[ 周順保 ]——(2004-9-10) / 已閱18018次
我國刑事訴訟檢察監(jiān)督在實施過程中存在的問題及對策
江西省吉水縣人民法院 周順保
多年來，我國檢察機關(guān)在刑事訴訟監(jiān)督方面做了大量的工作，成果有目共睹；尤其在修改后的刑事訴訟法對檢察監(jiān)督職能有所加強后，監(jiān)督實效有了較大提高，突出表現(xiàn)在立案監(jiān)督從無到有。但是，由于司法體制不順暢，立法及司法解釋不完善以及檢察機關(guān)自身在監(jiān)督工作中的具體操作程序上不健全等原因，導(dǎo)致我國的刑事訴訟檢察監(jiān)督在實施過程中問題重重，其作用的發(fā)揮不盡人意。表現(xiàn)在：
（一）監(jiān)督范圍有漏洞。如：檢察立案監(jiān)督僅限于對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不與予立案的案件，對公安機關(guān)立案后予以撤銷的案件及立案活動過程的監(jiān)督未作規(guī)定，也未將法院管轄的自訴案件納入其中；檢察偵查監(jiān)督方面，公安機關(guān)除逮捕犯罪嫌疑人須經(jīng)檢察機關(guān)批準(zhǔn)外，其它強制性偵查手段，如勘驗、檢查、扣押、鑒定、取保候?qū)�、監(jiān)視居住及拘留等，均自行決定及執(zhí)行，缺乏監(jiān)督；檢察審判監(jiān)督方面，二審法院書面審理的案件由于不開庭，目前仍是檢察審判監(jiān)督的“真空”地帶；此外，刑事訴訟法未將在我國生效的國際法中的刑事司法標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況列入檢察監(jiān)督的內(nèi)容，導(dǎo)致國際法高于國內(nèi)法的效力難以體現(xiàn)。
（二）監(jiān)督介入的時間不明確。這主要存在于事后檢察監(jiān)督中。如：法律規(guī)定公安機關(guān)變更逮捕措施順“通知”原批準(zhǔn)的檢察機關(guān)，卻未規(guī)定“通知”的期限，導(dǎo)致公安機關(guān)拖延“通知”情況嚴(yán)重，相應(yīng)致使檢察機關(guān)介入監(jiān)督難以及時。法律未規(guī)定法院將判決書、裁定書送達檢察機關(guān)接受監(jiān)督的期限及對按審判監(jiān)督程序提出抗訴案件的審理期限，不利于檢察機關(guān)的監(jiān)督。類似的情況在刑罰交付執(zhí)行的監(jiān)督中表現(xiàn)更明顯，原因在于立法及司法解釋對刑罰交付執(zhí)行的期限規(guī)定含糊甚至有遺漏、脫節(jié)現(xiàn)象。表現(xiàn)在：最高法司法解釋僅規(guī)定法院將判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑、拘役的罪犯，在判決、裁定生效后，“及時”送達公安機關(guān)交付監(jiān)獄執(zhí)行，對宣告緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等刑罰的交付執(zhí)行期限只字未提。另外，此處的“及時”似過于抽象；而公安部《關(guān)于公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》僅規(guī)定公安機關(guān)在接到人民法院判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期限徒刑的判決書、裁定書、執(zhí)行通知書后，應(yīng)當(dāng)在一個月以內(nèi)將罪犯送交監(jiān)獄執(zhí)行，卻對拘役、宣告緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等刑罰的交付執(zhí)行期限未作規(guī)定。
（三）監(jiān)督途徑偏簡單。如：檢察偵查監(jiān)督的途徑主要是書面審查公安機關(guān)移送的案卷材料，而偵查活動違法的情況卻很難想象能被公安機關(guān)偵查人員自行記載在案卷中；檢察機關(guān)雖可參與公安機關(guān)的復(fù)驗、復(fù)查，但卻局限于檢察機關(guān)要求復(fù)驗、復(fù)查的案件。
（四）監(jiān)督手段不力。刑事訴訟法將檢察監(jiān)督手段主要規(guī)定在“一般建議”與“通知糾正”的水平上；在檢察機關(guān)建議或書面違法糾正通知被置之不理時，檢察機關(guān)該采取的進一步監(jiān)督手段卻法無明文規(guī)定。
（五）監(jiān)督工作的內(nèi)部操作程序不健全。如：檢察立案監(jiān)督由檢察機關(guān)內(nèi)部的控申和批捕部門共同負責(zé)，這種職能上的交叉往往導(dǎo)致工作扯皮；檢察機關(guān)“提前介入”的偵查形式因缺乏具體的配套程序規(guī)定，導(dǎo)致一些“提前介入”的檢察人員忽視或怠于行使自身的監(jiān)督職責(zé)，反而變成了偵查人員；盡管人民法院組織法第11條第三款規(guī)定了檢察院檢察長有權(quán)列席本級法院召開的審判委員會，并可在會議上發(fā)表意見，但這項法定檢察審判監(jiān)督權(quán)在很多地區(qū)形同虛設(shè)；檢察機關(guān)雖建立了備案審查制度，卻缺乏系統(tǒng)性且受重視不夠，突出表現(xiàn)在對刑罰執(zhí)行機關(guān)報送的文書審查不嚴(yán)，執(zhí)行監(jiān)督不力，直至發(fā)生一些在社會上執(zhí)行刑罰的罪犯脫管失控、甚至重新犯罪才被發(fā)覺的現(xiàn)象。此外，檢察機關(guān)自身監(jiān)督意識不強、監(jiān)督不到位以及地方行政干預(yù)等因素也在一定程度上影響了刑事訴訟檢察監(jiān)督的有效實施。
二、完善我國刑事訴訟檢察監(jiān)督的對策
（一）改革現(xiàn)有司法體制
1、實行“以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，建立完備的人、財、物保障機制。目前，檢察機關(guān)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)：業(yè)務(wù)上由上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)，人員配備、經(jīng)費由地方管，這使檢察機關(guān)實質(zhì)上受制于地方行政權(quán)力。為保證檢察機關(guān)獨立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受地方行政干預(yù)，必須實行上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)為主、地方權(quán)力機關(guān)監(jiān)督為輔的“以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。為此須采取兩點措施：一是在經(jīng)費問題上，由中央財政統(tǒng)籌解決；二是在檢察員任免制度上，改變地方檢察院檢察員一律報本級人大任免的做法，即僅僅保留檢察長報人大任免制度，其他檢察員實行全國統(tǒng)一考試和錄用制度并由上級檢察院任免，且地方檢察院檢察長報人大任免程序改由“上級檢察院于取得同級黨委同意后提出，由下級人大選舉，再報上級檢察院提請本級人大常委會批準(zhǔn)”。
將檢察機關(guān)的自偵部門分離出去，僅保留檢察機關(guān)有限的立案、偵查權(quán)。具體做法是：將檢察機關(guān)的反貪、法紀(jì)兩自偵部門與行政紀(jì)檢、監(jiān)察部門合并，組建國家廉政機關(guān)，作為查處國家工作人員職務(wù)違法、犯罪的專門機關(guān)。檢察機關(guān)對其行使監(jiān)督權(quán)。保留檢察機關(guān)有限的立案、偵查權(quán)，主要適用于以下兩種情形：（1）偵查機關(guān)超過一定期限置之不理檢察機關(guān)要求其立案的監(jiān)督意見時，作為立案監(jiān)督的最后手段，檢察機關(guān)可以直接立案偵查；（2）對偵查機關(guān)、審判機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)進行檢察監(jiān)督的過程中，發(fā)現(xiàn)其執(zhí)法人員有刑訊逼供、徇私枉法、徇私舞弊等犯罪行為，作為司法監(jiān)督的手段，可以要求廉政機關(guān)立案偵查，廉政機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查；如犯罪嫌疑人為廉政機關(guān)工作人員，則檢察機關(guān)也可以直接立案偵查。這樣做的好處是：既解決了檢察機關(guān)自偵案件缺乏監(jiān)督的弊端，又加強了檢察機關(guān)的監(jiān)督職能。
3、將檢察機關(guān)公訴職能分離給偵查機關(guān)行使，偵查機關(guān)可改稱偵控機關(guān)；保留檢察機關(guān)審查起訴職能，并在檢察機關(guān)內(nèi)部增設(shè)審判監(jiān)督部門。此構(gòu)想的理由是：（1）審查起訴與提起公訴是有聯(lián)系但卻可分的兩個程序；（2）分離出檢察機關(guān)的公訴職能，可以解決檢察機關(guān)庭審中既當(dāng)公訴人又當(dāng)監(jiān)督者（類似于既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員）的沖突身份，又可使檢察機關(guān)集中精力且不偏不倚的履行監(jiān)督；（3）保留檢察機關(guān)審查起訴職能，是因為審查起訴程序是介于偵查與審判之間并與偵查和審判并列的獨立的訴訟階段，是偵查監(jiān)督和偵查補正的法律程序，是防止不當(dāng)起訴和審判的過濾程序，故而是檢察監(jiān)督必不可少的途徑與手段；（4）同屬偵控機關(guān)的偵查部門與公訴部門較易協(xié)調(diào)關(guān)系，可以避免目前檢察機關(guān)與公安機關(guān)就補充偵查等問題發(fā)生的摩擦；且有利于偵查部門從公訴的角度偵查，從而提高偵查與公訴的質(zhì)量；（5）對檢察機關(guān)司法機關(guān)性質(zhì)的異議也迎刃而解，因為目前持“檢察機關(guān)非司法機關(guān)”的觀戰(zhàn)的關(guān)鍵論據(jù)有兩點：一是檢察機關(guān)的提起公訴權(quán)為請求權(quán)，非終結(jié)性的司法裁判權(quán)；二是檢察機關(guān)的出庭公訴職權(quán)為主動追訴權(quán)，不具司法權(quán)的中立性。此構(gòu)想的具體做法是：偵控機關(guān)的偵查部門在案件偵查終結(jié)后，擬做起訴準(zhǔn)備的，將案件移送檢察機關(guān)審查起訴部門審查。檢察機關(guān)的審查類似西方國家的“預(yù)審”的功能，即只審查兩項內(nèi)容：一是立案偵查活動的合法性，二是有無不當(dāng)起訴。對于有違法情形的，檢察機關(guān)及時糾正；對于有不當(dāng)起訴的（即刑事訴訟法第15條、第140第第4款、第142條第2款規(guī)定的情形），檢察機關(guān)作出不起訴決定。如無此兩種情形，檢察機關(guān)應(yīng)及時將案件移送偵控機關(guān)的公訴部門，由其作公訴的準(zhǔn)備及出庭工作。偵控機關(guān)的偵查部門如不服檢察機關(guān)的不起訴決定，可以申請復(fù)議、復(fù)核。此外，檢察機關(guān)出庭擔(dān)任審判監(jiān)督活動的檢察人員，不再由審查起訴部門的人員擔(dān)任，而由審判監(jiān)督部門的人員擔(dān)任，以免“先入為主”，影響監(jiān)督的公正性。
（二）完善立法及司法解釋
1、補充刑事訴訟法及司法解釋中關(guān)于刑事訴訟檢察監(jiān)督方面的缺漏條款。如：擴大立案監(jiān)督范圍，將立案活動、立案后撤銷的案件、以及法院的自訴案件納入其中；明確檢察機關(guān)“提前介入”的范圍、方式、程序、原則等；借鑒其他國家對強制性處分采取令狀主義的經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，規(guī)定偵查機關(guān)在采取搜查、扣押等涉及公民基本人權(quán)的偵查行為時，除緊急情況外，應(yīng)事先取得檢察機關(guān)簽發(fā)的許可證，明確檢察機關(guān)對二審書面審理案件的監(jiān)督方式及程序等問題；明確被監(jiān)督機關(guān)將訴訟文書送達檢察機關(guān)接受監(jiān)督的期限、法院審理檢察機關(guān)按審判監(jiān)督程序抗訴案件的期限，以及刑罰交付執(zhí)行的期限；具體規(guī)定對罪犯假釋、監(jiān)外執(zhí)行、宣告緩刑執(zhí)行等在社會上執(zhí)行刑罰活動的監(jiān)督方式與程序等問題；明確檢察機關(guān)有權(quán)對在刑事訴訟中涉及到的國際刑事司法標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況實施監(jiān)督；等待。
2、從立法上明確刑事訴訟檢察監(jiān)督的法律后果，包括：（1）檢察機關(guān)在發(fā)出具有法律效力的監(jiān)督文書后，被監(jiān)督機關(guān)和人員必須執(zhí)行，并應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)將執(zhí)行情況書面報告檢察機關(guān)；如有異議，應(yīng)在法定期限內(nèi)提起復(fù)議、復(fù)核程序。（2）檢察機關(guān)在糾正違法過程中，認為對被監(jiān)督機關(guān)或人員應(yīng)給予行政處分或處罰的，有權(quán)建議有關(guān)機關(guān)給予處分或處罰，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出決定并將處理決定報送檢察機關(guān)。（3）從立法上賦予檢察機關(guān)作為監(jiān)督手段的有限立案偵查權(quán)，也是確保監(jiān)督效果的措施之一。
3、為制定統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》作充分的立法準(zhǔn)備工作。制定統(tǒng)一的包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟檢察監(jiān)督的《檢察監(jiān)督法》極具必要性，但此項立法的艱巨性也不可忽視。除必須進行大量的調(diào)查研究等工作外，還必須從立法上做好分步及試點的準(zhǔn)備工作。具體可分三步走：（1）完善現(xiàn)有的有關(guān)檢察監(jiān)督的法律。如《人民檢察院組織法》�！霸摲▋H有28條，前10條為總則，中間9條是程序規(guī)定（均已失效），后9條為機構(gòu)設(shè)置和人員任免（一些條文也已失效）”，故急需修改。（2）制定切實可行的有著檢察監(jiān)督的實施細則。如制定《檢察官法實施細則》，《檢察立案監(jiān)督工作細則》、《檢察偵查監(jiān)督工作細則》、《檢察審判監(jiān)督工作細則》、《檢察執(zhí)行監(jiān)督工作細則》、《檢察機關(guān)建議監(jiān)督處分與處罰細則》等。（3）在總結(jié)前述法律或細則在實踐中具體實施情況及征求學(xué)者的廣泛意見的基礎(chǔ)上，由全國人大制定統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》，明確檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)，檢察監(jiān)督的原則、意義，檢察監(jiān)督的內(nèi)容、程序及保障性規(guī)定等等。
（三）健全檢察監(jiān)督工作的具體操作程序
1、建立量化考核與目標(biāo)管理制度
將每個訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督任務(wù)細化、量化成各個分項，明確每個檢察人員的基本監(jiān)督任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；超過標(biāo)準(zhǔn)的加分，低于標(biāo)準(zhǔn)的減分；對每一檢察人員年終進行目標(biāo)考核，考核結(jié)果公布并與獎金、評優(yōu)、晉升掛鉤。從而督促檢察人員充分利用法律監(jiān)督職權(quán)，積極主動地履行監(jiān)督職責(zé)。
2、建立同步監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督制度
除涉及國家秘訣的案件外，檢察機關(guān)可派駐檢察人員對訴訟各環(huán)節(jié)進行現(xiàn)場同步監(jiān)督。此外，檢察機關(guān)對所采取的監(jiān)督活動的執(zhí)行情況，須分派專門的檢察人員實行跟蹤監(jiān)督。這樣做可以克服監(jiān)督不力及監(jiān)督不到位的弊端。
3、建立簿卡登記與歸口管理制度
檢察機關(guān)各部門對來自各種途徑的、非本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的監(jiān)督活動的信息，應(yīng)及時制作信息登記卡，移送控申部門審查；控申部門經(jīng)初審認為需要監(jiān)督的，交分管業(yè)務(wù)部門處理。此外，檢察機關(guān)各部門對所實施監(jiān)督活動的情況須詳細記載并制作書面材料一式二份，一份留本部門，一份移送本機關(guān)檔案管理部門存檔；檔案管理部門在每案終結(jié)后，以案件為單位，將所有監(jiān)督材料整理、裝訂成簿。從而在檢察機關(guān)內(nèi)部形成協(xié)調(diào)、連貫的監(jiān)督體系。
4、完善備案審查與請示匯報制度
檢察機關(guān)對被監(jiān)督機關(guān)報送審查或備案的訴訟文書，應(yīng)由專人在規(guī)定期限內(nèi)審查并寫出書面處理意見；如需監(jiān)督，應(yīng)及時報科（處）長審核或提請檢察長、檢察委員會討論決定。在監(jiān)督工作中，對有疑問或重大問題等，及時向上級檢察院請示匯報，以取得上級檢察院對監(jiān)督工作的指導(dǎo)和支持；須變更上級檢察院批準(zhǔn)的強制措施的，應(yīng)報上級檢察院批準(zhǔn)；本院作出的不批捕、不起訴、抗訴等決定須及時將書面材料報上級院備案，上級院有權(quán)提出指導(dǎo)和糾正意見，下級院必須遵照執(zhí)行。
此外為防止刑事訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的濫用和怠用，必須同時設(shè)立相應(yīng)的控權(quán)與限權(quán)的制約保障機制。如包括：（1）強化上級院對下級院的監(jiān)督。從檢察一體化原則出發(fā)，賦予上級檢察院對下級檢察員監(jiān)督指揮權(quán)、任免懲戒權(quán)等，以加強上級院的縱向監(jiān)督力度。（2）強化社會監(jiān)督。檢察機關(guān)須在一定范圍內(nèi)公開監(jiān)督活動以公開促公正。其中，檢察人員尤其須認真聽取當(dāng)事人的監(jiān)督意見，耐心向當(dāng)事人說明監(jiān)督情況和不監(jiān)督理由；否則，當(dāng)事人有權(quán)申請上級檢察機關(guān)對該檢察人員進行指揮監(jiān)督。（3）強化人大監(jiān)督。從立法上完善人大個案監(jiān)督的范圍、方式與程序，完善的宗旨是，既要保證檢察監(jiān)督權(quán)的獨立行使，又要防止其濫用或怠用。（4）建立全國統(tǒng)一的檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的錯案追究制度。建議最高檢察院制定司法解釋，明確錯案的標(biāo)準(zhǔn)、錯案的責(zé)任主體及須承擔(dān)的責(zé)任等問題。（5）對檢察人員實施訴訟監(jiān)督活動中的違法、犯罪行為，國家廉政機關(guān)有權(quán)依法定程序查辦等等。
