái)雖屢經(jīng)變化，但“大道之行也，天下為公，選賢與能”的選官標(biāo)準(zhǔn)，卻是中華民族自古以來(lái)的一個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)。由于古人選官很看重一個(gè)人的賢與能，也就是德行與政績(jī)，因此很早便摸索出一套辦法，這就是逐漸建立起一套嚴(yán)格的政績(jī)考核制度和任用制度。考核，在古代稱“考課”、“考績(jī)”、“考功”等，是對(duì)官員履行職責(zé)情況的考察，主要是政績(jī)考核。政績(jī)考核萌芽于堯舜，歷代遵行，史書多有記載�？梢哉f(shuō)，在中國(guó)古代社會(huì)，無(wú)論什么朝代，也無(wú)論在何種社會(huì)形態(tài)下，統(tǒng)治者都以一定標(biāo)準(zhǔn)考核課責(zé)在任官吏的功過(guò)行能，并據(jù)以升降賞罰。這說(shuō)明重政績(jī)考核，憑政績(jī)用人，是各個(gè)朝代獎(jiǎng)勤罰懶、選賢用能、整飭社會(huì)、改善吏治的重要措施和共同特點(diǎn)，也足見政績(jī)對(duì)官員升遷和吏治建設(shè)的重要作用。應(yīng)該說(shuō)，這是我們的優(yōu)良傳統(tǒng)，對(duì)今天的選官用人也不失其借鑒意義。[2]
新中國(guó)成立以來(lái)，如何考核干部政績(jī)，一直是擺在我國(guó)政府面前的一道棘手的課題。一段時(shí)期以來(lái)，由于多種原因，官員的考核依據(jù)以GDP為中心，一些地方把“發(fā)展才是硬道理”錯(cuò)誤地理解為“增長(zhǎng)率才是硬道理”、“GDP增長(zhǎng)才是硬道理”，造成“GDP崇拜”現(xiàn)象的泛濫。這種考核體系，助長(zhǎng)了政府官員片面的政績(jī)觀，忽視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性，忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，忽視民生問(wèn)題，為追求一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度盲目上項(xiàng)目、辦企業(yè)、搞投資，造成大量低水平重復(fù)建設(shè)，給后任者和一方百姓留下沉重的包袱。這顯然與新一屆中央提出的科學(xué)發(fā)展觀背道而馳。
那么新時(shí)期下，政績(jī)考核應(yīng)該以何為依據(jù)？這是新政府當(dāng)前迫切需要攻下的課題。不過(guò)令人欣慰的是，中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組，在今年初提出了考核干部政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，即所謂的“綠色政績(jī)”標(biāo)準(zhǔn)。包括五個(gè)方面：一是原材料消耗強(qiáng)度，二是能源消耗強(qiáng)度，三是水資源消耗強(qiáng)度，四是環(huán)境污染排放強(qiáng)度，五是全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率。該標(biāo)準(zhǔn)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，旨在淡化單一的對(duì)ＧＤＰ增長(zhǎng)數(shù)量和增長(zhǎng)速度的追求，扭轉(zhuǎn)過(guò)去“干部出數(shù)字”“數(shù)字出干部”的怪圈，提倡走“綠色發(fā)展”和“以人為本”的道路。[1]不過(guò)需要指出的是，新的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，并不是完全舍棄GDP評(píng)價(jià)機(jī)制，而是建立新的GDP衡量機(jī)制——“綠色GDP”，使之形成中國(guó)衡量選擇政府官員更全面的標(biāo)準(zhǔn)。要使政府官員的任免與環(huán)境政績(jī)密切掛鉤，尤其是各地各部門的主要管理者要成為環(huán)�？己说膶�(duì)象和環(huán)保責(zé)任的承擔(dān)人。反過(guò)來(lái)說(shuō)，新政績(jī)觀帶來(lái)的新考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)那些僅以單純GDP增長(zhǎng)為業(yè)績(jī)而不惜破壞環(huán)境資源的官員，對(duì)那些只知道耗費(fèi)財(cái)政與社會(huì)財(cái)富搞「形象工程」的官員，不僅不能提拔重用，情節(jié)嚴(yán)重者還要追究其行政責(zé)任直至罷官免職。這樣一來(lái)就斷了那些不惜一切手段升官發(fā)財(cái)，而不顧社會(huì)發(fā)展與人民死活的官員的好夢(mèng) 。
（三）為政績(jī)工程經(jīng)濟(jì)上“斷奶”
從當(dāng)下被揭露的“形象工程”、“政績(jī)工程”事件中，我們可以清楚地看到這些形象輝煌、政績(jī)卓著的背后是令人發(fā)指地債臺(tái)高筑。不解的人們不禁要問(wèn)這些債臺(tái)高筑的政績(jī)工程的“經(jīng)濟(jì)支柱”是什么?顯然，是銀行，且絕大多數(shù)就是四大國(guó)有銀行。深知此要領(lǐng)就不難想象所謂的“政績(jī)工程”暴露之日就是國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失之時(shí)了。而要真正防止國(guó)有資產(chǎn)流失，杜絕政績(jī)工程之毒瘤，斷絕這類“工程”的資金來(lái)源，就必須釜底抽薪，給其經(jīng)濟(jì)上“斷奶”。當(dāng)然，相應(yīng)地，就需要我國(guó)政府痛下決心，加大力度進(jìn)行國(guó)有銀行的產(chǎn)權(quán)制度改革。因?yàn)�，真正的商業(yè)銀行應(yīng)該是在合法經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上自主的追求利潤(rùn)的企業(yè)，而不應(yīng)該變成執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策的工具或由政府獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的企業(yè)。盡管鄧小平同志早在1979年就英明的指出“必須把銀行真正辦成銀行”，但國(guó)有銀行的產(chǎn)權(quán)制度改革仍是步履為艱。“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”，政府必須為保衛(wèi)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和百姓的生計(jì)行動(dòng)起來(lái)了。令人欣慰的是，建行最近出臺(tái)政策，將不再支持“形象工程”“政績(jī)工程”等六類違規(guī)開發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目了。國(guó)土資源部也宣布采取措施封殺不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目、不切實(shí)際的“形象工程”、“政績(jī)工程”項(xiàng)目。但愿這是個(gè)好的開始，讓我們拭目以待。
