[ 高喜平 ]——(2004-6-7) / 已閱39934次
中國法治化首先指的是依法治國方略的落實過程，是指建立社會服從法律的秩序的過程。在立法工作中，堅持黨的領導，目的是要使國家各項立法工作緊緊圍繞黨的工作重心，進而使各項規(guī)范化的政策通過法的形式得以鞏固，確保了立法的正確方向。同時，以法的形式來肯定黨的政策，不僅是執(zhí)政黨政策實現的保證，也使憲法和法律得到了尊重。立法工作中堅持黨的領導，服從于服務于國家工作的大局，自覺使黨的主張通過法定程序成為國家意志，進而成為全社會一體化遵循的行為規(guī)范和準則。立法工作中堅持黨的領導的另一面是黨必須正確對待自身在社會活動中的地位。因為我黨是國家之中的執(zhí)政黨不是國家之上的執(zhí)政黨，所以黨不僅是立法的主體，還是法治的對象。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律范圍內活動”“任何組織、個人都不享有超越憲法和法律的特權”寫入黨章，就是從黨對自身行為規(guī)范的角度來完善在立法工作中作為的成熟之舉。
在立法工作中，堅持黨的領導，建立社會服從法律秩序的社會狀態(tài)，還要正確對待黨的政策與法律的關系。黨的政策對我國各個時期完成國家各項工作具有至觀重要的作用。法律是政策的上升，是國家意志的體現，政策與法律都決定并服務于社會主義經濟基礎，都是社會主義制度中的有益組成部分。但只有法律才對全社會具有普遍的約束力，公布的法律有最大權威性。這就要求在具體的立法工作中，黨組織及黨員要建立憲法至上的觀念，深刻理解憲法精神，明確區(qū)分作為一個黨員與國家干部，人民代表三者之間的職責與義務，用法律來作為判斷是非的標準，避免用黨的政策干涉太多法律事務，逐步提高立法中的憲法至上意識。同時也要求黨組織在制定和實施政策時，應當與憲法和法律的基本原則和規(guī)定相一致，要有利于法律的實施，不能與現行憲法和法律相抵觸。目前，憲法和法律已經成為各級國家政權機關施政的出發(fā)點和基本手段。相信，隨著黨在依法治國方略實施過程中對新領導方式與執(zhí)政方式的探索的不斷深入，黨的政策與法的關系的處理將更加和諧，更加成熟。
（三）依法行政中堅持黨的領導重在對權力的制約與監(jiān)督
中國當前政治發(fā)展的突出問題大多集中在黨對干部任命權與重大事務決策權的壟斷，以及黨對權力監(jiān)督不力所帶來的權力腐敗與黨對用人，決策中失誤問題的處理不力等。這些問題的解決與否直接影響現行黨的領導方式與執(zhí)政方式的合理性，也是關系到“以黨統(tǒng)政”與“依法治國”政治秩序與治國方略的實際績效與歷史命運。制約權力監(jiān)督，防止腐敗的滋生，改變高度集權的現狀，要注意如下事項：
1.首先要正確對待黨政關系
在共產黨作為執(zhí)政黨的中國，黨政關系體現在兩部分：一是黨與政府的行政權之間的關系；二是黨與人民之間的關系。前者從政治層面上講，指的是與政協(xié)中的各個政黨各人民團體以及各界代表或組織的關系。后者從國家組織層面上講指的是黨與政權中的權力機關-------人民代表大會之間的關系。按照我國權力結構模式，政府是從人大產生并向人大負責，向人大匯報工作，接受人大的監(jiān)督。人大與政府之間的關系才是權力機關與執(zhí)政機關的關系。因此，黨如何正確處理同人大的關系才是中國黨政關系首要問題。黨與人大的位置擺正了，黨同政府的關系就自然易于處理了。顯然，近年來，來自中央到地方的實踐都有跡象表明人大的地位已下降到了黨委及政府之下，進人大工作被認為是領導干部的退居二線。人大更是被中外學者形象地稱之為“橡皮圖章”這就是黨委和政府權力不斷擴張，人大權力逐漸縮小的必然結果。
2.理清了黨政關系，我們就要采取具體措施來制約權力濫用了。制約權力濫用是一項非常復雜，難度很大的系統(tǒng)工程。必須全方位多層次構建，既要立足于體制，機制，制度的改革和完善，又要致力于黨員干部隊伍的培養(yǎng)與教育為一體的建設，方能取得成效。
（1）改革當前人大制度，提高辦事效率，使各級人大真正成為人民參政議政的活動場所�？茖W合理嚴格規(guī)范民主程序，擴大民主范圍，提高公眾集體議事決策度，以集體權力來制約個人權力，為擴張人大權力，限制黨委越權辦事提供良好的外部環(huán)境。
（2）著力調整權力配置，對領導干部權力的合理分解，明確界定。具體包括：明確權力內容，明確權力運作規(guī)則，明確用權規(guī)則。真正實現權力運行法規(guī)化，程序化與權責一體化，保證權力行為的嚴肅性，減少隨意性。另外，按照政府體制改革步驟與方式推行政府權力下放，精簡機構，嚴格限制領導干部權力，防止權力“越位”等，要在全黨范圍內，要求各級黨委尤其是領導干部自覺規(guī)范自己的行為，杜絕以黨代政，以黨代法，以權壓法等現象的出現。
（3）努力培養(yǎng)，精心選拔，創(chuàng)造出適應并能夠促進法治化進程的政治領導層。同時，對在職的黨員干部還要大力加強其權力觀教育，法制觀念教育，特別是憲法觀教育，通過提高行政工作人員法律意識，形成作為一個具體行政活動執(zhí)行者的從政道德觀念來抵制私欲的膨脹，阻斷公權與私利的結合，杜絕權力異化現象的發(fā)生。另外，通過思想教育的方法，牢固樹立馬克思主義世界觀，人生觀，價值觀，也使國家工作人員真正弄明白，“過去參加革命是為什么，現在當干部應該作什么，將來身后留點什么？”自覺地講奉獻，體現人生價值，自覺地做到奉公守法，依法行政，依法辦事。
3.監(jiān)督權力的實施是另一個至觀重要的問題，針對當前執(zhí)法監(jiān)督機制不健全問題，努力加強權力機關監(jiān)督，專門機關監(jiān)督的法律制度的建設是當前促進我國法制監(jiān)督體制構成的主要目標。我們一方面要繼續(xù)完善公示制，聽證制，承諾制，質詢制讓盡可能多的人了解權力運作全過程，疏通人民群眾向權力機關提出意見的渠道，維護公共權力，從外部有效抑制濫用權力行為的發(fā)生。另一方面，要完善黨內監(jiān)督機制，增強黨內監(jiān)督實效。黨內監(jiān)督的重點是黨的各級領導干部，核心問題是保證領導干部行使和運用權力。其中最重要的是讓廣大黨員干部真正作為主體參與黨內監(jiān)督，形成一種良好監(jiān)督氛圍。黨內各項事業(yè)都應在黨內公開，都要經過黨內討論，民主評議。對黨員中權力的持有者，執(zhí)行者，嚴格按照德、能、勤、績、廉多層次多角度評議，確立其升、降、懲、罰.獎等。通過經常召開民主生活會的形成開展批評與自我批評，實行相互監(jiān)督。機制上，要強化紀檢機關監(jiān)督職能，擴大紀檢權限，減少紀檢過程中其他人為因素的干擾等。充分發(fā)揮黨內紀檢監(jiān)督謹戒性作用。對嚴重違紀的國家工作人員，嚴肅處理，以鐵的紀紀律和法律告誡當權者依法行使職責。
（四）司法工作中改革和完善黨的領導是確保司法獨立和公正的要求
依法治國需要司法公正，司法公正是法治最重要的內容。法治意味著法律的普遍適用和至高無上；法律平等地約束社會一切成員的法治原則，必須經由公正的司法活動來貫徹實施。德沃金說：“法院是法律帝國的首都”，公正的司法，不僅在于懲惡揚善，弘揚法治；同時也是對民眾遵紀守法的法治觀念的教化；是對經濟活動當事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。司法歷來都以公正作為自己的理想。在法治國家建設中，司法公正具有更重要的意義。首先，司法公正是司法的最本質要求。司法就是要公正地解決一定社會矛盾及其相應的法律沖突。它是國家這一公共權力因沖突著的各方無法自主地解決糾紛，而為其設定的由國家專門機關予以裁決的糾紛解決機制。其次，司法公正是司法贏得群眾的最基本保證。司法權力是國家權力的構成部分，它的直接來源是國家權力的分配與賦予；它的最終來源則是民眾權力的讓渡。我們認為司法權力最終來自人民，一是從國家權力來自人民的意義上講的，二是從司法機關官員由人民代表大會產生的意義上講的，司法機關的設立在歷史緣起上，是人民愿意將其所涉及的糾紛交其裁決的共同意愿，當然包含著大多數民眾對其的信賴。司法機關的繼續(xù)存在，也離不開人民的繼續(xù)信賴和支持。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會造成民眾對法律的權威性的懷疑、不信任甚至蔑視，法律虛無主義的觀念由此滋生，社會主義法制建設的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。正如培根所指出的，“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”司法不公，已經成為非法治國家的普遍存在的重大社會問題。這是法治國家決不能允許的。我們要建設社會主義法治國家必須確保司法公正。
然而我國權力結構體系上本身存在著干擾司法公正的因素，再加上當前市場經濟的沖擊，司法不工公現象表現得更加嚴重。且已經嚴重損害了我國法制的統(tǒng)一性和司法的獨立性，司法體制的不健全所導致不正之風、司法腐敗，已經大大削弱了黨在人民心目中的形象和權威。當前存在在司法體制中的問題主要表現在如下幾方面：
1.我國的法院長期混同于行政機關，對法官管理的公務員化。雖然從表面上看，法官由同級人民代表大會常務委員會選舉產生，但在實際操作中，卻要和其他公務員一樣，接受同級黨委組織的考核，要參加公務員考試。而且政府的人事部門還要行使管理職能，進人出人都要經人事局批準。法官的級別歷來是按公務員的標準而定，即使是《法官法》實施之后，法官的等級也是從公務員等級換算而來。各級法院的法官的選任必須經過同級黨委的討論通過。司法體制內部的不健全，以及我國權力分配上的特點甚至使我國的法院表面上看最無權，但卻存在著最專權的法官的奇異現狀。這樣客觀上又為腐敗提供了可乘之機。
2.各級黨組織、政府、社會團體對司法多或多或少有所干預。在案件審理過程中，黨委可以調閱案件，書記可以批示案件，政法委可以對案件具體問題進行協(xié)調、討論，表面上似乎強化了黨的領導，實則發(fā)生地方保護主義，而且黨委成員并非都具有專業(yè)的法律知識，加之根本沒有參加庭審過程，卻對案件作出討論和決定，極難保證對案件事實認定全面清楚、適用法律準確。并且存在著干擾司法獨立的因素，極易形成以權壓法和以權代法的情況發(fā)生。
3.目前人民法院的設置與行政區(qū)劃相一致、法院的人事任免完全由地方決定、法院的經費完全由地方政府提供，各級法院在人財物方面與地方緊密相連，司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域相重合。司法存在嚴重的地方化和行政化，司法地方保護主義的現象嚴重。
對于上述問題的解決必須從制度改革抓起，從機制改革入手，從司法官員著眼。按照黨的十五大報告明確提出的要求：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”，是加強法制建設的重要內容。我們應該從如下幾方面作起：
1. 改變目前司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域重合現狀。各地法院的法官應定期實行輪換制，從而擺脫司法的地方化和行政化，鏟除司法地方保護主義的基礎。同時要糾正對司法審判的不當甚至非法的干預。正如江澤民同志所指出的，“對執(zhí)法中存在的地方保護主義和部門保護主義，對一些領導干部以言代法、干預司法部門獨立辦案的行為……要依據黨紀國法嚴肅查處�！�
2. 必須在庭審制度上進行改革。要將公開審判落到實處，凡是依法應當公開審判的案件，一律應當實行公開審判，并應最大限度地允許人民群眾旁聽，通過公開審判，在法庭上講清事實，說明是非，樹立法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象，盡最大可能地保障裁判的公正性。
3. 保證司法公正，必須制定嚴格的法官職業(yè)道德和職業(yè)紀律，大力提高司法官員品德修養(yǎng)和法律修養(yǎng)。鑒于我國司法工作人員素質普遍不高的情況，這一點尤為重要。
4. 為保證公正司法，還必須強化監(jiān)督機制，不斷加強和完善司法監(jiān)督制度。按照我國司法體制的特點，檢察機關是國家法定監(jiān)督機關。我國檢察機關的法律監(jiān)督而且也應當是社會監(jiān)督體系中最重要的一環(huán)。當前，我國正努力構建的在黨委領導下，法律授權下，以檢察機關為第一主體地位的社會化依法預防體系系統(tǒng)工程是一項既有益于加強黨對司法機關工作領導的，又有益于改善黨的領導的有益嘗試。
在我國，司法工作堅持黨對的領導是社會主義國家不可動搖的基本原則，也是社會主義司法的一大特色。黨對司法機關的領導主要通過組織領導和政治領導來維護司法機關的分工合作，互相配合，相互制約，為其提供秉公辦事，獨立司法的外部環(huán)境。為此，各級黨的組織都應把保證法律的有效實施，保障司法機關獨立行使職權作為自己的重要工作。相信隨著黨領導方式的不斷改善，審判司法制度和檢察監(jiān)督制度的大力改革和完善，司法機關所體現出來的監(jiān)督作用和法律對全社會的教育警戒作用將愈加明顯，中國司法體制將愈加完善。
綜上所述，厲行法治，實施依法治國，徹底建設法治國家任重而道遠，要將黨在立法、行政、司法工作的執(zhí)法活動徹底納入到法治軌道，既要實現黨政活動的法治化，政府行為合法化，權力結構法治化，民主參與法治化，又要中國共產黨同其他一切組織和個人一道守法、護法、在憲法和法律的指引下有計劃、有步驟，有秩序地、自發(fā)地將整個國家系統(tǒng)的法治建設向前不斷推進。
在我國實施依法治國方略各個環(huán)節(jié)中，堅持中國共產黨的領導，不僅是黨的主張，還是人民的整體意志。只有靠擁有科學的世界觀，方法論作指導，捻熟人類社會發(fā)展規(guī)律，既善于集中群眾的智慧和力量，又具有豐富的組織經驗和崇高的政治威望，能夠率領和團結全國各族人民統(tǒng)一行動的中國共產黨的領導，才能保證社會主義法治國家這一目標的順利實現。中國共產黨當之無愧成為我國立法的政治設計者，執(zhí)法的組織協(xié)調者，守法的行動帶頭者，普法的思想引導者。中國共產黨當之無愧為我國法治建設的最大政治資源。
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