[ 叢廣林 ]——(2004-9-10) / 已閱18651次
業(yè)主自治法律問題研究
作者：青島大學(xué)法學(xué)院、山東德衡律師事務(wù)所律師 叢廣林
[內(nèi)容摘要] 業(yè)主自治，是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主，基于建筑物區(qū)分所有權(quán)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的一種基層治理模式。近年來，業(yè)主自治在實(shí)踐中顯現(xiàn)出來的問題日益突出，業(yè)主自治糾紛逐年呈上升趨勢，嚴(yán)重的影響了社會的安定。筆者認(rèn)為，立法上的缺失、業(yè)主民主參與意識的淡漠以及信息障礙是引發(fā)業(yè)主自治糾紛的主要原因。為此，加強(qiáng)立法，建立有效的法律救濟(jì)手段以及提高業(yè)主的自治能力和參與意識是預(yù)防和解決這類糾紛的有效措施。
[關(guān)鍵詞]：物業(yè)管理 業(yè)主自治 業(yè)主自治糾紛
自1994年建設(shè)部頒布《城市新建住宅小區(qū)物業(yè)管理辦法》以來，物業(yè)管理制度在我國大部分城市和地區(qū)逐漸建立起來，但由此產(chǎn)生的物業(yè)糾紛也呈現(xiàn)出上升的趨勢。為此法律界人士開始關(guān)注物業(yè)管理中的法律問題。建筑物區(qū)分所有權(quán)、物業(yè)合同的性質(zhì)、業(yè)主委員會的法律地位、車庫的歸屬、小區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事案件和民事侵權(quán)案件的責(zé)任歸屬等問題一時(shí)間成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界爭論的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。一些學(xué)者與此相關(guān)的專著和學(xué)術(shù)論文相繼出版、發(fā)表，物業(yè)管理法律問題的研究也逐漸向縱深方向發(fā)展。但筆者注意到，在眾多的物業(yè)管理問題研究中，系統(tǒng)的涉及業(yè)主自治法律問題的研究卻不多，尤其是在業(yè)主自治糾紛的解決上，在法律和實(shí)踐中都顯得十分乏力，從而成為近年來影響社會安定的不穩(wěn)定因素之一。為此，筆者試圖從業(yè)主自治的角度，對業(yè)主自治權(quán)利體系、業(yè)主自治糾紛的類型、業(yè)主自治制度缺陷以及對業(yè)主自治法律救濟(jì)途徑等方面的問題闡述自己的觀點(diǎn)，以望與同仁交流與切磋。
一、 業(yè)主自治的涵義與權(quán)利體系
（一） 業(yè)主自治的涵義
業(yè)主自治，是指在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主，基于建筑物區(qū)分所有權(quán)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治組織、確立自治規(guī)范、自我管理本區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的一種基層治理模式。
業(yè)主自治是從私法自治衍生出來、借鑒公法自治模式產(chǎn)生的一種新類型的特殊自治。所謂私法自治，亦稱意思自治，是指民事法律關(guān)系的設(shè)立、變更和消滅，均取決于當(dāng)事人自己的意思，原則上國家不作干預(yù)，只有在當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時(shí)，國家才以仲裁者的身份出面予以裁決。私法自治的實(shí)質(zhì)，就是由平等的當(dāng)事人通過協(xié)商決定相互間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所謂公法自治，是與“他治”對稱，是相對于國家權(quán)力而言的。從字義上理解，自治就是自己治理自己，從本質(zhì)上說，自治就是自治主體依法自我設(shè)權(quán)、自我約束、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是自治主體對自治權(quán)的設(shè)置和自治權(quán)的行使。公法自治的形式有多種，如地方自治、民族區(qū)域自治、特區(qū)自治、基層社會民主自治等。之所以說業(yè)主自治是一種特殊的私法自治，是因?yàn)樗染哂兴椒ㄗ灾蔚奶攸c(diǎn)，同時(shí)又借鑒了公法自治的模式，具有特殊性。這種特殊性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先，業(yè)主自治是基于建筑物區(qū)分所有權(quán)而產(chǎn)生。物業(yè)管理最早是在19世紀(jì)伴隨著多層建筑和比較集中的居住小區(qū)的出現(xiàn)而發(fā)展起來。多層建筑或居住小區(qū)的共用部位和共用設(shè)施的產(chǎn)權(quán)由多個(gè)區(qū)分所有權(quán)人共有，但各區(qū)分所有權(quán)人的要求各異，從而導(dǎo)致各種糾紛發(fā)生。為了統(tǒng)一意見、便于管理，業(yè)主組成管理團(tuán)體委托或者自我對小區(qū)共用的部位和共用設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、公共環(huán)境、公共秩序等事項(xiàng)進(jìn)行自治管理，保證物業(yè)的合理使用，使業(yè)主有一個(gè)良好的生活居住環(huán)境。
其次，業(yè)主自治借鑒了國家管理的模式，將所有權(quán)和管理權(quán)分離。隨著社會的發(fā)展，西方憲政國家的管理模式逐漸向社會滲透，在私法領(lǐng)域開始借鑒公法的管理模式，例如公司的股東大會、董事會、監(jiān)事會即借鑒國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分立的模式設(shè)立，盧梭的“社會契約論”同樣也適用小規(guī)模的社會群體的管理。業(yè)主自治也正是借鑒這種理論和模式建立起來，無論是自主型物業(yè)管理還是委托型的物業(yè)管理，都是將物業(yè)區(qū)域的管理權(quán)委托給一個(gè)團(tuán)體組織行使，其區(qū)別僅僅在于是委托給非業(yè)主的獨(dú)立的專業(yè)的物業(yè)管理企業(yè)管理還是委托給業(yè)主通過民主選舉產(chǎn)生的業(yè)主執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理，但其本質(zhì)都是所有權(quán)和管理權(quán)發(fā)生分離。
再次，業(yè)主自治具有公益性。業(yè)主行使自治權(quán)的目的是為了維護(hù)其居住的小區(qū)的公共利益。這種公共性決定了自治權(quán)的設(shè)定與行使必須以保障和增進(jìn)物業(yè)區(qū)域內(nèi)的公益為目標(biāo)，不得以業(yè)主自治權(quán)的設(shè)定者和行使者的私利為目標(biāo)�？梢哉f，業(yè)主自治權(quán)的公益性，是業(yè)主自治不同于私法自治的根本特征。
（二）業(yè)主自治的權(quán)利體系
業(yè)主自治的主體是實(shí)行自治的全體業(yè)主，業(yè)主自治的組織是業(yè)主大會和業(yè)主委員會；自治所遵循的基本原則是民主原則；自治的事項(xiàng)是有關(guān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)；業(yè)主自治的核心內(nèi)容包括對業(yè)主委員會的民主選舉以及對物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。
從法學(xué)的角度來看，在業(yè)主自治法律關(guān)系中，權(quán)利主體主要包括業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)主委員會，業(yè)主自治實(shí)質(zhì)就是保障以上權(quán)利主體的相關(guān)自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在業(yè)主自治這一制度框架下，業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)主委員會分別處于不同的法律地位，從而也就分別享有不同的權(quán)利，也分別承擔(dān)不同的義務(wù)。
業(yè)主的自治權(quán)是最基礎(chǔ)性、最根本性的權(quán)利，沒有業(yè)主的自治權(quán)，就不會有業(yè)主自治，當(dāng)然也就不會產(chǎn)生業(yè)主大會和業(yè)主委員會。根據(jù)我國國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》及相關(guān)規(guī)章、地方性法規(guī)的規(guī)定，業(yè)主所享有的自治權(quán)主要包括：（1）接受服務(wù)權(quán)，根據(jù)物業(yè)服務(wù)合同的約定，接受物業(yè)管理企業(yè)提供的服務(wù)權(quán)；（2）提議權(quán)（請求權(quán)），有權(quán)提議召開業(yè)主大會會議，就物業(yè)管理的有關(guān)事項(xiàng)提出建議的權(quán)利；（3）投票權(quán)，業(yè)主有權(quán)參加業(yè)主大會會議，根據(jù)其所購買的物業(yè)享有投票權(quán)；（4）選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有權(quán)選舉和被選舉為業(yè)主委員會委員的權(quán)利；（5）監(jiān)督權(quán)，對業(yè)主委員會的工作、物業(yè)管理企業(yè)的物業(yè)服務(wù)合同履行情況、物業(yè)共用部位公用設(shè)施的使用、物業(yè)共用部位、公用設(shè)施專項(xiàng)維修資金的使用和管理享有監(jiān)督權(quán)；（6）知情權(quán)，對物業(yè)共用部位、公用設(shè)施和相關(guān)場地的使用情況的知情權(quán)；（7）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。
業(yè)主大會是是業(yè)主行使自治權(quán)的最基本的組織形式，是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，他由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的全體業(yè)主組成。業(yè)主大會的職責(zé)主要包括：（1）制定物業(yè)管理自治性規(guī)范權(quán)，包括制定、修改《業(yè)主公約》和《業(yè)主大會議事規(guī)則》；（2）選舉、更換業(yè)主委員會委員的權(quán)利；（3）選聘、解聘物業(yè)管理企業(yè)的權(quán)利；（4）重要事項(xiàng)的決定權(quán)，涉及業(yè)主利益的重要事項(xiàng)，例如，決定專項(xiàng)維修資金的使用、續(xù)籌方案、物業(yè)共用部位、公用設(shè)施的使用、有關(guān)本物業(yè)區(qū)域內(nèi)的涉及公共利益的訴訟等重大事項(xiàng)；（5）監(jiān)督權(quán)，有權(quán)監(jiān)督業(yè)主委員會的工作、專項(xiàng)維修資金的使用和續(xù)籌的實(shí)施；（6）法律、法規(guī)和《業(yè)主大會議事規(guī)則》規(guī)定的其他職責(zé)。
業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)包括：（1）召集權(quán)，召集業(yè)主大會并報(bào)告物業(yè)管理的實(shí)施情況；（2）代表權(quán)，代表業(yè)主與業(yè)主大會選聘的物業(yè)管理企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同；（3）監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督業(yè)主履行《業(yè)主公約》約定的義務(wù)以及監(jiān)督、協(xié)助物業(yè)管理企業(yè)履行物業(yè)服務(wù)合同的約定義務(wù)；（4）業(yè)主大會賦予的其他職責(zé)。
二、我國業(yè)主自治糾紛與業(yè)主自治制度缺陷分析
（一）業(yè)主自治糾紛的類型
自1994年我國實(shí)施物業(yè)管理已經(jīng)走過了10個(gè)年頭。在這10年中，業(yè)主自治伴隨著層層阻礙正步履艱難的向前推進(jìn)，業(yè)主維權(quán)的事例不斷的見諸報(bào)端與互聯(lián)網(wǎng)，深圳，北京、南京、青島等地與業(yè)主自治有關(guān)的糾紛層出不窮，并逐年呈上升趨勢，筆者歸納了一下，從業(yè)主自治組織的設(shè)立、運(yùn)行到業(yè)主的自我管理，有關(guān)業(yè)主自治的糾紛主要包括以下幾種類型：
1、開發(fā)商或物業(yè)公司操縱業(yè)主委員會引發(fā)的業(yè)主與業(yè)主委員會之間的糾紛
這類案件在業(yè)主自治糾紛中最為普遍且矛盾最為突出。主要表現(xiàn)為，開發(fā)商或者其選聘的物業(yè)公司在籌備首次業(yè)主大會時(shí)，推薦對其有利的業(yè)主擔(dān)任業(yè)主委員會委員，并在選票的設(shè)計(jì)和具體運(yùn)作程序上，幕后操縱首屆業(yè)主委員會的選舉及換屆選舉，以便在決定物業(yè)區(qū)域內(nèi)的一些重大事項(xiàng)時(shí)，易于控制，由此引發(fā)大部分業(yè)主的不滿。因此，業(yè)主自發(fā)聯(lián)名要求罷免開發(fā)商或物業(yè)公司操縱選舉的業(yè)主委員會并自行選舉產(chǎn)生新的業(yè)主委員會的事件屢屢發(fā)生。這類糾紛隨著業(yè)主民主意識逐漸覺醒和對自身利益以及小區(qū)整體利益的關(guān)注而日益尖銳。但是由于立法上的缺失以及大部分業(yè)主的信息障礙，業(yè)主要擺脫開發(fā)商或物業(yè)公司的操縱十分困難。另一方面，自發(fā)選舉產(chǎn)生的業(yè)主委員會的合法性往往又不能得到有關(guān)政府部門的備案確認(rèn)，使得業(yè)主自治處于尷尬境地。
2、業(yè)主自治活動(dòng)運(yùn)行過程中發(fā)生的糾紛
這類糾紛是指業(yè)主自治主體之間發(fā)生的，涉及業(yè)主在選舉或者決定重大事項(xiàng)的過程中的實(shí)體性和程序性問題而產(chǎn)生的爭議。主要包括選舉主體資格爭議和選舉效力的爭議，表現(xiàn)在業(yè)主身份的確認(rèn)以及有的業(yè)主通過賄賂、虛假宣傳、偽造選票等不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取選票，從而引發(fā)部分業(yè)主對選舉程序的正當(dāng)性和選舉結(jié)果的合法性提出異議。
3、業(yè)主在聘任、解聘物業(yè)公司或者要求自主治理的管理活動(dòng)中引發(fā)的糾紛
這類糾紛其實(shí)包含著兩種截然不同的業(yè)主治理模式。一種是在業(yè)主委托物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)的治理模式。在這種治理模式中，業(yè)主通過民主形式聘任或者解聘物業(yè)公司，在聘任、解聘過程中會涉及一些業(yè)主自治問題。這類糾紛雖然不完全發(fā)生在業(yè)主自治主體之間，但是與業(yè)主自治有密切關(guān)系，是業(yè)主行使自治權(quán)的重要表現(xiàn)。另一種治理模式是業(yè)主不委托物業(yè)公司，而是由自己直接實(shí)施物業(yè)管理，通常被稱之為自主型物業(yè)管理。我國臺灣地區(qū)的物業(yè)管理就是采用這種治理模式，我國目前在一些傳統(tǒng)和規(guī)模較小的小區(qū)也存在這種管理模式。值得注意的是，近年來，在新建小區(qū)內(nèi)也出現(xiàn)了這樣的傾向，例如北京“金華園”小區(qū)業(yè)主、青島市“頤中花園”的業(yè)主在炒掉物業(yè)公司后，決定自主管理小區(qū)。著名的維權(quán)專家王海在媒體也發(fā)表觀點(diǎn)認(rèn)為，廢除物業(yè)公司的壟斷，實(shí)行業(yè)主自主管理是大勢所趨。一時(shí)間，業(yè)主對小區(qū)能否自主管理引發(fā)眾多爭議。
4、業(yè)主或業(yè)主委員會與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的糾紛
這一類案件近年來也呈上升趨勢，主要表現(xiàn)在業(yè)主或業(yè)主委員會對房地產(chǎn)行政主管部門的不作為或越權(quán)行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。主要包括備案不作為、越權(quán)干涉業(yè)主行使自治權(quán)的違法行為等。
（二）業(yè)主自治制度缺陷分析
在實(shí)踐中所出現(xiàn)的越來越多的業(yè)主自治糾紛，逐漸顯現(xiàn)出我國的業(yè)主自治制度所存在的一些缺陷，筆者認(rèn)為這些缺陷主要包括幾下方面：
1、立法上的缺失
目前，有關(guān)物業(yè)管理方面的規(guī)范性文件包括：國務(wù)院于2003年頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》，這是在物業(yè)管理方面最高層級的規(guī)范性文件；建設(shè)部發(fā)布的《業(yè)主大會規(guī)程》，其作為《物業(yè)管理?xiàng)l例》的配套文件，是迄今國家對業(yè)主自治運(yùn)行程序的最為詳細(xì)的文件；除此以外，部分地方性法規(guī)和相應(yīng)的配套文件對業(yè)主自治也有一些規(guī)定，例如《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》和《重慶市業(yè)主自治機(jī)構(gòu)管理辦法》等。以上的規(guī)范文件雖然對業(yè)主自治自組織的設(shè)立、運(yùn)行等作了規(guī)定，但是筆者認(rèn)為這些規(guī)定還是比較粗糙，在實(shí)踐中遇到的一些問題仍然不能得到解決。
首先，關(guān)于業(yè)主自治的基礎(chǔ)的建筑物區(qū)分所有權(quán)，至今缺少較高位階的法律規(guī)范；產(chǎn)權(quán)不明晰是導(dǎo)致業(yè)主自治權(quán)的最大障礙，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定以及對共有產(chǎn)權(quán)邊界的信息不對稱，開發(fā)商基于利益驅(qū)使，很容易在早期控制業(yè)主的自治過程，這是發(fā)生上述第一類糾紛的根本原因所在。
其次，現(xiàn)行的法規(guī)對業(yè)主自治制度在實(shí)體和程序設(shè)計(jì)上存在瑕疵。如沒有規(guī)定業(yè)主身份確認(rèn)制度，對業(yè)主委員會委員候選人的產(chǎn)生辦法不能充分體現(xiàn)民主，程序上的規(guī)定也過于籠統(tǒng)和模糊，不能解決實(shí)踐中存在的實(shí)際問題，諸如首次業(yè)主大大會的召集人、費(fèi)用的承擔(dān)等等沒有具體作出規(guī)定。
再次，現(xiàn)行法律、法規(guī)對業(yè)主自治糾紛缺少必要的法律救濟(jì)手段。通常，權(quán)利法律救濟(jì)的途徑主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)、行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)、司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)和其他救濟(jì)途徑（如仲裁、上訪）。但根據(jù)目前我國法規(guī)的規(guī)定，對業(yè)主自治權(quán)的救濟(jì)途徑規(guī)定的很模糊。實(shí)踐中發(fā)生業(yè)主自治糾紛時(shí)，由于業(yè)主自治不同于其他公法自治諸如村民自治，所以權(quán)力機(jī)關(guān)不會涉及業(yè)主自治糾紛；《物業(yè)管理?xiàng)l例》也沒有賦予行政機(jī)關(guān)裁決權(quán)、調(diào)解權(quán)，因此行政機(jī)關(guān)依據(jù)依法行政的原則，只能指導(dǎo)或根據(jù)投訴對糾紛進(jìn)行處理；法院對業(yè)主自治糾紛也缺乏法律依據(jù)，如業(yè)主選舉糾紛既不屬于財(cái)產(chǎn)糾紛也不屬于人身糾紛，法院往往把這類業(yè)主內(nèi)部自治案件拒之門外不予受理，使業(yè)主自治糾紛陷入一種法律救濟(jì)空白的困境。
2、業(yè)主自治意識淡漠與信息障礙
一方面，中國長期以來實(shí)行的福利分房機(jī)制，使業(yè)主們對自身利益以及共用部位和公用設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、使用與管理還缺乏一種主人翁意識，本來老百姓的民主參與意識就很淡薄，再加上管理小區(qū)既勞心勞力又沒有報(bào)酬，業(yè)主們對小區(qū)的公共事務(wù)的淡漠就不足為怪。具備召開首次業(yè)主大會的條件，但卻無人牽頭；即使有人牽頭開會，業(yè)主們也不參加；就是把選票送到業(yè)主手里，業(yè)主們也不會認(rèn)真閱讀材料，填寫意見，這些現(xiàn)象在物業(yè)管理中十分普遍。正是因?yàn)闃I(yè)主們的這種參與意識的淡漠才使得開發(fā)商和物業(yè)公司有機(jī)可乘、操縱選舉。
另一方面，業(yè)主行使自治權(quán)具有被動(dòng)性，一個(gè)單元的業(yè)主互不相識，無人牽頭召集，缺乏一種有效的信息溝通方式，大部分業(yè)主的信息障礙是制約著業(yè)主不能充分行使業(yè)主自治權(quán)的一個(gè)重要原因。
三、完善我國業(yè)主自治制度和化解自治糾紛的對策
由于業(yè)主自治糾紛涉及一定物業(yè)的區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主的切身利益，并影響和每個(gè)業(yè)主的最基本的生活秩序和生活質(zhì)量，因此，一旦業(yè)主自治糾紛發(fā)生，就會呈現(xiàn)出群體性、不安定性的特點(diǎn)，不但影響了區(qū)域內(nèi)的業(yè)主的正常生活秩序，也會連鎖的引起一些其他的社會問題，對維護(hù)公共秩序和社會穩(wěn)定具有很大的危害性。因此，完善我國的業(yè)主自治制度、通過有效的手段化解這類糾紛具有重要意義。筆者認(rèn)為從現(xiàn)實(shí)中存在的問題出發(fā)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要尋求完善的方案，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：
（一）加強(qiáng)立法，擴(kuò)大法律救濟(jì)途徑。
我國是成文法國家，法律制度的狀況對于實(shí)踐的影響十分巨大，立法的缺失是我國業(yè)主自治制度在實(shí)踐中無法展開的最主要的原因。
1、 盡快的出臺民法典。
目前《中華人民共和國民法（草案）》已經(jīng)在社會公布，該草案第二編《物權(quán)法》第八章對建筑物區(qū)分所有權(quán)由專門的規(guī)定，這一法律的出臺將填補(bǔ)我國在建筑物區(qū)分所有權(quán)制度的空白，也將會使小區(qū)內(nèi)的產(chǎn)權(quán)更加明晰，開發(fā)商為了小區(qū)內(nèi)共有財(cái)產(chǎn)而去操縱業(yè)主自治的糾紛將不再發(fā)生。
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