[ 張學(xué)奇 ]——(2004-6-4) / 已閱23002次
土地行政罰款，該如何罰？罰多少？
導(dǎo)言：
罰款是一種行政管理辦法，更是一種行政制裁手段。何種情況該罰，罰多少？何種情況不該罰，不能罰。
一些地方存在一定的隨意性，既是行政亂作為，也在一定程度侵犯公民、法人的權(quán)利與利益。 法律規(guī)定是唯一的尺度，決不能隨意在法律規(guī)定的范圍之外決定罰不罰，罰多罰少。準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)男姓幜P，必須事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿；定性準(zhǔn)確，按照法律條款恰當(dāng)?shù)貙?duì)號(hào)入座，法有規(guī)定的當(dāng)罰，法無(wú)規(guī)定的即不能罰。
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土地行政執(zhí)法監(jiān)察工作是國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的重要組成部分，罰款在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中是一個(gè)非常重要和經(jīng)常運(yùn)用的處罰手段，是目前土地行政處罰實(shí)際工作中實(shí)施最多、最普遍的一種處罰方式。但是，行政罰款也是土地執(zhí)法監(jiān)察工作中最容易發(fā)生問(wèn)題和出亂子的一個(gè)方面。所以，被處罰相對(duì)人在接受罰款處罰時(shí)就會(huì)有不同的態(tài)度和反映，也經(jīng)常引起人們的很多異議。這里作者就土地執(zhí)法監(jiān)察中關(guān)于行政罰款問(wèn)題進(jìn)行一些粗淺探討，對(duì)實(shí)際工作中存在的問(wèn)題和應(yīng)該如何運(yùn)用罰款的處罰手段談一些看法和意見，并請(qǐng)對(duì)該問(wèn)題有興趣的朋友來(lái)共同探討。
對(duì)土地違法行為當(dāng)事人實(shí)施行政罰款的處罰，是縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門依法對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的單位和個(gè)人強(qiáng)制其在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)額款項(xiàng)的行政制裁�！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第七十三條、第七十四條、第七十五條、第七十六條、第八十條、第八十一條共六條規(guī)定了罰款的內(nèi)容，占了法律責(zé)任十二條款中的二分之一。法律的規(guī)定中對(duì)罰款的表述形式有“可以并處罰款”，“并處罰款”，“可以并處罰款”，“處以罰款”等四種。
一、從司法解釋和法律釋義上的理解。
1、“可以并處罰款”。是在依法對(duì)土地違法行為作出責(zé)令退出土地、拆除、沒(méi)收處罰的同時(shí)來(lái)選擇使用的，這里的“可以并處罰款”，可以并處罰款，也可以不并處罰款，但是不能單處罰款，實(shí)際工作中這類情況是處以罰款還是不處以罰款，執(zhí)法人員需根據(jù)具體情況來(lái)確定，這里也給予了行政執(zhí)法人員一定的裁量權(quán)。在《土地管理法》中屬于此類的有：（1）第七十三條規(guī)定的買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的；違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的；符合土地利用總體規(guī)劃，但是在非法轉(zhuǎn)讓的土地上新修建了建筑物和其他設(shè)施等三種情形。（2）第七十四條規(guī)定的違法占用耕地建窯、建墳的；或者在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等破壞種植條件的；或者因?yàn)殚_發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化等三種情形；（3）第七十六條規(guī)定的未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的；符合土地利用總體規(guī)劃非法占地等兩種情形。
2、“并處罰款”。并處罰款是在依法給予其他處罰后，同時(shí)還要給予罰款的處罰，這里的并處罰款就不是可以罰款或者可以不罰款的，并處罰款是帶有一定的肯定性和強(qiáng)調(diào)性，可以理解為必須要給予罰款處罰，但是不能以罰款代替其他處罰，也不能單處罰款。屬于這種情形的條款有《土地管理法》第八十一條，擅自農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款。
3、“可以處以罰款”�！锻恋毓芾矸ā返谄呤鍡l規(guī)定，拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)，在責(zé)令限期改正逾期不改正的，責(zé)令繳納復(fù)墾費(fèi)，專項(xiàng)用于土地復(fù)墾，可以處以罰款。這里的可以處以罰款應(yīng)該理解為可以處以罰款，也可以不處以罰款，也可以單處罰款，實(shí)際工作中是處以罰款或者不處以罰款，是并處罰款還是單處罰款需要視當(dāng)事人具體情況和行政執(zhí)法人員具體行政裁量了。
4、“處以罰款”。《土地管理法》第八十條規(guī)定，依法收回國(guó)有土地使用權(quán)當(dāng)事人拒不交出土地的，臨時(shí)使用土地期滿拒不歸還的，或者不按照批準(zhǔn)的用途使用國(guó)有土地的，責(zé)令交還土地，處以罰款。這里的“處以罰款”就是要處以罰款，雖說(shuō)這里不是強(qiáng)調(diào)必須要處以罰款，但是相對(duì)“可以處以罰款”來(lái)說(shuō)強(qiáng)調(diào)的力度就要稍大一些，所以可以理解為基本上是要處以罰款的。
二、具體行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。
基層國(guó)土資源管理主管部門處在行政執(zhí)法的最前沿，工作在具體實(shí)施行政處罰的第一線，長(zhǎng)期在一定的工作條件和執(zhí)法范圍環(huán)境下，一方面存在著對(duì)法律法規(guī)和國(guó)家大政方針理解、把握與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有機(jī)結(jié)合的難度，另一方面也受到各種來(lái)自政府領(lǐng)導(dǎo)（直接頂頭上級(jí)）和相關(guān)部門（級(jí)別平行）等多方面的干預(yù)與干擾。所以在一些少數(shù)地方在對(duì)土地違法行為行政處罰的實(shí)施過(guò)程中無(wú)意地或者是故意地（有時(shí)是不得已而為之地）存在著這樣和那樣的問(wèn)題。諸如存在的應(yīng)該是并處罰款的，不作其他處罰而只單獨(dú)處以罰款；有的是不該罰款的也罰了；應(yīng)該按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)罰款的，有罰低的，也有罰高的；還有的按照正常程序下達(dá)行政處罰決定書，憑某一位領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)招呼、一句話（或出于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的工作角度，或出于個(gè)人某種私人關(guān)系與感情），就可以將原本非常嚴(yán)肅的《行政處罰決定書》完全不算數(shù)了。筆者通過(guò)調(diào)查分析某市去年下達(dá)的156份行政處罰決定書后，發(fā)現(xiàn)存在或大或小問(wèn)題的有63份，占了下達(dá)處罰決定書的40%，這是一個(gè)不小的數(shù)字，足以引起高度重視和加以解決。具體情況分以下幾種：
1、應(yīng)該作責(zé)令退出土地、拆除或者沒(méi)收非法建筑處罰決定后并處罰款的，而不進(jìn)行前面的處罰，卻只單獨(dú)處以罰款。
例如有份處罰決定書中是這樣下的，“經(jīng)查：被處罰單位苗莊居委未經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)，于2001年11月在本居委東側(cè)非法修建住宅樓，占地面積為2.1畝，形成了非法占地事實(shí)，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十九條規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十二條規(guī)定，決定處罰如下：1、責(zé)令苗莊居委寫出書面檢查。2、對(duì)苗莊居委非法占地2.1畝處以每平方米15元罰款，計(jì)21000元。如不服本處罰決定，可以在------。”
這份行政處罰決定書明顯存在著兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是責(zé)令寫出書面檢查只是作為批評(píng)教育和提高當(dāng)事人法律法規(guī)認(rèn)識(shí)的過(guò)程，不應(yīng)作為處罰內(nèi)容列在處罰決定書中；二是按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第七十六條的規(guī)定，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)非法占用土地的主罰范圍是責(zé)令退還非法占用的土地，符合土地利用總體規(guī)劃的處以沒(méi)收，不符合土地利用總體規(guī)劃處以拆除，可以并處罰款。即要在作出拆除、沒(méi)收和責(zé)令退出土地處罰的同時(shí)，可以并處罰款。在這里，拆除、沒(méi)收和責(zé)令退出土地的處罰是主罰項(xiàng)，并處罰款是附罰項(xiàng)，不實(shí)施主罰項(xiàng)就不能實(shí)施附罰項(xiàng)。本處罰決定的實(shí)施不作主罰項(xiàng)只作罰款處罰是棄主而求次，是違反法律規(guī)定的。
2、應(yīng)該處以正常標(biāo)準(zhǔn)罰款的有時(shí)罰的低，有的又自定標(biāo)準(zhǔn)罰的很高。
有的地方實(shí)施行政處罰時(shí)，對(duì)同一種違法行為在有些地方罰款按5元處罰，在有些地方按10元或者15元處罰，理由是有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)罰款就處罰的高，有的地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)就處罰的低，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)規(guī)定處以罰款的，按每平方米30元以下，這樣的理由也似乎有道理還可以站得住腳。但另外有一種罰款額度就有些離譜，高的出奇。有個(gè)地方縣在處罰非法占地過(guò)程中的罰款標(biāo)準(zhǔn)是不確定的變量，每平方米的罰款數(shù)計(jì)算方法是：違法占地的總面積除以二是每平方米的罰款標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)罰款標(biāo)準(zhǔn)再乘以違法面積是所違法占地的總罰款，即違法占地面積越多罰款標(biāo)準(zhǔn)越高。例如一個(gè)農(nóng)戶在建房時(shí)超占了80平方米，按非法占地的罰款標(biāo)準(zhǔn)是每平方米是40元，總的罰款數(shù)額就是3200元。如果另外有人非法占用土地160平方米，罰款標(biāo)準(zhǔn)就是每平方米80元，總的罰款額是12800元，可謂是水漲船高。在詢問(wèn)這里的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員為什么這樣處罰時(shí)，他們的理由是這樣處理方法能讓多占土地的多交罰款，超占面積越多的處罰越重，能讓違法的人不敢多占土地。聽起來(lái)雖說(shuō)理由不能說(shuō)是不充分，或者可以說(shuō)出發(fā)點(diǎn)也許是好的，但是這樣自定標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超出了法律法規(guī)所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍，也是屬于執(zhí)法違法的一種行為，或者說(shuō)是一種行政亂作為。
3、還有的超出法律法規(guī)的規(guī)定，別出心裁亂施處罰。
例如有一份《行政處罰決定書》這樣表述：“經(jīng)查：興旺煉鐵廠未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自與劉莊村簽訂占地協(xié)議，于2002年3月26日開工，非法占用劉莊村耕地33.77畝修建鐵廠的行為，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十四條和第四十五條的規(guī)定，根據(jù)該法第七十六條和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第四十二條的規(guī)定，決定處罰如下：一、你公司與劉莊村所訂占地協(xié)議無(wú)效；二、對(duì)你公司非法占用的耕地33.77畝，折22513平方米，每平方米處以15元，計(jì)337701.75元。罰款后依法補(bǔ)辦用地手續(xù)。如不服本處罰決定，可以在------�！�
這份處罰決定書中存在問(wèn)題：一是宣稱所達(dá)協(xié)議無(wú)效，不應(yīng)算作處罰決定的內(nèi)容，對(duì)違反有關(guān)法律法規(guī)的私達(dá)協(xié)議本身是無(wú)效的認(rèn)定應(yīng)在陳述違法事實(shí)的過(guò)程中進(jìn)行，表述為兩單位所達(dá)協(xié)議因違反了法律法規(guī)的哪條哪款被視為無(wú)效協(xié)議。二是“罰款后依法補(bǔ)辦用地手續(xù)”這句話本身就是不依法，從該處罰決定書所依據(jù)的法律法規(guī)中無(wú)法找到有罰款后補(bǔ)辦用地手續(xù)的規(guī)定，這只是別出心裁的自定處罰結(jié)論的處罰內(nèi)容，也是違反法律規(guī)定的，這也是一種行政亂作為行為。三是同樣存在著以上所述的不進(jìn)行拆除、沒(méi)收和責(zé)令退出土地處罰的主罰項(xiàng)，只作處以罰款的附罰項(xiàng)的問(wèn)題。
三、依法行政，依法處罰，法無(wú)規(guī)定不處罰。
分析以上發(fā)生的亂罰款和行政亂作為問(wèn)題的原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要原因有兩個(gè)方面，一是有的地方對(duì)土地管理法律法規(guī)的理解和認(rèn)識(shí)上存在偏差，對(duì)實(shí)施行政處罰認(rèn)識(shí)不高、嚴(yán)肅程度不夠；二是為了增加一些經(jīng)濟(jì)收益或者是為了完成一定的罰沒(méi)收入任務(wù)。
行政處罰是當(dāng)事人違反了行政管理法律法規(guī)，需要依法承擔(dān)行政法律責(zé)任，是行政主管部門對(duì)違法者的行政責(zé)任追究和行政制裁，應(yīng)該嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)來(lái)實(shí)施，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩是最基本的原則，法律的規(guī)定是唯一的尺度，決不能隨意地由任何個(gè)人或者少數(shù)幾個(gè)人在法律規(guī)定的范圍之外，去決定是否處罰或者不處罰和決定處罰標(biāo)準(zhǔn)高低。
要對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)男姓幜P，就要必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，首先嚴(yán)格做到依照程序規(guī)定，查清案件事實(shí)，掌握確鑿證據(jù)；然后要依照法律準(zhǔn)確定性，正確適用法律，按照法律條款恰當(dāng)?shù)貙?duì)號(hào)入座，法有規(guī)定的當(dāng)罰，法無(wú)規(guī)定的即不能罰。
作者單位：山西省晉城市國(guó)土資源局 張學(xué)奇
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