[ 劉京柱 ]——(2004-6-18) / 已閱22364次
由法院執(zhí)行難引起的法律思考①
劉京柱
摘 要：人民法院執(zhí)行難的問題由來已久，為克服這一難題，各地法院大膽創(chuàng)新，采取了集中清理執(zhí)行、公告執(zhí)行、責令被執(zhí)行人申報財產(chǎn)、限制高消費、舉報有獎等方式、方法；法學界的專家、學者也就執(zhí)行管轄、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行權(quán)的分配、強制執(zhí)行與破產(chǎn)宣告的轉(zhuǎn)換乃至強制執(zhí)行立法等提出了完善司法執(zhí)行制度、解決執(zhí)行難的途徑。但由于制度規(guī)范層面上的缺失，執(zhí)行實務(wù)中的一些貌似合理、合法的做法卻成效甚微，甚至悖離了司法公平正義，損害了法院的權(quán)威和有關(guān)利益相關(guān)者的合法權(quán)益。本文對法院執(zhí)行難的問題進行了一些思考，以期拋磚引玉，就教于司法實務(wù)和法學理論界的諸同仁處。
關(guān)鍵詞：執(zhí)行難 執(zhí)行舉措 法律與事實評價 規(guī)范建議
一段時期以來，困擾人民法院審判工作的執(zhí)行難問題相當突出，不僅嚴重損害當事人的合法權(quán)益，破壞社會主義法制的尊嚴，而且影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。相當數(shù)量生效的判決、裁定、調(diào)解書得不到如期執(zhí)行，使人們對司法公正、法律的權(quán)威產(chǎn)生疑慮，動搖公民通過正當?shù)幕蛟V訟的途徑尋求公正的信心，甚至出現(xiàn)人民群眾對政法機關(guān)，乃至對黨和國家的信任危機。為解決執(zhí)行難的問題，司法實務(wù)界和理論界的法律工作者可以說是見仁見智，出謀劃策，人民法院集中清理執(zhí)行積案行動方興未艾，公告執(zhí)行、開庭執(zhí)行、責令被執(zhí)行人申報財產(chǎn)、限制高消費、舉報有獎等方式、方法紛紛出臺；法學界的專家、學者也就執(zhí)行管轄、執(zhí)行監(jiān)督、執(zhí)行權(quán)的分配、強制執(zhí)行與破產(chǎn)宣告的轉(zhuǎn)換乃至強制執(zhí)行立法等提出了完善司法執(zhí)行制度、解決執(zhí)行難的途徑。但毋庸置疑的是，解決執(zhí)行難這一頑癥很難有一味藥能收到立竿見影的功效。
應(yīng)當看到，近年來人民法院采取的各次集中清理執(zhí)行積案行動，在取得一定成效的同時，也暴露出了一些值得深思的法律問題，筆者不揣淺陋，對此進行了一番思考，不當之處，請司法實務(wù)和理論界的諸同仁批評指正。
思考之一：集中清理執(zhí)行（有的地方又稱之為“執(zhí)行會戰(zhàn)”），其實質(zhì)是一種急功近利的短期行為。既然是“會戰(zhàn)”，當然便需集中人力、物力，于是不少法院便從內(nèi)部各庭科室等抽調(diào)人員加入執(zhí)行積案行動中，或是把案件分配到執(zhí)行庭以外的其他庭室負責執(zhí)行。這樣做的結(jié)果不可避免地出現(xiàn)審判員、助理審判員代行執(zhí)行員職權(quán)，執(zhí)行業(yè)務(wù)生疏的庭室及其工作人員參與執(zhí)行的情況，其執(zhí)行能力與執(zhí)行效果往往與專職執(zhí)行員相形見絀，申請執(zhí)行人的合法權(quán)益能否得到及時有效的保障頗令人懷疑。
思考之二：“中止執(zhí)行”的不當擴大，影響了人民法院執(zhí)行工作的公正性，程度不同地損害了人民法院的形象。有的法院為追求集中執(zhí)行的效果，要求短期（如三個月）內(nèi)積案執(zhí)行率要達到一定比例（如80%），又規(guī)定中止執(zhí)行可以算工作成績，可以作為向當事人交待的結(jié)果，于是便出現(xiàn)了中止執(zhí)行率過高，申請執(zhí)行人害怕中止執(zhí)行的結(jié)果。
據(jù)筆者調(diào)查，執(zhí)行人員濫用中止執(zhí)行的現(xiàn)象比較突出，片面擴大適用《民事訴訟法》第二百三十四條第一款第（五）項“人民法院認為應(yīng)當中止執(zhí)行的其他情形”的規(guī)定，濫用自由裁量權(quán)，把一些不應(yīng)中止執(zhí)行的案件予以中止。由于這一做法未窮盡所有對申請執(zhí)行人的司法救濟措施，不但往往導(dǎo)致?lián)p害申請人的合法權(quán)益，使申請人對通過訴訟追債喪失信心，而且還會損害法律的尊嚴，影響社會經(jīng)濟穩(wěn)定。例如，對被執(zhí)行人有下列情形之一的作了中止執(zhí)行處理：（1）所有財產(chǎn)均在不同銀行作了貸款抵押；（2）自行停業(yè)一年以上，人員解散，法定代表人下落不明；（3）申請人不同意接收被執(zhí)行人的房地產(chǎn)抵償債務(wù)；（4）被執(zhí)行人已達破產(chǎn)界限，但未申請宣告破產(chǎn)；（5）被執(zhí)行人嚴重資不抵債，固定資產(chǎn)已被外地法院查封，別無其他資產(chǎn)可供執(zhí)行；（6）因涉及企業(yè)改制、職工安置，在職職工及離退休人員上訪要求解決就業(yè)問題等等。
思考之三：“公告執(zhí)行”的提法欠嚴謹，“公告執(zhí)行”中的一些做法有著不容忽視的負面效應(yīng)。我國民訴法所規(guī)定的執(zhí)行分當事人自愿履行和強制執(zhí)行，沒有公告執(zhí)行這一說法。而僅在民訴法第二百二十九條第一款規(guī)定，“強制遷出房屋或者強制退出土地，由院長簽發(fā)公告，責令被執(zhí)行人在指定期間履行。被執(zhí)行人逾期不履行的，由執(zhí)行員強制執(zhí)行。”依照民訴法第二百二十條的規(guī)定，“執(zhí)行員接到申請執(zhí)行書或者移交執(zhí)行書，應(yīng)當向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知，責令其在指定的期間履行，逾期不履行的，強制執(zhí)行�！备鶕�(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第279條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當在收到申請執(zhí)行書后的10日內(nèi)發(fā)出執(zhí)行通知，在該通知中除應(yīng)責令被執(zhí)行人履行法律文書確定的義務(wù)外，并應(yīng)通知其承擔民事訴訟法第二百三十二條規(guī)定的遲延履行利息或者遲延履行金。最高人民法院 1998年7月8日法釋[1998]15號《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第24條規(guī)定：“人民法院決定受理執(zhí)行案件后，應(yīng)當在三日內(nèi)向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，責令其在指定的期間內(nèi)履行生效法律文書確定的義務(wù)，并承擔民事訴訟法第二百三十二條規(guī)定的遲延履行期間的債務(wù)利息或遲延履行金”；第26條第一款規(guī)定：“被執(zhí)行人未按執(zhí)行通知書指定的期間履行生效法律文書確定的義務(wù)的，應(yīng)當及時采取執(zhí)行措施�！睆囊陨弦�(guī)定可以看出，公告必須符合法定的條件，法院決定受理執(zhí)行案件后，除強制遷出房屋或者強制退出土地必須由法院院長簽發(fā)公告，責令被執(zhí)行人在指定期間履行外，公告并非執(zhí)行案件的必經(jīng)程序，亦非強制執(zhí)行的根據(jù)和前提。在執(zhí)行實踐中，主要有兩種“公告執(zhí)行”做法：一是對被執(zhí)行人在執(zhí)行通知書指定期間內(nèi)不履行生效法律文書確定的義務(wù)，又不提供無履行能力證據(jù)的才采取公告執(zhí)行措施；二是在被執(zhí)行人未在執(zhí)行通知指定期間履行義務(wù)的情況下，又向被執(zhí)行人發(fā)出通知，要求其在一個新指定的期間內(nèi)履行義務(wù)或提供有無履行能力的證據(jù)，提出履行意見，如果未按該通知要求履行，則法院將在有關(guān)新聞媒體上公開暴光并限定期間履行，逾期再不履行，則將視情依法采取強制措施。上述第一種做法將公告作為一種強制執(zhí)行措施，即通過公告暴被執(zhí)行人的光，丟其臉面；第二種做法讓人覺著法律疲軟，毫無威懾力可言。作為代表國家行使執(zhí)行權(quán)的人民法院可以一再給被執(zhí)行人留面子，一味忍讓，兩個通知加暴光，在限定期限內(nèi)仍不履行也僅是視情“依法”采取強制執(zhí)行措施�？梢姡娌⒎菑娭茍�(zhí)行措施，而更多地是起著揭開蒙在無視法律權(quán)威和法院權(quán)力的被執(zhí)行人的面紗的作用。更有的法院在新聞媒體上的公告在選擇對象上令人質(zhì)疑，筆者就曾接觸過一位人大代表，他曾直言，法律面前人人平等是社會主義法制的一項基本原則，法律不能因人而異，應(yīng)加大對有一定履行能力卻拒不履行，或是搬出有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)來說情、抵制法院依法執(zhí)行的國有企業(yè)的執(zhí)行力度，國有企業(yè)欠集體企業(yè)、公民個人的錢也應(yīng)依法及時給付。但令人遺憾的是，有的法院所選擇的公告執(zhí)行對象很少有國有企業(yè)，更甭說在執(zhí)行法院所在地有重要影響的大中型企業(yè)了。這一做法正應(yīng)了一名俗語“老太太吃柿子光揀軟的捏”，也有的戲稱為“殺雞給猴看”，但所謂的猴們早已熟視無睹、麻木不仁了，你公開暴光它尚且不怕，更何況敲山震虎呢？
思考之四：強制性破產(chǎn)制度的闕如，既不利于執(zhí)行效率的提高，又難以滿足充分實現(xiàn)執(zhí)行分配公正的需要。我國現(xiàn)行破產(chǎn)制度未實行破產(chǎn)職權(quán)主義，人民法院在民事訴訟程序或民事執(zhí)行程序中，即使查明債務(wù)人不能清償債務(wù)，也不能依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。在人民法院的執(zhí)行中，查明被執(zhí)行人不能清償債務(wù)是司空見慣的事，但由于債務(wù)人及其債權(quán)人未向法院申請宣告企業(yè)破產(chǎn)，法院又不能依職權(quán)宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)，只好暫緩或中止執(zhí)行，使資源不能得到及時優(yōu)化配置，甚至造成國有資產(chǎn)的流失。這對有多名債權(quán)人申請執(zhí)行同一被執(zhí)行人（法人）的案件尤其如此，原因在于被執(zhí)行人經(jīng)營不善、瀕于或已經(jīng)歇業(yè)，債務(wù)沉重，多數(shù)陷入資不抵債的境地，被執(zhí)行人的財產(chǎn)在清償了前一位或幾位申請人后，對其他案件往往便無財產(chǎn)可供執(zhí)行，而絕大多數(shù)債權(quán)人又寧愿讓債權(quán)站在賬上也不愿主動申請債務(wù)人破產(chǎn)，對此執(zhí)行法院往往以中止執(zhí)行方式處理。實際上，這種處理方式是不能從根本上解決問題的，中止執(zhí)行意味著被執(zhí)行人將來還有清償債務(wù)的可能，打個比方，中止執(zhí)行的對象只是個“病人”，而名存實亡的企業(yè)是個“死人”，“病人”和“死人”之間的區(qū)別不言自明。對名存實亡企業(yè)欠債的執(zhí)行，如僅以中止執(zhí)行的方式處理，不僅沒能從根本上解決案件的執(zhí)行問題，而且，勢必造成該企業(yè)債務(wù)與日俱增，使與其有正常交易業(yè)務(wù)的主體所受損害逐漸增大，甚至可能被當事人利用進行招搖撞騙，造成社會危害，影響社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。只有對名存實亡的企業(yè)宣告其“死亡”，才能使所有的執(zhí)行案件同時都得到公平、合理的解決，提高執(zhí)行的效率，并且有效地維護整個社會經(jīng)濟生活的健康發(fā)展。在司法執(zhí)行中建立強制性破產(chǎn)制度，對不能清償多起債務(wù)的被執(zhí)行人（法人）宣告破產(chǎn)，有利于提高執(zhí)行效率，也是充分實現(xiàn)執(zhí)行分配公正的需要。②
思考之五：執(zhí)行根據(jù)上的先天不足往往成為執(zhí)行不力、執(zhí)行難的一個重要原因。依照最高法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第2條規(guī)定，人民法院執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行的生效法律文書中屬于法院自行制作的有民事、行政判決、裁定、調(diào)解書，民事制裁決定、支付令，以及刑事附帶民事判決、裁定、調(diào)解書。對這些生效法律文書由于是法院自身所出，故當事人申請執(zhí)行或法院內(nèi)部移交執(zhí)行時無需再行審查，而對法定由人民法院負責執(zhí)行的仲裁裁決和調(diào)解書、公證債權(quán)文書、行政處罰決定、行政處理決定、外國法院作出的判決、裁定、國外仲裁機構(gòu)作出的仲裁裁決，人民法院在執(zhí)行立案時都須對其合法性或效力進行審查、確認。在執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行本院生效法律文書過程中，案外人對執(zhí)行標的提出異議的，依照民事訴訟法第二百零八條的規(guī)定，執(zhí)行員應(yīng)當按照法定程序進行審查，理由不成立的予以駁回；理由成立的，由院長批準中止執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)判決、裁定確有錯誤，按照審判監(jiān)督程序處理。最高法院關(guān)于適用民訴法若干問題的意見第258條規(guī)定，執(zhí)行員在執(zhí)行本院的判決、裁定和調(diào)解書時，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，應(yīng)當提出書面意見，報請院長審查處理。在執(zhí)行上級法院的判決、裁定和調(diào)解書時，發(fā)現(xiàn)確有錯誤的，可提出書面意見，經(jīng)院長批準，函請上級人民法院審查處理。然而司法執(zhí)行實踐中，通過這一程序糾正錯誤判決、裁定和調(diào)解書的幾近鳳毛麟角。對那些案件當事人及案外人未對生效法律文書提出異議的，執(zhí)行人員即使發(fā)現(xiàn)執(zhí)行根據(jù)錯誤，但出于“同行相憐”、不愿得罪人、多一事不如少一事等原因，寧可將錯就錯“死馬當活馬醫(yī)”，也不愿費力不討好去追求司法正義。這種執(zhí)行根據(jù)上的先天不足往往成為執(zhí)行不力、執(zhí)行難的一個重要原因。
思考之六：近年來，地方保護主義干擾司法的問題屢見報端，也已成為法院執(zhí)行難的一個重要原因。1998年，我國南方的兩家報紙登載了有關(guān)“法院喊冤”的文章，大意是說，法院對來自當事人執(zhí)行“打白條”的責難備感冤屈，認為之所以造成法院執(zhí)行難的一個重要因素就是來自地方黨政部門的干預(yù)，法院不能獨立公正司法。在有的地方，外地法院去采取查封、凍結(jié)、扣押、劃撥、拘留等措施時，需要當?shù)胤ㄔ汉凸膊块T的允許；有的則要求當?shù)胤ㄔ褐瓢l(fā)文件，對某些企業(yè)給予特殊保護，比如不允許起訴、判決后不準執(zhí)行等等。這些做法不但破壞了社會主義法制的統(tǒng)一，損害了法律的權(quán)威和人民法院的尊嚴，而且對受“保護”的企業(yè)和地方利益來言無疑是飲鴆止渴，因為在社會主義統(tǒng)一大市場條件下，任何地方、任何企業(yè)都不可能閉關(guān)自守，靠坑蒙拐騙、地方保護主義的保護傘就能長盛不衰、立于不敗之地的�！扒穫�錢，天經(jīng)地義”，企圖借助法外特權(quán)牟取非法利益、侵害他人合法權(quán)益是一種鼠目寸光的行徑，也是極其有害的。有人提出改革司法機關(guān)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的體制，建議黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過黨中央對最高司法機關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)和上級司法機關(guān)黨組對下級司法機關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)，就像軍隊系統(tǒng)那樣。③這對擯除地方保護主義，實現(xiàn)司法獨立、公正辦案是一種催化劑，應(yīng)該是利大于弊的。
思考之七：拒不執(zhí)行判決、裁定罪的調(diào)整對象及追究程序的欠具體明確，造成部分執(zhí)行案件申請執(zhí)行人的合法權(quán)益難以及時充分、有效地實現(xiàn)。拒不執(zhí)行判決、裁定罪在司法實踐中存有不少爭議，經(jīng)人民法院主持達成的調(diào)解協(xié)議書生效后，能否成為本罪的對象？同樣作為執(zhí)行根據(jù)的支付令、仲裁書和調(diào)解書、追償債權(quán)、物品的公證債權(quán)文書等生效法律文書，能否成為本罪的對象？拒不執(zhí)行判決、裁定罪由公安機關(guān)立案偵查④，人民法院認為拒不執(zhí)行判決、裁定的行為已構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當將案件依法移送行為發(fā)生地的公安機關(guān)立案查處。⑤這是不是先定后審？既然受理執(zhí)行的法院認為拒不執(zhí)行判決、裁定的行為已構(gòu)成犯罪了，又規(guī)定法院應(yīng)當將案件移送行為發(fā)生地的公安機關(guān)進行立案查處，公安機關(guān)是依據(jù)法院的意見直接提請當?shù)貦z察院提起公訴呢，還是等立案偵查完畢認為應(yīng)提請檢察院公訴？立法都不明確。如果接受移送的公安機關(guān)認為尚不構(gòu)成該罪，又當如何處理？這會不會又造成法律上的執(zhí)行難？關(guān)于該罪的調(diào)整對象，在刑法修訂以前理論和司法界似乎爭議還不大，多認為既包括判決、裁定，也包括調(diào)解書，支付令；而刑法修訂后，則有的認為從立法精神和司法實踐需要上來考慮，生效調(diào)解書也能成為本罪的對象，因為按照我國民事訴訟法的規(guī)定，調(diào)解書送達當事人，即具有與生效判決、裁定同等的效力，由人民法院負責執(zhí)行。拒不執(zhí)行刑事自訴案件、民事案件、商事案件等訴訟中由法院主持并已生效的調(diào)解書的，也可以本罪論處⑥；有的則認為，最高法院已在《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第一條作了明確規(guī)定，刑法第三百一十三條規(guī)定的“人民法院的判決、裁定”，是指人民法院作出的，具有執(zhí)行內(nèi)容并已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，并沒有擴大解釋到作為執(zhí)行根據(jù)的其他生效法律文書，立法機關(guān)對此尚無具體明文規(guī)定，但從法的嚴肅性、權(quán)威性而言，對該罪不應(yīng)作擴大解釋，即使需作擴大解釋，對這種立法意義上的解釋，也應(yīng)由立法機關(guān)來行使，而不應(yīng)由最高司法機關(guān)行使；還有的司法人員認為，為滿足司法實踐需要，有必要將所有由人民法院執(zhí)行的生效法律文書都作為本罪調(diào)整的對象，否則，若只局限于判決、裁定，容易造成法律漏洞，讓有能力執(zhí)行卻拒不執(zhí)行者鉆了法律空子。另外，對拒不執(zhí)行判決、裁定罪由行為發(fā)生地（事實上多數(shù)為被執(zhí)行人所在地）的公安機關(guān)立案查處，會不會又因地方和部門保護主義而導(dǎo)致執(zhí)行難？如果法院執(zhí)行人員被圍攻、毆打，向被執(zhí)行人所在地的公安機關(guān)寫出情況證明，公安機關(guān)是直接作為查處的根據(jù)呢，還是仍需進一步調(diào)查辨認真?zhèn)?法官在其中究竟該扮演什么角色,會不會因此而陷入欲拔不能的尷尬境地?若公安機關(guān)不認真依法履行職責,互相推諉,申請執(zhí)行人要想實現(xiàn)自己的合法權(quán)益豈非遙遙無期了嗎?
思考之八：強制執(zhí)行立法，貴在制度創(chuàng)新。當前，人民法院在執(zhí)行工作主要依據(jù)我國民事訴訟法和最高人民法院的有關(guān)司法解釋，但由于民事訴訟法的某些基本原則和制度并不適用于執(zhí)行程序，例如，民事訴訟強調(diào)調(diào)解原則，執(zhí)行程序中不能調(diào)解；民事訴訟強調(diào)雙方當事人地位平等，強制執(zhí)行則應(yīng)強調(diào)保護債權(quán)人，強制債務(wù)人履行義務(wù)等等。只有通過單獨立法，強制執(zhí)行的特有原則才能得以體現(xiàn)。盡管最高人民法院的司法解釋可以彌補現(xiàn)行立法的不足，體現(xiàn)強制執(zhí)行的特點，將執(zhí)行程序具體化，但最高法院畢竟不是立法機關(guān)，其司法解釋也不具有普遍的約束力，更何況有些司法解釋或者超出了授權(quán)的范圍，或者偏離了立法原意⑦最高法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》所規(guī)定的一些制度，雖說是人民法院執(zhí)行工作經(jīng)驗的總結(jié)和比較成熟的做法，但畢竟不是立法機關(guān)經(jīng)過立法程序制定，不可避免地存在一些瑕疵和疏漏之處,造成執(zhí)行實踐中的混亂。例如,對參與分配的規(guī)定,被執(zhí)行人為公民或其他組織,其全部或主要財產(chǎn)已被一個人民法院因執(zhí)行確定金錢給付的生效法律文書而查封、扣押或凍結(jié),無其他財產(chǎn)可供執(zhí)行或其他財產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)的,在被執(zhí)行人的財產(chǎn)被執(zhí)行完畢前,對該被執(zhí)行人已經(jīng)取得金錢債權(quán)執(zhí)行依據(jù)的其他債權(quán)人可以申請對該被執(zhí)行人的財產(chǎn)參與分配。對參與被執(zhí)行人財產(chǎn)的具體分配，應(yīng)當由首先查封、扣押或凍結(jié)的法院主持進行。對人民法院查封、扣押或凍結(jié)的財產(chǎn)有優(yōu)先權(quán)、擔保物權(quán)的債權(quán)人，可以申請參加參與分配程序，主張優(yōu)先受償權(quán)；被執(zhí)行人為企業(yè)法人，未經(jīng)清理或清算而撤銷、注銷或歇業(yè)，其財產(chǎn)不足清償全部債務(wù)的，應(yīng)當參照上述規(guī)定對各債權(quán)人的債權(quán)按比例清償。應(yīng)該說，最高法院的這些規(guī)定其初衷是好的，目的是使被執(zhí)行人有限的財產(chǎn)在多個債權(quán)人間得到公平合理的清償，但參與分配制度操作起來比較復(fù)雜，其運用有較嚴格的條件：申請參與分配的債權(quán)人應(yīng)當向其原申請執(zhí)行法院提交參與分配申請書，寫明參與分配的理由，并附有執(zhí)行依據(jù)，由該執(zhí)行法院將參與分配申請書轉(zhuǎn)交給主持分配的法院，并說明執(zhí)行情況。在司法實踐中，不好操作的地方主要有以下三點：一是主持分配的法院確定難，也即哪個法院首先查封、扣押、凍結(jié)不好確定；二是首先查封、扣押、凍結(jié)的法院并無義務(wù)向財產(chǎn)所有人（多數(shù)即為被執(zhí)行人）的所有債權(quán)人聲明已采取了這些保全措施，作為申請參與分配的人難以知悉該情況，往往錯失參與分配機會；三是申請參與分配人享有的優(yōu)先權(quán)、擔保物權(quán)往往被首先查封、扣押、凍結(jié)的法院所否定，從而使參與分配制度流于形式；甚至也不排除有的法院搞地方保護主義,采取假查封、扣押、凍結(jié)措施，抵制外地法院的主持參與分配權(quán)。總之，筆者在此無意批駁最高法院的司法解釋，只是認為要想解決執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題，必須加大強制執(zhí)行立法力度，并應(yīng)首重于強制執(zhí)行的制度創(chuàng)新，以可操作性的制度來規(guī)范執(zhí)行，以保障當事人公平、合理受償。例如，在司法執(zhí)行中建立強制性破產(chǎn)制度，實行破產(chǎn)申請主義與破產(chǎn)職權(quán)主義相結(jié)合；建立被執(zhí)行人（指自然人）易服勞役制度、外出報告制度和收入申報制度；建立人民檢察院對執(zhí)行工作的監(jiān)督制度等等。
注釋：
①本文寫作于1998年，全文原載于《東方訊報》1998年12月10日、17日等，本次登載略有改動。
②林祖彭、李浩《建議在司法執(zhí)行中建立強制性破產(chǎn)制度》載《政治與法律》1998年第5期第8—9頁
③侯國云、盧爾平 《市場經(jīng)濟條件下執(zhí)行難的危害、原因與對策》 載《政法論壇》1996年第1期第81頁
④1998年1月19日最高法院、最高檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于刑事訴訟法實施中若干問題的規(guī)定》第4條第三款
⑤最高人民法院法釋[1998]6號《關(guān)于審理拒不執(zhí)行判決、裁定案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第八條第一款
⑥最高法院副院長劉家琛主編《新刑法條文釋義》，人民法院出版社，1997年5月第1版第1371頁
⑦王玧《司法解釋的制定、適用及其改革之思考》，載《人民司法》1998年第5期
