[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱82990次
行政強制執(zhí)行權(quán)原則上歸法院行使，但在某些情況下，由法律授權(quán)行政機關(guān)行使，標(biāo)準(zhǔn)是什么？并無法律明確規(guī)定。有人對此作了歸納，認(rèn)為劃分法院與行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)有下述幾種觀點：（1
）以執(zhí)行標(biāo)的為劃分標(biāo)準(zhǔn)；（2）以法律后果嚴(yán)重程度劃分；（3）以案件影響大小為標(biāo)準(zhǔn)。凡在該地區(qū)影響大的，由法院執(zhí)行，一般的由行政機關(guān)執(zhí)行；（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社出版，第378—379
頁。）（4）以對相對人權(quán)益影響的大小為標(biāo)準(zhǔn)；（5
）以案件執(zhí)行的難度為標(biāo)準(zhǔn)。（注：馬生安：《論我國行政強制執(zhí)行的模式選擇及其程序設(shè)定》，《行政法學(xué)研究》1997年第3
期第21頁。）本文作者在前面論述行政強制執(zhí)行時，實際上也作了劃分，從形式看，凡法律授權(quán)行政機關(guān)的，由行政機關(guān)執(zhí)行，法律沒有授權(quán)的，全部由法院執(zhí)行。法律授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是：專業(yè)性、技術(shù)性較強，法院執(zhí)行比較困難，行政機關(guān)執(zhí)行較為方便的，由法律授權(quán)行政機關(guān)執(zhí)行。一般性、普遍性的行政強制執(zhí)行和法律后果嚴(yán)重的，由法院強制執(zhí)行。但所有這些，都是學(xué)者們的概括，常常只是從一個側(cè)面反映出問題的實質(zhì)。
2.法律并未授權(quán)行政機關(guān)可以自行強制執(zhí)行，但行政機關(guān)卻自己強制執(zhí)行了，應(yīng)負(fù)什么法律責(zé)任。
這有兩種情況。一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，且強制執(zhí)行本身就是違法的。這種情況處理比較簡單，依法撤銷。造成損害的，依法賠償。另一種是，無執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)自行強制執(zhí)行，但強制執(zhí)行內(nèi)容是合法的。例如，行政機關(guān)拆除民房，未經(jīng)申請人民法院而自行強制拆除。但該拆除決定本身是合法的。在這種情況下，如公民向法院提起訴訟，如何處理？此類情況屢有發(fā)生，在中國目前情況下，恐怕除了建議有關(guān)部門給直接責(zé)任人員和直接主管負(fù)責(zé)人員以行政處分外，似別無良策。
3.在具體操作上，也還有一些困難，例如，低額罰款，100元，200元，且人數(shù)較多，被罰款人拒不交納，是否也申請人民法院強制執(zhí)行？農(nóng)民建房，超出批準(zhǔn)面積10公分，主管機關(guān)發(fā)現(xiàn)，責(zé)令停建，不聽，怎么辦；如申請人民法院強制，房已蓋好，為了10公分再強制拆除？等等，實踐中此類問題很多，都難以處理。
七、行政強制執(zhí)行的種類
可依不同標(biāo)準(zhǔn)對行政強制執(zhí)行作不同的分類。
第一，依執(zhí)法人是否可以請人代替法定義務(wù)人履行其義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，分為間接強制和直接強制。
1.間接強制
通過間接辦法強制法定義務(wù)人履行義務(wù)。又可分為代執(zhí)行和執(zhí)行罰。
（1）代執(zhí)行，又稱代履行。義務(wù)人不履行法定義務(wù)，
而該義務(wù)又可由他人代為時，有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)可請人代替法定義務(wù)人履行義務(wù)，再由法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)費用，稱為代執(zhí)行。例如，拆除違章建筑，人民法院可請人代為拆除，再由不履行拆除義務(wù)的法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)費用。
代執(zhí)行是一種比較緩和的執(zhí)行方式，因而有很大的實用價值，但僅限于可以代執(zhí)行的作為義務(wù)，因而在范圍上又受到一定限制。
代執(zhí)行是由執(zhí)行機關(guān)自行代執(zhí)行還是請第三者代執(zhí)行，理論上有爭論，實踐做法也不一樣。日本規(guī)定，由行政機關(guān)自為；奧地利規(guī)定由行政機關(guān)自為，也可請第三者代為；德國則規(guī)定只能由第三者代為。筆者認(rèn)為，對代執(zhí)行的主體似不宜作統(tǒng)一規(guī)定，可由單行法根據(jù)不同行政領(lǐng)域的特點單獨規(guī)定。
代執(zhí)行的費用是事先征收還是事后征收，各國的規(guī)定不一，事先征收，會給義務(wù)人造成心理壓力，促其履行義務(wù)，這就起了類似于執(zhí)行罰的作用；事后征收，便于結(jié)算，避免因事先預(yù)收而多退少補。我國對此無統(tǒng)一規(guī)定。
代執(zhí)行的程序一般為告誡、代執(zhí)行和收取費用三個階段。
（2）執(zhí)行罰。義務(wù)人不履行法定義務(wù)，
而該義務(wù)又不能由他人代為履行，有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)可通過使不履行義務(wù)的法定義務(wù)人承擔(dān)新的持續(xù)不斷的給付義務(wù)，促使其履行義務(wù)，稱為執(zhí)行罰。例如，對到期不納稅款者，每天處以稅款的千分之二的滯納金的執(zhí)行罰，以促其繳納稅款。
執(zhí)行罰除使義務(wù)人負(fù)擔(dān)新的金錢給付義務(wù)外，是否還可以科以其他義務(wù)？各國似未見有此類規(guī)定。故有些國家和地區(qū)，將執(zhí)行罰稱為“怠金”、“強制金”等，但我國《治安管理處罰條例》第36條規(guī)定：“拒絕交納罰款的，可以處15日以下拘留，罰款仍應(yīng)執(zhí)行。”根據(jù)這一規(guī)定，拘留是為了達(dá)到促使當(dāng)事人交納罰款的目的�？埔孕碌娜松碜杂闪P成為罰款的執(zhí)行罰，這是一種很特殊的規(guī)定，據(jù)筆者所見，只有將罰款易處人身自由罰的，即不交罰款，就處以相當(dāng)?shù)娜松碜杂闪P，但罰款將被抵銷。而《治安管理處罰條例》的規(guī)定是處以人身罰后并不包括原繳納罰款的義務(wù)。可見這不是易處。
執(zhí)行罰的程序，大致與代執(zhí)行一樣，必須事先告誡，并附有期限，在義務(wù)人履行義務(wù)后，執(zhí)行罰應(yīng)立即停止。
執(zhí)行罰不是行政處罰。執(zhí)行罰具有罰的外形與功能，兩者都是使違法人承擔(dān)新的義務(wù)；在執(zhí)行罰不能迫使義務(wù)人履行義務(wù)時，最終仍需與行政處罰一樣，采取直接強制執(zhí)行手段。但它與行政處罰顯然不同：①性質(zhì)不同。行政處罰和執(zhí)行罰雖然都是針對不履行法定義務(wù)的當(dāng)事人，但行政處罰本質(zhì)上屬于制裁性法律責(zé)任，僅限于設(shè)定新的義務(wù)；執(zhí)行罰屬于強制性法律責(zé)任，是以設(shè)定新的義務(wù)的辦法來促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)。②目的不同。行政處罰的目的在于制裁，通過制裁使當(dāng)事人以后不再違法，著眼點在于過去的違法行為；執(zhí)行罰的目的在于促使義務(wù)人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)，其著眼點在于將來義務(wù)內(nèi)容的實現(xiàn)。③原則不同。制裁性法律責(zé)任一般都以“一事不再罰”為原則，一次違法行為懲罰一次；強制性法律責(zé)任最終目的在于義務(wù)的履行，因而執(zhí)行罰可以多次適用，直至義務(wù)人履行義務(wù)為止。
2.直接強制
在適用間接強制沒有達(dá)到目的，或無法采用代執(zhí)行、執(zhí)行罰等間接強制手段，或因情況緊急，來不及運用間接強制的辦法，有執(zhí)行權(quán)的機關(guān)也可依法對法定義務(wù)人實施直接強制，迫使其履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。
直接強制是迫使法定義務(wù)人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)之最有效的方法，也是行政行為中最嚴(yán)厲的手段。它既利于直接、有效地實現(xiàn)行政目的，又易于造成對公民合法權(quán)益的損害或沖擊，因此，采取直接強制執(zhí)行必須十分慎重，對實施直接強制的條件作必要的、嚴(yán)格的規(guī)定：①行政機關(guān)實施直接強制執(zhí)行的權(quán)力必須由法律明確授權(quán)。凡是法律沒有明確授權(quán)的，就必須申請人民法院強制執(zhí)行。②采取直接強制執(zhí)行手段，必須是在窮盡其他間接強制執(zhí)行手段之后。③必須對直接強制執(zhí)行的條件和程序作嚴(yán)格、明確的規(guī)定。我國單行法中規(guī)定了許多直接強制執(zhí)行的措施，但大都沒有關(guān)于條件和程序的規(guī)定，這一狀況亟待改進(jìn)。④直接強制執(zhí)行中必須嚴(yán)格貫徹適度原則（國外又稱比例原則），以實現(xiàn)義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)為限，不能擴大，不能給義務(wù)人的人身和財產(chǎn)造成超過其應(yīng)承擔(dān)義務(wù)的范圍。
直接強制執(zhí)行大致可按其內(nèi)容分為對人身的強制、對行為的強制和對財物的強制。
第二，依行政強制執(zhí)行的方法可分為：1.強制傳喚。如《治安管理處罰條例》第34條的規(guī)定。2.強制拘留。如《治安管理處罰條例》第35條的規(guī)定。3.強制履行。如《兵役法》第61條的規(guī)定。4.遣送出境。如《外國人入境出境管理法》第27條的規(guī)定。5.強制遣回原地�！都瘯涡惺就ā返�33條的規(guī)定。6.強制隔離治療。《傳染病防治法》第24條規(guī)定。7.強制許可�！秾＠ā返�52條規(guī)定。8.強制扣繳�！抖愂照魇展芾磙k法》第26條規(guī)定。9.強制退還。《土地管理法》第43條、第52條規(guī)定。10.強制拆除�！冻鞘幸�(guī)劃法》第40條、第42條規(guī)定。11.變價抵繳�！逗ｊP(guān)法》第37條規(guī)定。12.強制拍賣。
《稅收征收管理法》第26條規(guī)定。13.滯納金�！抖愂照魇展芾矸ā返�20條規(guī)定。14.扣除工資，或扣押財物作抵�！吨伟补芾硖幜P條例》第38條規(guī)定。15.強制鏟除�！吨伟补芾硖幜P條例》第31條規(guī)定。
第三，根據(jù)行政強制執(zhí)行內(nèi)容的性質(zhì)，可分為：1.執(zhí)行性強制執(zhí)行，如罰沒款項的強制劃撥；2.制裁性強制執(zhí)行，如公安機關(guān)對兇器的收繳；3.檢查性強制執(zhí)行，如計量管理機關(guān)對計量產(chǎn)品的控制檢查；4.預(yù)防性強制執(zhí)行，如衛(wèi)生主管部門對傳染病流行的強制預(yù)防；5.制止性強制執(zhí)行，如交通管理部門對違反交通規(guī)則的車輛或行人的強制制止；6.保護(hù)性強制執(zhí)行，如公安機關(guān)對酗酒者的保護(hù)；7.教育性強制執(zhí)行，如有關(guān)機關(guān)對賣淫婦女和嫖客的收容審查；8.保全性強制執(zhí)行，如有關(guān)機關(guān)對違法嫌疑人財產(chǎn)的扣押、查封、凍結(jié)。（注：許崇德、皮純協(xié)主編：《新中國行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社出版，第373頁。
其中有些似并非強制執(zhí)行。）
八、行政強制執(zhí)行的程序
由于我國強制執(zhí)行是以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關(guān)自行強制執(zhí)行為例外，故執(zhí)行主體在多數(shù)情況下是人民法院，在有法律特別規(guī)定的情況下，執(zhí)行主體是行政機關(guān)，兩者在執(zhí)行程序方面并不完全相同。
（一）人民法院的強制執(zhí)行程序
人民法院的行政強制執(zhí)行，實際上有兩種執(zhí)行程序。一種是經(jīng)過行政訴訟程序的審理與裁判，是對法院裁判文書的執(zhí)行程序；另一種是只經(jīng)過行政程序，并由行政機關(guān)申請法院強制的執(zhí)行程序。這兩者情況并不完全一樣。主要區(qū)別在于：對行政機關(guān)申請的強制執(zhí)行，尚需經(jīng)過法院的審查。經(jīng)審查同意執(zhí)行的，其后的程序就大致相似。執(zhí)行程序大致包括下述問題：①管轄。②申請執(zhí)行期限。③審查。④協(xié)助執(zhí)行。⑤執(zhí)行實施。⑥執(zhí)行阻卻。包括執(zhí)行中止和執(zhí)行終結(jié)。⑦執(zhí)行補救。執(zhí)行補救有執(zhí)行回轉(zhuǎn)與再執(zhí)行。
（二）行政機關(guān)的強制執(zhí)行程序
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