[ 齊澍晗 ]——(2004-9-3) / 已閱35194次
環(huán)境公益訴訟制度研究
齊澍晗
【摘要】：環(huán)境保護(hù)已經(jīng)日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，訴訟推進(jìn)環(huán)境保護(hù)形成也是環(huán)境保護(hù)法得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有在公益訴訟制度方面研究，加強(qiáng)公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護(hù)工作中取得良好成績(jī)，也同時(shí)可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】：公益訴訟 主體擴(kuò)大 責(zé)任原則 環(huán)境保護(hù)
公益一詞源于20世紀(jì)60年代，所謂公益訴訟，有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國(guó)家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的公益訴訟，也就是我們所常說的公訴。
在我國(guó)，對(duì)于公共利益的保護(hù)，實(shí)體法有詳細(xì)明確的規(guī)定：如《民法通則》第七條規(guī)定：第五十五條，第五十八條，第六十一條 《合同法》第七條，第五十二條，第五十九條等等。然而，實(shí)體法上具體的規(guī)定，但對(duì)于國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的權(quán)利如何去維護(hù)，訴訟法上面的空白，導(dǎo)致實(shí)體法無所適從。按照“有權(quán)利就必然有救濟(jì)”的原則，在這里，對(duì)于訴訟程序制度存在的某些問題，提出個(gè)人的觀點(diǎn)及解決之道。
一，訴訟主體
1．主體擴(kuò)大化。
公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區(qū)分而言，私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)、壟斷經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、壟斷集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實(shí)際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例增多，促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運(yùn)動(dòng)使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到公眾的關(guān)注。因此，環(huán)境訴訟的主體資格的認(rèn)定條件，已經(jīng)不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。
美國(guó)侵權(quán)法的新的規(guī)定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團(tuán)訴訟中的集團(tuán)的一個(gè)成員所具有的起訴資格�！痹谌毡舅畟R病損害賠償系列訴訟案也表明，由于環(huán)境公益訴訟涉及的利益范圍廣，波及的范圍有區(qū)域化功能化的特點(diǎn)，法院在權(quán)衡各方利益之下所做重新分配社會(huì)有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)而不僅僅是個(gè)案的救濟(jì)。因此，只有把訴訟主體做擴(kuò)大化解釋，賦予公民個(gè)人，社會(huì)團(tuán)體，行政機(jī)關(guān)部門，檢察院及其他相關(guān)組織等間接利害關(guān)系人有環(huán)境訴訟的主體地位。而把某些需要國(guó)家予以特別保護(hù)的情況列為例外。這樣也符合我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定的規(guī)定，也符合我國(guó)現(xiàn)行的司法實(shí)踐。
2．鼓勵(lì)訴訟。
自公眾參與原則和公眾知情權(quán)的確立，公眾作為環(huán)境行政部門和污染企業(yè)的第三者，有最廣泛的發(fā)言權(quán)。因此，公民環(huán)境訴訟的活躍程度也是判斷環(huán)境法實(shí)施程度的標(biāo)志。美國(guó)在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環(huán)境立法中規(guī)定了公民訴訟條款及返還訴訟費(fèi)等措施。為了鼓勵(lì)公民環(huán)境訴訟，美國(guó)《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費(fèi)的全部費(fèi)用，國(guó)家再對(duì)其給予獎(jiǎng)勵(lì)；美國(guó)《垃圾法》規(guī)定，對(duì)環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵(lì)訴訟措施和推行律師和當(dāng)事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環(huán)境公益保護(hù)意識(shí)。
二， 責(zé)任原則
我們制度，環(huán)境公益訴訟得任務(wù)并非完全是私權(quán)糾紛得解決，它還肩負(fù)著形成社會(huì)環(huán)境公共政策得神圣使命。它通過具體解決環(huán)境公益損害糾紛，隱含對(duì)各種與環(huán)境公益有關(guān)間接社會(huì)關(guān)系受到調(diào)整，為全體社會(huì)確立有關(guān)環(huán)境公益得行為指南，確認(rèn)環(huán)境公益得價(jià)值，甚至可影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境，經(jīng)濟(jì)政策得制定和執(zhí)行。
環(huán)境訴訟中，為追究環(huán)境污染民事責(zé)任，許多國(guó)家結(jié)合環(huán)境污染民事責(zé)任作出相關(guān)的規(guī)。根據(jù)法國(guó)民法典1384條的規(guī)定，如果某人控制下的物品或活動(dòng)造成了損害，原告不需要證明占有者的過錯(cuò)，只需證明該物品或活動(dòng)的存在以及是在被告的控制之下，則被告應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。1985年7月25日的歐盟指令（EEC85/274）建立了一項(xiàng)嚴(yán)格產(chǎn)品責(zé)任制度，規(guī)定產(chǎn)品的制造者對(duì)使用者所期望的安全負(fù)責(zé)；據(jù)此，法國(guó)也規(guī)定了一種嚴(yán)格責(zé)任制度。例如，對(duì)飛機(jī)產(chǎn)生的噪聲、核事故或向海洋排放碳?xì)浠衔�，原告不必證明致害者有過失，而只需證明發(fā)生了損害。在法國(guó)，有關(guān)工作場(chǎng)所的事故的賠償也實(shí)行無過錯(cuò)責(zé)任，雇員只需證明其在工作時(shí)間內(nèi)在工作場(chǎng)所受到了傷害；一個(gè)工廠盡管遵守了所有行政上和法律上的規(guī)定，但如果對(duì)周圍地區(qū)或鄰居造成了煙塵污染或噪聲污染，仍要承擔(dān)責(zé)任，一個(gè)人可以對(duì)其鄰近的工廠或鄰居提起訴訟（相鄰損害訴訟）。美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（CERCCA），規(guī)定了超級(jí)基金和有關(guān)補(bǔ)救責(zé)任，確定了有關(guān)當(dāng)事人的連帶責(zé)任性的嚴(yán)格責(zé)任，其法律效力具有追溯力，是對(duì)傳統(tǒng)法理觀念的一種突破。.
無論是侵權(quán)責(zé)任還是刑事訴訟，往往采取過錯(cuò)責(zé)任無罪往往面對(duì)的是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)納稅大戶，基于某些原因，政府授權(quán)部門往往怠于行使其責(zé)任，或者干脆作為影子被告，因此當(dāng)事人的訴訟地位是極不平等的。為保證裁判的正義性和保護(hù)社會(huì)國(guó)家公眾利益，需要在訴訟的舉證責(zé)任方面，做出某些特別的規(guī)則原則。首先，應(yīng)該采取嚴(yán)格責(zé)任原則。作為舉證存在困難的原告，往往不能證明損害的發(fā)生。甚至于會(huì)因被告告之謂商業(yè)秘密在不得順利取證。處于弱勢(shì)地位的訴訟人，唯有把舉證責(zé)任歸于被告，使正義天平重新平衡 ，才是解決之道。其次，在某些特殊情況下，甚至可以采取無過錯(cuò)責(zé)任原則，即不問是否損害發(fā)生，均應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。尤其是在公眾知情權(quán)的制度建立方面，對(duì)于怠于行使公開信息的被告，追究其怠于責(zé)任。最后，還應(yīng)提出引進(jìn)創(chuàng)新原則，一是權(quán)衡各方利益原則。在個(gè)人利益，社會(huì)利益，公眾團(tuán)體利益相互沖突的時(shí)候權(quán)衡各方利益，認(rèn)真考慮，現(xiàn)在和未來的利益，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)利益的最大化。二是信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。在合同法上面，關(guān)于締約人有期待權(quán)的利益保護(hù)。因此，我認(rèn)為，公眾對(duì)于政府職能部門的信賴，由此產(chǎn)生賦予政府的權(quán)利。故此，政府部門怠于其責(zé)，對(duì)于公眾造成損害，尤其是環(huán)保部門對(duì)于環(huán)境損害的視而不見，公眾有權(quán)依據(jù)信賴?yán)�，予以訴訟。
一， 懲罰原則
對(duì)于環(huán)境訴訟案件得處罰原則，因民事案件，刑事案件和行政訴訟案件得類型不同而不同。
1． 刑事案件。
我國(guó)現(xiàn)行《刑法》對(duì)于環(huán)境犯罪得刑事處罰措施與其他普通刑事犯罪的刑事處罰措施相同，在一定程度上的確起到了遏制犯罪和威懾力作用，然而，對(duì)環(huán)境來說，并沒有得到補(bǔ)償。目前，我國(guó)每年因環(huán)境污染和破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失超過千億源，國(guó)家投入大量的人力物力才力去恢復(fù)，負(fù)擔(dān)沉重。
國(guó)外已有針對(duì)環(huán)境犯罪適用重建被損害的環(huán)境這種刑事措施的規(guī)定。1997年1月1日生效的《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》第26章有關(guān)環(huán)境犯罪及處罰的規(guī)定中普遍規(guī)定了一種不剝奪自由的勞動(dòng)改造的刑罰手段。第250條對(duì)“污染水體罪”的處罰規(guī)定為“處數(shù)額為最低勞動(dòng)報(bào)酬100～200倍或被判刑人1～2個(gè)月的工資或其他收入的罰金，或處5年以上剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動(dòng)的權(quán)利，或處1年以下的勞動(dòng)改造，或處3個(gè)月以下的拘役。”第254條對(duì)“毀壞土地罪”的處罰規(guī)定為“處數(shù)額為最低過去報(bào)酬200～500倍或被判刑人2個(gè)月～5個(gè)月的工資或其他收入的罰金，或處3年以下剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動(dòng)的權(quán)利，或處兩年以下的勞動(dòng)改造�！钡鹊取！抖砹_斯聯(lián)邦刑法典》關(guān)于環(huán)境犯罪普遍規(guī)定的這種不剝奪自由的勞動(dòng)改造就是責(zé)令犯罪人用自己的勞動(dòng)去恢復(fù)被損害的環(huán)境。有了這種刑罰手段的規(guī)定，法院可以對(duì)合適的環(huán)境犯罪人直接判其用勞動(dòng)去恢復(fù)被破壞的環(huán)境。在我國(guó)對(duì)于環(huán)境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已經(jīng)被我國(guó)司法界所注意。
因?yàn)楣P者認(rèn)為，針對(duì)環(huán)境犯罪的特點(diǎn)，以及國(guó)內(nèi)外對(duì)于實(shí)體法刑罰上面的規(guī)定，和方便實(shí)施，應(yīng)該增加新的處罰程序，讓類似于責(zé)令恢復(fù)環(huán)境，集中學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)法等強(qiáng)制措施作為程序的補(bǔ)充，以便于既可以制止進(jìn)一步犯罪，方便調(diào)查，又使環(huán)境價(jià)值可得以恢復(fù)，讓我國(guó)環(huán)境刑事處罰措施日益完善。
2． 行政案件
我國(guó)行政訴訟中，當(dāng)時(shí)人有擴(kuò)大的趨勢(shì)，不過在訴訟處罰中，往往力度不夠。當(dāng)?shù)卣诜N種原因的不作為，常常使環(huán)境公益訴訟限于執(zhí)行難的問題之中。更何況，所謂“地方保護(hù)”主義，說是為當(dāng)?shù)匕傩盏慕?jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上乃是政府乃至少數(shù)官員的小集體和個(gè)人的利益。因?yàn)�，針�?duì)與環(huán)境污染牽涉利益廣大和損害嚴(yán)重的特點(diǎn)，應(yīng)該在行政訴訟中，加大處罰的力度，充分考慮執(zhí)行難的問題，從只追究組織單位的責(zé)任發(fā)展到把任何拒絕對(duì)違法單位處罰行為單位的政府官員和公司管理者追究其個(gè)人責(zé)任。
3． 民事訴訟。
在民事訴訟中，環(huán)保局，社會(huì)團(tuán)體，公民個(gè)人和其他組織均有權(quán)提出。在今年5月21日陳法慶以掛號(hào)信函的方式向全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)家環(huán)�？偩�5個(gè)部門各寄出了一封內(nèi)容相同的建議書，其中提到：“現(xiàn)行的環(huán)境法律對(duì)污染者懲罰太輕，治理污染的投入比行政罰款高數(shù)倍甚至幾十倍，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，污染制造者寧愿認(rèn)罰也不守法。一些污染企業(yè)在當(dāng)?shù)厥怯⑿�，是政府的紅人，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的口號(hào)聲中，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，走‘先污染后治理’、‘先發(fā)展再保護(hù)’的彎路。如果長(zhǎng)期在這樣的社會(huì)環(huán)境中，環(huán)境污染就不是偶然而是必然現(xiàn)象了。”筆者認(rèn)為，應(yīng)針對(duì)環(huán)境訴訟案件的特殊性，對(duì)于違法人發(fā)出的民事責(zé)任裁決加大處罰力度，救濟(jì)范圍擴(kuò)大，救濟(jì)方法也包括勒令停產(chǎn)整頓，消除污染，預(yù)防污染，禁止生產(chǎn)提供詳細(xì)信息報(bào)告和賠償損失。以此杜絕因?yàn)檫`法成本低于守法成本，而造成的“怪”圈。
綜上所述，在完善公益訴訟實(shí)體法的基礎(chǔ)之上，對(duì)于與之配套的程序法作出完善，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和公眾的環(huán)保意識(shí)，改變環(huán)境法的“軟法”，“軟指標(biāo)”和“花瓶”的局面，為社會(huì)主義可持續(xù)發(fā)展道路作出貢獻(xiàn)。
【參考文獻(xiàn)】：
1. 《陳法慶何許人也》2004-06-14 黃冀軍 中國(guó)環(huán)境報(bào)。
2．[法制日?qǐng)?bào)]《公益訴訟呼喚立法》 記者 陳虹偉
3．2002年環(huán)境資源法學(xué)高級(jí)研討會(huì)在武漢大學(xué)召開 執(zhí)筆：羅吉、胡斌） （轉(zhuǎn)自武漢大學(xué)社會(huì)科學(xué)部主辦《社科動(dòng)態(tài)》2002年第15期）
3．《民事公益訴訟鼓與呼》 河南君潔律師事務(wù)所 馬英杰
4．《例37 日本水俁病損害賠償系列訴訟案① 案例教學(xué)》 韓德培 《環(huán)境資源保護(hù)教程》
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