[ 王克先 ]——(2019-12-1) / 已閱8882次
行政協(xié)議非訴執(zhí)行實(shí)務(wù)探討
——以國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議為例
王克先 呂凱利 浙江新時(shí)代律師事務(wù)所
[內(nèi)容提要]行政協(xié)議糾紛主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不履行、不按約履行或者違法變更、解除行政協(xié)議或者行政相對(duì)人不履行、不按約履行行政協(xié)議。如果行政機(jī)關(guān)違法違約，行政相對(duì)人可以提起行政訴訟。但對(duì)于行政相對(duì)人既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務(wù)的情形，基于我國(guó)行政訴訟“民告官”的特定性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)顯然無法通過提起行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的，再則對(duì)于行政協(xié)議也無法提起民事訴訟。
雖然目前對(duì)行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行缺乏直接的法條規(guī)定，但行政協(xié)議申請(qǐng)非訴執(zhí)行仍能從行政訴訟法找到依據(jù)；從行政訴訟設(shè)計(jì)看，當(dāng)行政相對(duì)人不履行或不按約履行行政協(xié)議時(shí)行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其行政協(xié)議目的，申請(qǐng)非訴執(zhí)行成了唯一的途徑；各地法院近年來對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行也有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。至于程序方面，行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制要求其履行屬于行政強(qiáng)制，故非訴執(zhí)行可依照《行政強(qiáng)制法》中沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序?qū)嵤?br>
[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議 非訴執(zhí)行 實(shí)務(wù) 探討
一、問題的由來
行政協(xié)議糾紛主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不履行、未按約履行或者違法變更、解除行政協(xié)議或者行政相對(duì)人不履行、未按約履行行政協(xié)議。
2014年11月1日修訂，自2015年5月1日施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（下稱2015年《行政訴訟法》）第十二條第（十一）項(xiàng)明確將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。
據(jù)此，如果行政機(jī)關(guān)違法違約，行政協(xié)議相對(duì)人可以提起行政訴訟維護(hù)其權(quán)益。但對(duì)于行政協(xié)議相對(duì)人既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務(wù)的情形，基于我國(guó)行政訴訟“民告官”的特定性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)顯然無法通過提起行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)行政協(xié)議目的，且2015年《行政訴訟法》實(shí)施后對(duì)于此類協(xié)議也不能以提起民事訴訟的方式進(jìn)入訴訟程序。對(duì)這種情況如何處置目前找不到明確的法條，相應(yīng)的理論也是寥寥。
2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋[2018]1號(hào)）根本沒有涉及行政協(xié)議，更不用說行政協(xié)議相對(duì)人既不申請(qǐng)行政復(fù)議又不提起行政訴訟，也不履行協(xié)議約定義務(wù)時(shí)如何處理。據(jù)說行政協(xié)議司法解釋已幾易其稿，但至今沒有發(fā)布。如此現(xiàn)狀嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)的行政效率，甚至是無路可走。
二、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)
行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議因其一方當(dāng)事人為行政機(jī)關(guān)而兼具行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的雙重特征。一方面，行政協(xié)議是雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，權(quán)利義務(wù)具有對(duì)等性；另一方面，行政協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理的一種方式，因行政機(jī)關(guān)作為協(xié)議的一方當(dāng)事人，雙方當(dāng)事人在法律上的地位具有一定的不平等性。
房屋征收補(bǔ)償協(xié)議（下稱《補(bǔ)償協(xié)議》）是作為征收人的行政機(jī)關(guān)與被征收人對(duì)房屋征收與補(bǔ)償事宜達(dá)成一致意見，確定雙方權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。實(shí)踐中《補(bǔ)償協(xié)議》由房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實(shí)施單位與被征收人簽訂，房屋征收部門或者房屋征收部門委托的征收實(shí)施單位是市、縣人民政府委托行使行政職能的機(jī)關(guān)，協(xié)議是為了達(dá)到行政機(jī)關(guān)征收房屋之目的，內(nèi)容為雙方協(xié)商一致確定，故《補(bǔ)償協(xié)議》當(dāng)屬行政協(xié)議。
三、《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行的可行性
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（下稱《征補(bǔ)條例》）第二十五條第二款規(guī)定，補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。但可以提起民事訴訟或是行政訴訟并不明確�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》（1996年）曾規(guī)定：拆遷人與被拆遷人……雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，……依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。因此，對(duì)于被征收人不履行或不按約履行征收（拆遷）補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)也可以作為原告主動(dòng)提起民事訴訟。
但2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍后，行政相對(duì)人起訴將作為行政訴訟受理，如果行政機(jī)關(guān)起訴按照民事訴訟受理的話，那就成了一個(gè)事實(shí)由于原告地位的不同成為二種訴訟模式。人民法院審理行政案件與民事案件所適用的法律和審判規(guī)則，以及把握的裁判尺度和裁判思路均有不同，這將直接影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，同一事實(shí)由于訴訟的不同可能會(huì)得出二種不同的結(jié)論，這有違公平公正的司法基本原則，這條路顯然行不通。既然行政機(jī)關(guān)提起訴訟的道路行不通，那么對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行就值得考慮了。
雖然目前對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行缺乏法條直接規(guī)定，但《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行仍具有可行性，具體理由如下：
（一）可以從行政訴訟法找到依據(jù)
《補(bǔ)償協(xié)議》作為行政協(xié)議雖然在表現(xiàn)形式上體現(xiàn)為雙方達(dá)成的協(xié)議而與一般的行政行為有別，但其本質(zhì)上應(yīng)屬行政行為，2015年《行政訴訟法》將其列入行政訴訟受案范圍，就是基于該理由�！缎姓V訟法》第九十七條規(guī)定，行政相對(duì)人對(duì)行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，當(dāng)被征收人不履行或不按約履行《補(bǔ)償協(xié)議》的情況下，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行符合2015年《行政訴訟法》的基本精神。
（二）從行政訴訟設(shè)計(jì)看，當(dāng)行政相對(duì)人不履行或不按約履行行政協(xié)議時(shí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行成了唯一的途徑。
從行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人地位的不平等性的角度出發(fā)，《行政訴訟法》將行政協(xié)議列入行政訴訟受案范圍。如被征收人認(rèn)為《補(bǔ)償協(xié)議》侵害其合法權(quán)益提起的是行政訴訟，而不是民事訴訟。但是《行政訴訟法》并沒有規(guī)定如果被征收人違約，行政機(jī)關(guān)可以通過民事訴訟或行政訴訟來要求對(duì)方履行協(xié)議，從法律層面而言，協(xié)議雙方當(dāng)事人維權(quán)具有不平等性。雖然現(xiàn)行規(guī)定中找不到對(duì)應(yīng)的條文，但總不能放著問題不解決，從這一角度而言，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行成了唯一的途徑。
（三）最高人民法院行政裁判
最高人民法院（2017）最高法行申195號(hào)行政裁定認(rèn)為：行政協(xié)議中約定了強(qiáng)制執(zhí)行條款，一旦強(qiáng)制執(zhí)行條件成就而相對(duì)人又不履行約定義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)就可以依法直接將行政協(xié)議作為執(zhí)行依據(jù)，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或者自己強(qiáng)制執(zhí)行。
（四）各地法院近年來對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》非訴執(zhí)行具有相當(dāng)?shù)膶?shí)踐，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。
這方面非訴執(zhí)行案件做得最多的是寧波法院，寧波市中級(jí)人民法院2015年11月17日作出《非訴行政審查和執(zhí)行若干問題解答（三）》第二條規(guī)定：《補(bǔ)償協(xié)議》可以直接作為執(zhí)行的依據(jù)而無需由行政機(jī)關(guān)另行作出強(qiáng)制騰空的行政決定。解答還對(duì)其他事項(xiàng)作出比較全面的安排。浙江省高級(jí)人民法院對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行也持肯定態(tài)度，行政審判庭領(lǐng)導(dǎo)在多個(gè)場(chǎng)合均有表態(tài)，并對(duì)行政協(xié)議非訴執(zhí)行提出了一些具體的審查要點(diǎn)。
四、《補(bǔ)償協(xié)議》申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行程序
被征收人不履行《補(bǔ)償協(xié)議》，行政機(jī)關(guān)要求其履行本身屬于一種行政強(qiáng)制，故依照《行政強(qiáng)制法》中沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行應(yīng)該沒有問題，根據(jù)《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》、《浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要（試行）》等規(guī)定，主要應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
（一）必須保障被征收人的訴權(quán)
保障被征收人的訴權(quán)是行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的前提條件。在法定的起訴期限屆滿前，即使被征收人未按約定履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)也不能申請(qǐng)非訴執(zhí)行。
對(duì)于起訴期限起算，如被征收人對(duì)《補(bǔ)償協(xié)議》有異議直接向人民法院提起訴訟的，《補(bǔ)償協(xié)議》中約定起訴期限的，應(yīng)當(dāng)自簽訂《補(bǔ)償協(xié)議》之日起六個(gè)月內(nèi)提出，這六個(gè)的期限來自《行政訴訟法》的規(guī)定，不應(yīng)由雙方約定而縮短；未告知起訴期限的，起訴期限從被征收人知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道《補(bǔ)償協(xié)議》內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過一年。在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行（經(jīng)行政復(fù)議不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的不在本文討論范圍）。
有一種說法，雖然《補(bǔ)償協(xié)議》中約定了起訴期限，如沒有告知起訴期限屆滿的法律后果，即可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的效果，也不能申請(qǐng)非訴執(zhí)行。這個(gè)問題其實(shí)類似于行政決定告知起訴期限沒有告知起訴期限屆滿法律后果的情況，《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》只規(guī)定當(dāng)事人對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而未規(guī)定無告知起訴期限屆滿可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)。故《補(bǔ)償協(xié)議》約定了起訴期限，沒有告知起訴期限屆滿的法律后果，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（二）進(jìn)行房屋搬遷催告
行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)書面催告被征收人自動(dòng)履行房屋搬遷義務(wù)。催告書應(yīng)載明履行房屋搬遷義務(wù)的期限、方式，載明被征收人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)。被征收人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分聽取被征收人的意見，被征收人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。
當(dāng)催告書送達(dá)十日后被征收人仍未履行搬遷義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)非訴執(zhí)行。如此規(guī)定其目的是為了促使被征收人能夠自動(dòng)履行其義務(wù)，非到迫不得已不以行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行去代替被征收人的自動(dòng)履行。
（三）非訴執(zhí)行申請(qǐng)應(yīng)在法定期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出。
行政機(jī)關(guān)應(yīng)在被征收人的法定起訴期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)提出非訴執(zhí)行申請(qǐng)；逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，法院不予受理。
還有一種說法是，如果《補(bǔ)償協(xié)議》有約定解除權(quán)行使期限的，自解除權(quán)行使期限屆滿后即可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，沒有約定解除權(quán)行使期限的，自《補(bǔ)償協(xié)議》確定的履行期限屆滿六個(gè)月后，三個(gè)月內(nèi)可以申請(qǐng)非訴執(zhí)行。
（四）申請(qǐng)主體為市、縣級(jí)人民政府
實(shí)踐中，一般是由房屋征收部門或者房屋征收實(shí)施單位代表市、縣政府與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議。根據(jù)合同相對(duì)性原理，似乎《補(bǔ)償協(xié)議》一方的房屋征收部門或者實(shí)施單位可以作為申請(qǐng)主體。但《補(bǔ)償協(xié)議》申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行指向的是騰空房屋，這顯然是行政征收的結(jié)果，具有征收職權(quán)的是市、縣級(jí)人民政府，因此申請(qǐng)非訴執(zhí)行時(shí)，應(yīng)由市、縣級(jí)人民政府作為申請(qǐng)人，這與行政訴訟案件被告主體資格的確定原則一致。
（五）管轄法院應(yīng)是不動(dòng)產(chǎn)所在地的高級(jí)或中級(jí)人民法院。
對(duì)于屬地管轄，由征收房屋所在地的人民法院受理。對(duì)于級(jí)別管轄，縣級(jí)人民政府簽訂或授權(quán)房屋征收部門（或者房屋征收實(shí)施單位）簽訂的補(bǔ)償協(xié)議非訴執(zhí)行，由征收房屋所在地中級(jí)人民法院審查；設(shè)區(qū)市人民政府簽訂或授權(quán)房屋征收部門（或者房屋征收實(shí)施單位）簽訂的補(bǔ)償協(xié)議非訴執(zhí)行，由省高級(jí)人民法院審查。
（六）申請(qǐng)需提交的材料
1、強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書；
2、補(bǔ)償協(xié)議及簽訂補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的房屋征收決定（征收補(bǔ)償方案）、被征收房屋價(jià)值評(píng)估報(bào)告等；
3、補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。
4、補(bǔ)償協(xié)議履行情況；
5、催告履行協(xié)議義務(wù)情況及被執(zhí)行人、利害關(guān)系人的意見；
6、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；
7、申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷的房屋狀況；
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