[ 徐鳳林 ]——(2020-3-23) / 已閱15947次
司法建議和檢察建議是法律賦予法檢兩院的重要職責(zé)。司法建議制度和檢察建議制度是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的一部分，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。司法建議制度是人民法院以有效預(yù)防矛盾糾紛和違法犯罪發(fā)生為目的，針對(duì)案件審理中發(fā)現(xiàn)的制度機(jī)制、治理監(jiān)督和具體工作等方面存在的問題，向有關(guān)單位或個(gè)人提出科學(xué)決策、完善管理、消除隱患、改進(jìn)工作、規(guī)范行為等建設(shè)性意見建議的制度；是人民法院堅(jiān)持能動(dòng)司法，延伸審判職能,參與社會(huì)治安綜合治理系統(tǒng)工程的重要途徑，是提升司法能力和司法公信力的重要手段。檢察建議制度是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)管理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式。
近日，筆者重新學(xué)習(xí)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，結(jié)合法務(wù)實(shí)踐，對(duì)司法建議、檢察建議的制度安排和實(shí)際應(yīng)用進(jìn)行比較分析，就如何發(fā)揮兩個(gè)建議的作用，確保兩個(gè)建議質(zhì)量和效果提出如下對(duì)策，觀點(diǎn)供同仁商榷與指正。
一、司法建議與檢察建議的比較
區(qū)別一：適用的目的不同
1、司法建議適用的目的：延伸審判職能，擴(kuò)展審判效果，提升司法能力和司法公信力；創(chuàng)新社會(huì)管理手段，促進(jìn)有關(guān)單位科學(xué)決策、完善管理、消除隱患、改進(jìn)工作、規(guī)范行為，不斷提高科學(xué)管理水平，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛。
2、檢察建議適用的目的：依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益。
區(qū)別二：適用主體與依據(jù)不同
1、適用的主體不同
司法建議適用的主體是各級(jí)人民法院。司法建議是指人民法院審理解決民事、經(jīng)濟(jì)、行政糾紛案件，對(duì)有關(guān)問題，向有關(guān)單位或個(gè)人提出的建設(shè)性意見。是人民司法的一項(xiàng)重要制度。
檢察建議適用的主體是各級(jí)人民檢察院。檢察建議是指人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。
2、 適用的依據(jù)不同
司法建議依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》，2007年3月最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》，2012年3月15日《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》。
檢察建議依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》，最高人民檢察院2019年2月26日《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》。
區(qū)別三：適用范圍和類型不同
1、司法建議適用范圍及3種類型：
個(gè)案司法建議：針對(duì)個(gè)案中反映的具體問題制作的個(gè)案司法建議書。
類案司法建議：針對(duì)某一類案件中反映的普遍性問題制作的類案司法建議書。
綜合司法建議：針對(duì)一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的普遍性、系統(tǒng)性問題制作的綜合司法建議書。
2、 檢察建議適用范圍及5種類型：
再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議和其他檢察建議。
再審檢察建議：是人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院確有錯(cuò)誤的生效裁判和損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督的一種方式。
糾正違法檢察建議：主要適用于對(duì)人民法院審判活動(dòng)和執(zhí)行活動(dòng)中的違法問題以及公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)等的執(zhí)法活動(dòng)中具有普遍性、傾向性的違法問題進(jìn)行監(jiān)督。
公益訴訟檢察建議：是人民檢察院在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方式。
社會(huì)治理檢察建議：針對(duì)履行檢察職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理、單位管理等漏洞，向有關(guān)方面提出的完善治理、加強(qiáng)管理的建議。
區(qū)別四：特征不同
1、司法建議具有3個(gè)特征：
特征一：是人民法院參與社會(huì)綜合治理、延伸審判職能，擴(kuò)展審判效果的一項(xiàng)重要措施和手段，不是法院法定職權(quán)，需請(qǐng)求有關(guān)單位協(xié)助解決。
特征二：是人民法院在案件審理中發(fā)現(xiàn)問題并提出的意見，建議對(duì)象可以是案件當(dāng)事人、案外人或單位、個(gè)人；案件審理過程中或裁判后均可提出，分為書面和口頭兩種形式，建議內(nèi)容必須與案件有聯(lián)系，但不屬審判職能處理范疇，不具有法律效力和裁判強(qiáng)制力，不存在執(zhí)行問題，屬于建議性文書。
特征三：審理案件過程中，針對(duì)案件不同情況，認(rèn)為有必要提出司法建議的及時(shí)提出建議，不必一案一建議，不是案件審理的必經(jīng)程序。
2、檢察建議具有5個(gè)特征：
特征一：檢察建議類型不同，制發(fā)程序不同。檢察建議分為5種類型（1、再審檢察建議；2、糾正違法檢察建議；3、公益訴訟檢察建議；4、社會(huì)治理檢察建議；5、其他檢察建議）
特征二：是對(duì)同級(jí)人民法院錯(cuò)誤生效裁判和損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書進(jìn)行監(jiān)督的一種方式。
特征三：是對(duì)法院審判、執(zhí)行活動(dòng)中違法問題及公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)法活動(dòng)中具有普遍性、傾向性違法問題的監(jiān)督。
特征四：是在行政公益訴訟訴前程序中督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的方式。
特征五：是履行檢察監(jiān)督職能，參與社會(huì)治理，發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理、單位管理等漏洞，向有關(guān)方面提出完善治理、加強(qiáng)管理的重要手段。
（二）司法建議與檢察建議適用中存在的問題
一是對(duì)司法建議和檢察建議的重要性認(rèn)識(shí)不足。學(xué)習(xí)貫徹《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》不夠全面深入，對(duì)司法建議、檢察建議的功能、適用價(jià)值和重要意義認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，沒有上升為重點(diǎn)業(yè)務(wù)工作認(rèn)真研究，工作被邊緣化，提出建議的隨意性較大。
二是存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量問題。把司法建議和檢察建議當(dāng)成“案外”服務(wù)性工作，研究問題不深入，建議角度局限，提出的建議內(nèi)容空泛，缺乏針對(duì)性、可行性，影響建議的嚴(yán)肅性和實(shí)效性。制發(fā)文書格式、審批程序不規(guī)范，個(gè)案建議較多，帶有普遍性、傾向性問題從宏觀角度提出的建議少，質(zhì)量不高，操作性不強(qiáng)、落實(shí)效果不佳。
三是調(diào)查辦理和督促落實(shí)不到位。跟蹤督促回訪工作不到位，被建議單位對(duì)建議中提出的問題重視程度不夠，落實(shí)情況反饋不及時(shí)。部分建議質(zhì)量不高，沒有達(dá)到必要性、合法性、說理性標(biāo)準(zhǔn)，不具回復(fù)和采納價(jià)值。
四是考評(píng)機(jī)制不健全,質(zhì)量評(píng)查不到位。沒有把司法建議、檢察建議納入案件質(zhì)效評(píng)估考核指標(biāo)體系和法官、檢察官履職績(jī)效考核，督促落實(shí)機(jī)制不完善，成果轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏，質(zhì)量評(píng)查不到位。因此，此項(xiàng)工作不被重視。
三、司法建議與檢察建議的適用對(duì)策
對(duì)策一：提升三個(gè)意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新
要站在推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的全局高度，以執(zhí)法辦案為第一要?jiǎng)?wù)，提高“兩個(gè)建議”的認(rèn)知，依法履行好“兩個(gè)建議”職責(zé)，將適用“兩個(gè)建議”作為兩院的一項(xiàng)重要工作，認(rèn)真研究，穩(wěn)步實(shí)施，促進(jìn)有關(guān)單位科學(xué)決策、完善管理、消除隱患、改進(jìn)工作、規(guī)范行為，不斷提高科學(xué)管理水平，預(yù)防和減少社會(huì)矛盾糾紛。一是提升協(xié)同意識(shí)，抓好單位、部門協(xié)作，構(gòu)建調(diào)研大格局，立足司法辦案，充分運(yùn)用司法大數(shù)據(jù)，提升干警運(yùn)用大數(shù)據(jù)搜集、歸納、演繹、推理能力，形成有價(jià)值的意見建議，實(shí)現(xiàn)調(diào)研成果的有效轉(zhuǎn)化和利用。二是提升質(zhì)量意識(shí)，通過召開法官、檢察官會(huì)議，審委會(huì)、檢委會(huì)等方式，做到建議選題精準(zhǔn)、觀點(diǎn)深刻、對(duì)策務(wù)實(shí)。規(guī)范制作格式和簽發(fā)手續(xù)，把好程序格式關(guān)，確保建議嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。三是提升共贏意識(shí)，積極爭(zhēng)取黨委、人大、政府對(duì)司法建議和檢察建議工作的支持，為提出高質(zhì)量建議提供強(qiáng)大民意支撐。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，加強(qiáng)類案司法、檢察建議，與相關(guān)單位、部門、企業(yè)等主體形成良性互動(dòng)，完善內(nèi)部治理、消除矛盾隱患，提升社會(huì)綜合治理水，實(shí)現(xiàn)“辦理一案，治理一片”社會(huì)效果。
對(duì)策二：加強(qiáng)規(guī)范化管理，提高“兩個(gè)建議”質(zhì)量
要加強(qiáng)法官和檢察官隊(duì)伍革命化正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，完善“兩個(gè)建議”的制作、發(fā)送、跟蹤機(jī)制，按照“兩高”頒布的“兩個(gè)建議”文書格式和樣式制作標(biāo)準(zhǔn)制作建議書，提出的建議符合法律、法規(guī)，做到把握問題精準(zhǔn)、說理論證充分、分析問題透徹、語言簡(jiǎn)介準(zhǔn)確、建議客觀合理、方案切實(shí)可行。將“兩個(gè)建議”工作納入案件質(zhì)效管理考核體系，明確制作建議的內(nèi)設(shè)部門、審核部門，按照文書簽發(fā)程序，將初稿送本院法律政策研究部門進(jìn)行初步審核，再報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)審核，經(jīng)審判委員會(huì)、檢察委員會(huì)討論后按時(shí)送達(dá)被建議單位法定代表人，反饋意見及相關(guān)材料同案件一并立卷歸檔，堅(jiān)決杜絕兩個(gè)建議“帶病出院”現(xiàn)象。
對(duì)策三：注重跟蹤回復(fù)，提高“兩個(gè)建議”落實(shí)率
要建立和完善“兩個(gè)建議”辦理反饋制度，加強(qiáng)“兩個(gè)建議”的督促落實(shí)，注重跟蹤回復(fù)，認(rèn)真聽取被建議對(duì)象反饋意見，及時(shí)分析研判“兩個(gè)建議”工作情況及督促落實(shí)情況，有效提高“兩個(gè)建議”資源利用率。建立由人大代表、政協(xié)委員、發(fā)案單位上級(jí)主管部門等共同參加的檢察建議督查會(huì)議制度，完善“兩個(gè)建議”回函剛性約束機(jī)制，探索把“兩個(gè)建議”工作納入社會(huì)管理綜合治理工作體系，由法檢兩院對(duì)“兩個(gè)建議”的反饋、落實(shí)情況提出考評(píng)意見。對(duì)涉及事項(xiàng)社會(huì)影響大、群眾關(guān)注度高、違法情形具有典型性、所涉及的問題引起相關(guān)部門重視的建議，跟蹤了解建議回復(fù)、采納、落實(shí)情況，實(shí)施“雙報(bào)送”制度，抄送同級(jí)黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)、行政主管部門及行業(yè)自律組織。對(duì)于不落實(shí)、不反饋司法建議的單位向其上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門提出意見，在綜治考核中予以扣分。建議通過“兩高”司法解釋確定兩個(gè)建議應(yīng)有一定的司法強(qiáng)制力，對(duì)被建議對(duì)象可采取罰款、訓(xùn)誡等強(qiáng)制性措施，對(duì)法定代表人或負(fù)責(zé)人可予以司法拘留。
對(duì)策四：落實(shí)司法責(zé)任制，為“兩個(gè)建議”工作提供保障
要加強(qiáng)對(duì)“兩個(gè)建議”工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立“兩個(gè)建議”工作歸口管理制度，加強(qiáng)“兩個(gè)建議”工作情況通報(bào)和總結(jié)工作，定期制作“兩個(gè)建議”情況通報(bào)和年度總結(jié)報(bào)告。加強(qiáng)“兩個(gè)建議”工作培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流等工作。開展“兩個(gè)建議”專項(xiàng)培訓(xùn)，增強(qiáng)法官、檢察官司法建議和檢察建議工作能力，提升建議書制作水平。組織經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)，推薦優(yōu)秀建議書，推廣工作經(jīng)驗(yàn)和方法，努力提高“兩個(gè)建議”工作水平。積極爭(zhēng)取黨委、人大和政府對(duì)建議工作的支持，將“兩個(gè)建議”的落實(shí)反饋情況列入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)清單，作為對(duì)相關(guān)單位和干部履職評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容，作為對(duì)企事業(yè)單位和個(gè)人信用等級(jí)評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)解決辦理落實(shí)不力的問題。加強(qiáng)與新聞媒體等各個(gè)方面合作，加大“兩個(gè)建議”工作的宣傳力度，不斷擴(kuò)大社會(huì)影響，努力贏得社會(huì)各界對(duì)“兩個(gè)建議”工作的理解、尊重和支持，為加強(qiáng)和改進(jìn)“兩個(gè)建議”工作營(yíng)造良好的環(huán)境。
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