[ 徐鳳林 ]——(2019-8-7) / 已閱13035次
公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人依照法律規(guī)定，為保障國(guó)家或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟，是一項(xiàng)創(chuàng)新性的司法制度。根據(jù)訴訟的性質(zhì)，公益訴訟可分為民事公益訴訟、行政公益訴訟。民事公益訴訟是指國(guó)家特定機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人，對(duì)侵害社會(huì)公共利益的民事違法行為，可以代表國(guó)家或社會(huì)，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。行政公益訴訟是指檢察院、公民及社會(huì)組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害危險(xiǎn)時(shí)，雖與自己無(wú)直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起的行政訴訟。根據(jù)公益訴訟保護(hù)的利益不同，可分為環(huán)境公益訴訟、勞動(dòng)公益訴訟、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟、基本平等權(quán)保護(hù)公益訴訟、基金公益訴訟和其他公益訴訟。根據(jù)提起公益訴訟的目的不同，分為以實(shí)體權(quán)益保護(hù)為目的的主觀公益訴訟，以保護(hù)法律秩序和道德秩序?yàn)槟康牡目陀^公益訴訟。2015年7月1日最高檢開(kāi)展了為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，2017年6月27日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式建立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。建立公益訴訟制度是司法改革法治化的標(biāo)志性成果，彰顯了新時(shí)代司法制度、訴訟制度的創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)于強(qiáng)化公益保護(hù)、建設(shè)法治政府具有重要作用，對(duì)于發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度具有深遠(yuǎn)的歷史意義。
近日，筆者對(duì)我國(guó)公益訴訟的發(fā)展歷程進(jìn)行梳理思考，對(duì)公益訴訟適用對(duì)策進(jìn)行法理探析，一家之言，恐有偏頗，僅供業(yè)務(wù)交流與參考，觀點(diǎn)可商榷。
一、 公益訴訟的發(fā)展歷程
中國(guó)法制史并無(wú)公益訴訟這一概念，公益訴訟制度最早可追溯到古羅馬帝國(guó)時(shí)期。隨著20世紀(jì)中后期我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，各類侵犯公共利益現(xiàn)象日益凸顯，建立公益訴訟相關(guān)制度逐步提上國(guó)際社會(huì)和各個(gè)國(guó)家社會(huì)制度的發(fā)展日程。2012年修訂的《民事訴訟法》第五十五條，首次確立了民事公益訴訟制度，對(duì)于保護(hù)社會(huì)公共利益具有歷史開(kāi)創(chuàng)意義。第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”2013年修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條規(guī)定，明確了消費(fèi)者協(xié)議是提起消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的主體。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條，明確界定了那些社會(huì)組織才能成為提起環(huán)境保護(hù)公益訴訟的主體。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。公益訴訟改革試點(diǎn)選擇北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察院，期限二年。試點(diǎn)中,最高人民檢察院與最高人民法院共同加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問(wèn)題聯(lián)合作出實(shí)施辦法,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,并就試點(diǎn)情況向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出中期報(bào)告。試點(diǎn)期滿后,對(duì)實(shí)踐證明可行的,提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改完善有關(guān)法律。2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫(xiě)入這兩部法律。這標(biāo)志著我國(guó)以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。其中將《行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款:"人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。"該修改標(biāo)志著行政公益訴訟制度在我國(guó)的初步建立。
二、公益訴訟的立法價(jià)值
價(jià)值一：倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政。通過(guò)訴訟方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格公正文明執(zhí)法，調(diào)動(dòng)法定機(jī)關(guān)和社會(huì)組織參與公益保護(hù)的積極性，確保國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到有效保護(hù)。通過(guò)審判行政、民事公益訴訟案件，有力推進(jìn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的全面保護(hù)。
價(jià)值二：憲法關(guān)于民主、監(jiān)督原則在訴訟領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。公益訴訟制度在保護(hù)公共利益的同時(shí)，為人們參與國(guó)家管理、實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利提供了一條新途徑，使人民群眾通過(guò)公益訴訟行使管理國(guó)家事務(wù)和參與社會(huì)治理的權(quán)利，并通過(guò)這種權(quán)利的行使監(jiān)督法律和權(quán)力實(shí)施，制裁違法者，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益。
價(jià)值三：健全國(guó)家權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，對(duì)于推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
三、公益訴訟的適用對(duì)策
對(duì)策一：提高政治站位，增強(qiáng)開(kāi)展公益訴訟的使命感和責(zé)任感
一要深刻認(rèn)識(shí)確立公益訴訟制度是認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，加強(qiáng)公益司法保護(hù)，提升依法行政水平，依法推動(dòng)法治城市建設(shè)的需要；是健全檢察監(jiān)督體系，創(chuàng)新司法制度和訴訟制度，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。二要牢固樹(shù)立依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、接受監(jiān)督意識(shí)，把公益訴訟作為服務(wù)大局、司法為民、促進(jìn)法治建設(shè)、強(qiáng)化法律監(jiān)督的重要發(fā)力點(diǎn)，聚焦損害公益和國(guó)計(jì)民生等突出問(wèn)題，依法全面履職，監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政，強(qiáng)化司法手段保護(hù)公益，彰顯司法權(quán)威。三要嚴(yán)格執(zhí)行新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，把握公益訴訟規(guī)律和法律監(jiān)督規(guī)律，嚴(yán)守檢察權(quán)邊界和公益訴訟案件范圍，審慎行使權(quán)力，不擴(kuò)權(quán)、不越權(quán)，確保檢察監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。四要強(qiáng)化公益訴訟宣傳，把公益訴訟納入普法宣傳中，營(yíng)造良好的輿論氛圍，讓公眾了解公益訴訟制度，拓展公益訴訟案件線索渠道，支持檢察機(jī)關(guān)依法全面開(kāi)展公益訴訟工作，保障生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)法治、美麗城市建設(shè)。
對(duì)策二：強(qiáng)化協(xié)作擔(dān)當(dāng)，構(gòu)建各有側(cè)重、齊抓共管的執(zhí)法辦案格局
一要把握職能定位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，建立定期調(diào)度工作制度和健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，做到保護(hù)社會(huì)公益與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重，加強(qiáng)法律監(jiān)督與促進(jìn)依法行政并重，加大辦案力度與確保辦案質(zhì)量并重，著力形成公益訴訟工作合力。二要加大對(duì)公益訴訟工作支持力度，強(qiáng)化財(cái)政保障，增強(qiáng)協(xié)作配合意識(shí)，完善公益訴訟制度與監(jiān)察委員會(huì)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等主體維護(hù)國(guó)家和公共利益制度的有效銜接，探索公益訴訟與科技深度融合的辦案模式，推動(dòng)公益訴訟工作向縱深發(fā)展。三要建立法紀(jì)銜接機(jī)制，搭建“兩法銜接”大數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，建立行政執(zhí)法與行政檢察案件線索移送機(jī)制、信息通報(bào)機(jī)制、辦案協(xié)查機(jī)制和行政執(zhí)法監(jiān)督約談機(jī)制，搞好線索摸排、調(diào)查取證、技術(shù)咨詢、法律政策理解與適用等協(xié)作，建立統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)、有序的行政檢察監(jiān)督格局，實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)監(jiān)督常態(tài)化。四要建立與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，強(qiáng)化與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合調(diào)查侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益刑事案件的力度，加強(qiáng)與審判機(jī)關(guān)共同研究解決案件管轄、舉證責(zé)任、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、庭審規(guī)范等問(wèn)題，保障公益訴訟執(zhí)行效果，維護(hù)審判公正和司法權(quán)威。五要加大公益訴訟工作監(jiān)督力度，加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督、政協(xié)機(jī)關(guān)的民主監(jiān)督，抓好公益保護(hù)領(lǐng)域的法律實(shí)施，用好用足檢察建議，排除對(duì)公益訴訟的不當(dāng)干預(yù)，構(gòu)建行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共建、共治、共享公益保護(hù)成果的格局。
對(duì)策三：創(chuàng)新辦案模式，全力保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益
一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有效依托司法手段，適時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，依法倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式，守護(hù)好天藍(lán)地綠水凈的美麗家園。二要準(zhǔn)確把握案件范圍，突出辦理生態(tài)環(huán)境、資源保護(hù)、食品藥品安全和國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的公益訴訟案件，認(rèn)真解決損害公眾健康利益問(wèn)題，增強(qiáng)公益保護(hù)實(shí)效，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。三要?jiǎng)?chuàng)新辦案模式，規(guī)范辦案流程，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)案件評(píng)查制度，推動(dòng)建立檢察機(jī)關(guān)線索統(tǒng)一受理、檢察建議備案審查、重點(diǎn)案件掛牌督辦等一體化工作模式，健全信息共享、線索移送、證據(jù)收集等聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，構(gòu)筑以民行檢察部門(mén)為主導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)積極配合的工作格局。四要堅(jiān)持辦案數(shù)量與質(zhì)量并重理念，暢通檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)、移送公益訴訟線索途徑，加強(qiáng)公訴、偵監(jiān)、控申等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，拓寬監(jiān)督途徑，擴(kuò)大監(jiān)督案源，找準(zhǔn)案件切入點(diǎn)，深入摸排案件線索，提高發(fā)現(xiàn)和篩選線索能力，確保案件規(guī)范辦理，質(zhì)量過(guò)硬。五要發(fā)揮訴前檢察建議功能，把訴前程序和提起訴訟兩個(gè)階段、兩種方式置于同等重要位置，嚴(yán)格執(zhí)行訴前程序，嚴(yán)把立案關(guān)、取證關(guān)、起訴關(guān)和出庭關(guān)，推動(dòng)相關(guān)主體主動(dòng)保護(hù)公益、行政機(jī)關(guān)主動(dòng)履職糾錯(cuò)，形成嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法良性互動(dòng)。六要把握法定起訴條件，加大提起訴訟力度。規(guī)范案件辦理程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)過(guò)訴前程序，有關(guān)行政機(jī)關(guān)逾期沒(méi)有整改糾錯(cuò)、有關(guān)社會(huì)組織沒(méi)有提起公益訴訟的案件，逐案深入分析，及時(shí)向法院立案提起訴訟。
對(duì)策四：加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升公益訴訟工作規(guī)范化和精細(xì)化水平
一要建立公益訴訟人才培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，選拔專業(yè)人才，充實(shí)辦案力量，堅(jiān)決秉承政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)過(guò)硬、責(zé)任過(guò)硬、紀(jì)律過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬的要求，強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)實(shí)務(wù)素能，提高辦案專業(yè)化水平，發(fā)揮公益代表職能作用，確保公益訴訟工作的政治效果、社會(huì)效果、法律效果相統(tǒng)一。二要搞好員額檢察官分類定崗，落實(shí)“誰(shuí)辦案誰(shuí)決定，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的獨(dú)立辦案方式，認(rèn)真執(zhí)行《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定》，全面實(shí)施檢察官辦案責(zé)任制，推進(jìn)公益訴訟工作規(guī)范化和精細(xì)化。三要健全辦案監(jiān)督制約機(jī)制，深化檢務(wù)公開(kāi)，發(fā)揮律師和人民監(jiān)督員作用，自覺(jué)接受人大及社會(huì)各界的監(jiān)督，增強(qiáng)公益訴訟工作透明度，依法行使檢察監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。四要深化智慧檢務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化檢務(wù)保障，認(rèn)真解決制約公益訴訟的人財(cái)物問(wèn)題，確保檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作順利進(jìn)行，為加快建設(shè)生態(tài)優(yōu)良、產(chǎn)業(yè)興旺、開(kāi)放融合、法治文明、幸福和諧的美麗城市提供有力的司法保障。
吉林省蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
