[ 張文忠 ]——(2021-11-27) / 已閱3903次
論集體出資權(quán)益管理制度問題
——張文忠
《中華人民共和國民法典》第二百六十八條規(guī)定：“國家、集體和私人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)�！备鶕�(jù)民法典的這一規(guī)定，出資人享有出資權(quán)益，作為終極出資人之一的集體也不例外。但集體出資權(quán)益管理目前還沒有國家的統(tǒng)一規(guī)定，存在著管理制度上的問題，需要研究改進。
一、集體出資權(quán)益管理的現(xiàn)行規(guī)定
集體主要包括農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體。在國務(wù)院、供銷總社、輕工總會、手工業(yè)合作總社等文件中，對集體出資權(quán)益管理進行了規(guī)定。
（一）農(nóng)民集體出資權(quán)益管理的現(xiàn)行規(guī)定。這方面的文件，一是《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》（國發(fā)〔1995〕35號），該文件包括以下方面內(nèi)容：集體經(jīng)濟組織要加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理、積極開展對農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資工作、加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)評估的管理工作、加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟的審計工作、健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的法規(guī)和制度等。二是《民法典》第二百六十一條、第二百六十二條的規(guī)定，該規(guī)定分別對應(yīng)當經(jīng)本集體成員決定的事項及集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)的問題作了明確。
（二）入社農(nóng)民集體出資權(quán)益管理的現(xiàn)行規(guī)定。這方面的文件有《供銷合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號），該文件包括以下方面內(nèi)容：管理體制、產(chǎn)權(quán)和運營管理、收益管理、監(jiān)督、責任等。
（三）勞動群眾集體出資權(quán)益管理的現(xiàn)行規(guī)定。這方面的文件，一是《輕工業(yè)企業(yè)集體資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》（輕工總會手工業(yè)合作總社國家稅務(wù)總局輕總經(jīng)調(diào)〔1997〕22號），該文件包括以下方面內(nèi)容：清產(chǎn)核資界定產(chǎn)權(quán)歸屬、集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理等。二是《聯(lián)社集體資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(手工業(yè)合作總社〔2006〕1號)，該文件包括以下方面內(nèi)容：聯(lián)社管理集體資產(chǎn)的主要職責、聯(lián)社集體資產(chǎn)運營機構(gòu)的主要職責、聯(lián)社向所出資企業(yè)選派的董事監(jiān)事等出資人代表的主要職責、聯(lián)社集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)出售轉(zhuǎn)讓、聯(lián)社集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制約機制、聯(lián)社集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記等。
二、集體出資權(quán)益管理制度存在的問題
（一）作為所有權(quán)主體的集體未能在法律上人格化
集體作為終極所有人之一，主要包括農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體，這些集體的出資權(quán)益管理分別體現(xiàn)在國務(wù)院、供銷總社、輕工總會、手工業(yè)合作總社的文件規(guī)定中。在一些文件中將集體混同于組織（企業(yè)），將農(nóng)民集體混同于農(nóng)村組織，將入社農(nóng)民集體混同于供銷社企業(yè)，將勞動群眾集體混同于城鎮(zhèn)集體企業(yè)，混同的結(jié)果，集體對組織（企業(yè)）的出資關(guān)系被掩蓋，集體與組織（企業(yè)）之間的邏輯關(guān)系混亂，集體的出資權(quán)益無從體現(xiàn)。目前憲法、民法典、單項法律法規(guī)條文中有“集體”的表述，但沒有在法律上將“集體”人格化。農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體等各類集體，這些集體作為所有權(quán)主體如何運作所有權(quán)沒有系統(tǒng)的清晰的法律規(guī)定。
（二）集體所有權(quán)代表的規(guī)定不完善
農(nóng)民集體的所有權(quán)代表問題�！睹穹ǖ洹返诙倭䲢l規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，集體經(jīng)濟組織是終極所有權(quán)主體（農(nóng)民集體）代表。集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體代表存在的問題：一是村級、組級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的集體經(jīng)濟組織未能全履蓋。據(jù)《2019年中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》，截至2019年，全國583573個村中，建立村級集體經(jīng)濟組織的413370個，占70.8%（村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村170203個，占29.2%。）；在全國4838482個村民小組中，建立組集體經(jīng)濟組織的759321個，僅占15.7%；在36082個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的就更少了，因為數(shù)量過小而沒有納入統(tǒng)計表中。二是集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，如何代表、如何運作缺失法規(guī)的具體規(guī)定。
入社農(nóng)民集體的所有權(quán)代表問題。基層供銷合作社成立之初，入社農(nóng)民聯(lián)合組成基層供銷合作社，基層供銷合作社的資本來源于入社農(nóng)民的社員股金�；鶎庸╀N合作社成立之后，由下級社逐級成立上級社，直至供銷總社�！豆╀N合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號）第四條規(guī)定：“社有資產(chǎn)屬于供銷合作社集體所有。各級供銷合作社依法行使本級社有資產(chǎn)所有權(quán)。”根據(jù)這一規(guī)定，各級供銷合作社是本組織法人財產(chǎn)所有權(quán)主體。該辦法第八條規(guī)定：“各級供銷合作社理事會是本級社屬資產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理者，負責管理本級社屬資產(chǎn)，依法依規(guī)對出資企業(yè)行使資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，對企業(yè)社有資產(chǎn)進行管理監(jiān)督，履行對所屬事業(yè)單位資產(chǎn)的管理和監(jiān)督職責。”根據(jù)這一規(guī)定，各級供銷合作社理事會是本組織的管理機構(gòu)，是本組織法人財產(chǎn)所有權(quán)主體代表。以上規(guī)定存在的問題是：本組織法人財產(chǎn)所有權(quán)主體代表不是終極所有權(quán)主體（入社農(nóng)民集體）代表，入社農(nóng)民集體的所有權(quán)代表問題并未解決。
勞動群眾集體的所有權(quán)代表問題。手工業(yè)合作社成立之后，由這些集體企業(yè)成立各級聯(lián)社和總社，《輕工業(yè)企業(yè)集體資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》（輕工總會手工業(yè)合作總社國家稅務(wù)總局輕總經(jīng)調(diào)〔1997〕22號）第三十六條規(guī)定：“輕工集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理、監(jiān)督實行集體所有，分級管理，分工監(jiān)督，企業(yè)經(jīng)營�！酒髽I(yè)和各級聯(lián)社行使財產(chǎn)所有權(quán)”。根據(jù)這一規(guī)定，各級聯(lián)社和總社是本組織法人財產(chǎn)所有權(quán)主體。《聯(lián)社集體資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(手工業(yè)合作總社〔2006〕1號)第五條規(guī)定：“總社和各級聯(lián)社是本級社集體資產(chǎn)所有權(quán)代表和管理者，履行出資人職責，依法享有對聯(lián)社集體資產(chǎn)占有、使用、收益和處置的權(quán)利，其合法權(quán)益受國家法律保護�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，總社和各級聯(lián)社又是終極所有權(quán)主體（勞動群眾集體）代表�？偵绾透骷壜�(lián)社作為勞動群眾集體代表存在的問題是：總社和各級聯(lián)社代表勞動群眾集體行使所有權(quán)，如何代表、如何運作缺失具體規(guī)定。
（三）涉及集體出資權(quán)益管理規(guī)定的內(nèi)容不全面且政策法規(guī)效力層次低
集體出資權(quán)益管理不同于企業(yè)出資權(quán)益管理，前者是終極所有人對出資權(quán)益的管理，后者屬于企業(yè)投資管理的內(nèi)容。集體出資權(quán)益管理也不同于企業(yè)內(nèi)部的資產(chǎn)管理，后者屬于企業(yè)財務(wù)管理的內(nèi)容。由于作為終極所有權(quán)主體的集體未能在法律上人格化，集體（農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體）的出資，由誰履行出資人職責、集體出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系集體資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、集體資產(chǎn)監(jiān)督等，缺失政策法規(guī)的系統(tǒng)規(guī)定�！豆╀N合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號）對入社農(nóng)民集體出資權(quán)益管理的規(guī)定，《聯(lián)社集體資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(手工業(yè)合作總社〔2006〕1號)對勞動群眾集體出資權(quán)益管理的規(guī)定，都存在內(nèi)容不全面、政策效力層次低的問題。
三、改進集體出資權(quán)益管理制度的途徑
（一）在法律制度上構(gòu)建集體法人人格
目前“集體”這一稱謂，有按地域稱謂的：如鄉(xiāng)村集體、城鎮(zhèn)集體；有按行業(yè)稱謂的：如供銷社集體。這樣的稱謂并不科學，不能直觀的看出集體成員，容易給人誤導，造成誤解。作為所有權(quán)主體的集體，要具體運作所有權(quán)，必須具備法人人格。因此，在法律制度上構(gòu)建各類集體（農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體）的法人人格，將集體法人化、人格化，就必須對集體的注冊登記、集體的成員組成、集體的銀行賬戶設(shè)立、集體的決策會議運作、關(guān)系集體出資人權(quán)益的重大事項等在法律制度上作出規(guī)定。
（二）完善集體所有權(quán)代表制度的內(nèi)容
在法律上直接構(gòu)建集體法人后，進一步明確農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體等各類集體的所有權(quán)代表。區(qū)分終極所有權(quán)代表與法人所有權(quán)代表的不同，集體所有權(quán)代表是終極所有權(quán)代表，不同于法人組織的法人所有權(quán)代表。法人組織的管理機構(gòu)只能是法人所有權(quán)代表，如作為終極所有權(quán)代表并不適當。在法律上直接構(gòu)建集體法人后，有明確成員的集體，以集體法人內(nèi)部的管理機構(gòu)作為集體所有權(quán)代表更為適當。已經(jīng)沒有成員的集體，以政府的一個實體性機構(gòu)作為集體所有權(quán)代表，行使出資人職責。作為所有權(quán)代表，無論是集體法人內(nèi)部管理機構(gòu)，還是政府實體性機構(gòu)，都要明確行使代表的具體程序、具體形式、運作辦法。
（三）完善集體出資權(quán)益管理制度內(nèi)容并提升政策法規(guī)層次
集體出資權(quán)益管理制度的結(jié)構(gòu)可以參照國家出資權(quán)益管理的框架，《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》的框架結(jié)構(gòu)包括：履行出資人職責的機構(gòu)、國家出資企業(yè)、國家出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、國有資本經(jīng)營預算、國有資產(chǎn)監(jiān)督等。據(jù)此，集體出資權(quán)益管理制度的結(jié)構(gòu)包括：履行出資人職責的機構(gòu)、集體出資企業(yè)、集體出資企業(yè)管理者的選擇與考核、關(guān)系集體資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項、集體資本經(jīng)營預算、集體資產(chǎn)監(jiān)督等。目前制定統(tǒng)一的集體出資權(quán)益管理規(guī)定比較困難，可以根據(jù)農(nóng)民集體、入社農(nóng)民集體、勞動群眾集體等各類集體的不同，分別制定政策法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)民集體出資權(quán)益管理有關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，在研究完善的基礎(chǔ)上，制定出臺農(nóng)民集體出資權(quán)益管理法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行入社農(nóng)民集體出資權(quán)益管理有關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，在研究完善《供銷合作社社有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（供銷總社供銷財字〔2020〕38號）的基礎(chǔ)上，出臺入社農(nóng)民集體出資權(quán)益管理法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行勞動群眾集體出資權(quán)益管理有關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，在深入研究、整合完善《輕工業(yè)企業(yè)集體資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》（輕工總會手工業(yè)合作總社國家稅務(wù)總局輕總經(jīng)調(diào)〔1997〕22號）及《聯(lián)社集體資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(手工業(yè)合作總社〔2006〕1號)的基礎(chǔ)上，出臺勞動群眾集體出資權(quán)益管理法規(guī)。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯(lián)合社）
