[ 樓杰科 ]——(2004-5-29) / 已閱24037次
淺析改革背景下監(jiān)獄企業(yè)的出路與對策
樓杰科
一般意義上，監(jiān)獄與企業(yè)似乎是聯(lián)系不到一起的兩個陌生概念。《辭�！分姓Z：監(jiān)獄是國家的刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，監(jiān)禁罪犯的場所；企業(yè)是從事商品和勞務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營，獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織。而目前的所謂監(jiān)獄企業(yè)，就正如上述所言要“面對雙重目標(biāo)的矛盾。一方面，作為監(jiān)獄改造與懲罰罪犯手段的載體，懲罰與改造罪犯是監(jiān)獄企業(yè)必須遵循和完成的社會目標(biāo)，而追求經(jīng)濟(jì)效益又是企業(yè)生存發(fā)展的必要條件”。 且不論其雙重職能是否能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，其“監(jiān)企合一”體制本身就根本性的弊病，尤其在市場經(jīng)濟(jì)日益深化的今天。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，目前的監(jiān)獄企業(yè)實際上是承擔(dān)著“公共物品”提供的職能。服刑人員的強(qiáng)制勞動，不僅僅是法律上的對犯罪行為的懲罰，更是對全社會的安定有序提供間接的教育服務(wù)。雖然強(qiáng)制勞動應(yīng)當(dāng)僅是教育服刑人員的手段之一，但也無法避免將勞動本身作為改造目的實際社會需求。在此情況下，監(jiān)獄企業(yè)還需要按照一般的勞動生產(chǎn)的要求提供基本的勞動條件（勞動崗位、勞動場所、勞動資料等）因此，在探討監(jiān)獄企業(yè)如何發(fā)展的時候，就必須將其納入公共產(chǎn)品組織的改革大背景之中。
公共產(chǎn)品組織的普遍特點(diǎn)與問題：
第一，多元性價值取向性。公共產(chǎn)品組織一般都存在多種價值取向。即一方面最大程度的利用本身的資源來服務(wù)社會公眾，直接的或是間接的；另一方面還要保障自身的經(jīng)濟(jì)效益用以可持續(xù)性的發(fā)展。例如，郵政、電信、電力、交通等公共服務(wù)既要為社會公眾提供最好的服務(wù)，同時又要確保自身的經(jīng)濟(jì)效益，否則也難以實現(xiàn)其社會效益。因此監(jiān)獄企業(yè)不可避免的即要保證實現(xiàn)改造、懲罰罪犯的社會目標(biāo)，又要將企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益放在一個重要的位置。
第二，國家資本的壟斷性。由于公共物品的特殊提供，其業(yè)務(wù)一般為國家壟斷。監(jiān)獄企業(yè)便是特殊的國有企業(yè)，在監(jiān)企合一的背后更有著國家壟斷的影子。而這種壟斷僅表現(xiàn)在資本性質(zhì)上，而非行業(yè)領(lǐng)域。
第三，政策影響性。國家通過政策調(diào)控來影響公共產(chǎn)品的供求擴(kuò)大或縮小。從一般公共產(chǎn)品的政府定價就可以明白，國家政策性因素的主導(dǎo)地位。監(jiān)獄企業(yè)在改革中的產(chǎn)品定位、價格定位、勞動力價格的定位，應(yīng)當(dāng)都受到政府的指導(dǎo)和保護(hù)。
第四，生產(chǎn)效率的低下性。在我國，公共產(chǎn)品大多是國有國營的，并基本處于相對或絕對的壟斷之下。因此，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張動力與外在壓力明顯不足。與一般的企業(yè)相比較，生產(chǎn)效率與經(jīng)濟(jì)效益低下。目前的監(jiān)獄企業(yè)也普遍存在效率低下的問題，其主要原因也在體制與經(jīng)營機(jī)制等方面；雖然因其特殊的“用工”制度，有的監(jiān)獄企業(yè)活得還不錯，但這也只是一種掩蓋的假象而以。
因此面對公共產(chǎn)品組織問題，世界各國都有過不同的嘗試。在監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的改革管理上，同樣也發(fā)生著變革。
新加坡議會通過了《新加坡矯正更生公司法》，組建新加坡復(fù)員技訓(xùn)集團(tuán)（簡稱SCORE公司），作為國家批準(zhǔn)的法定機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是：經(jīng)營全國監(jiān)獄生產(chǎn)，負(fù)責(zé)各監(jiān)獄的生產(chǎn)項目、原材料供應(yīng)、產(chǎn)品銷售和技術(shù)管理；負(fù)責(zé)對罪犯的培訓(xùn)；為刑滿釋放人員介紹職業(yè)；協(xié)調(diào)私人企業(yè)在監(jiān)獄內(nèi)設(shè)工廠，安排罪犯勞動。國家給予SCORE公司不少優(yōu)惠政策。
80年代后期，加拿大監(jiān)獄局成立監(jiān)獄局勞動服務(wù)公司（簡稱CORCAN）來管理監(jiān)獄勞動。這樣通過更透明的社會成本、更具商業(yè)化的財務(wù)管理、更易于與私人企業(yè)建立關(guān)系，對市場需求變化的反映能力更強(qiáng)和以更靠近私人企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)來培養(yǎng)罪犯的職業(yè)技能。CORCAN已開始對其產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行改革，以便向更多的部門提供更多的產(chǎn)品和勞務(wù)服務(wù)。同時，CORCAN還在越來越多的私營企業(yè)主的幫助下，以比以前更系統(tǒng)的方式去開拓新市場。CORCAN是監(jiān)獄局的下屬機(jī)構(gòu)，但它基本采取市場模式來運(yùn)作，它與聯(lián)邦監(jiān)獄之間并沒有從屬關(guān)系。作為一個專門公司，CORCAN通常只是為罪犯提供職業(yè)培訓(xùn)和工作機(jī)會，并負(fù)責(zé)產(chǎn)品的生產(chǎn)設(shè)計和市場銷售以及運(yùn)營盈虧。CORCAN還有一個由商界人士、工人代表和市民組成的咨詢委員會。在CORCAN內(nèi)部，為了方便對不同產(chǎn)品和服務(wù)種類的管理，設(shè)有農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、紡織品和勞務(wù)等5個管理處。
可見，新加坡與加拿大等國監(jiān)獄生產(chǎn)的改革模式事實是將專門從事生產(chǎn)經(jīng)營的部分獨(dú)立成為一個特殊的企業(yè)，而直接受監(jiān)獄行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，與各監(jiān)獄之間沒有直接的關(guān)聯(lián)。實際上就是我們所謂“監(jiān)企分開”的模式。但這類企業(yè)不僅僅涉及各類產(chǎn)品生產(chǎn)，更將對服刑人員出獄后的就業(yè)介紹、技能培訓(xùn)等服務(wù)作為重要業(yè)務(wù)職能。
近日司法部長張福森在調(diào)研監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作時強(qiáng)調(diào)，監(jiān)獄體制改革的目標(biāo)，就是要通過改革實現(xiàn)“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”，最終建立起中國特色的監(jiān)獄管理體制。某些地方的改革已經(jīng)先行：2003年11月通過政府注入1.4億元資金，重慶市正式剝離了各級監(jiān)獄企業(yè)，其中中央財政7100萬，重慶地方財政7100萬。按照改革計劃，重慶市監(jiān)獄管理局將原本負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分離出來，組建成重慶市渝劍控股集團(tuán)有限公司，由市監(jiān)獄管理局管理。各監(jiān)獄將負(fù)責(zé)監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的機(jī)構(gòu)分離出來，組建為渝劍控股集團(tuán)的全資子公司，由渝劍控股集團(tuán)有限公司管理。改革之后，人員徹底分開。負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的機(jī)構(gòu)及人員整建制地劃轉(zhuǎn)到監(jiān)獄企業(yè)。監(jiān)獄所需的行政經(jīng)費(fèi)、罪犯改造經(jīng)費(fèi)、罪犯生活費(fèi)、監(jiān)獄業(yè)務(wù)費(fèi)支出等納入財政預(yù)算，由國家全額保障。監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)支出以及監(jiān)獄警察的工資收入與生產(chǎn)收入脫鉤。企業(yè)利潤主要用于自身的企業(yè)拓張、再生產(chǎn)等。
從重慶監(jiān)獄企業(yè)的改革來看，其一監(jiān)企分離已由應(yīng)然到自然；其二監(jiān)企分離后的財政支付轉(zhuǎn)移是國家財政制度改革大背景下的必然；其三監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)如何協(xié)調(diào)管理服刑人員是分離后的主要問題。
結(jié)合目前已經(jīng)進(jìn)行的改革，筆者就有關(guān)監(jiān)獄企業(yè)分離后的某些預(yù)測性問題作簡要的分析并提出相關(guān)的對策，以供參考。
其一，法律規(guī)制的缺位。目前的《監(jiān)獄法》既無對監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)管理相關(guān)規(guī)定，也沒有對監(jiān)企分離后的事項有相關(guān)的規(guī)定。因此，在這方面存在著法律空白點(diǎn)。而相關(guān)政策支持，也僅是帶有原則性的指導(dǎo)，雖說這是改革進(jìn)程中不可避免的問題，但就監(jiān)獄企業(yè)這一特殊的企業(yè)而言，應(yīng)盡快摸索出相應(yīng)的運(yùn)行模式并將其中成功的部分上升到法律階段。
其二，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與管理模式的探討。
從重慶當(dāng)前的改革來看，應(yīng)當(dāng)可以預(yù)見到其他地方的監(jiān)獄企業(yè)改革，尤其是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面的改革，將必然采取國有資產(chǎn)經(jīng)營性與非經(jīng)營性分離的模式。即原來的具有行政管理權(quán)責(zé)的機(jī)構(gòu)與參與市場經(jīng)營的機(jī)構(gòu)相分離。
但就監(jiān)獄企業(yè)的特殊性和目前國有企業(yè)運(yùn)行的情況來看，即便是分離也會帶來行政管理機(jī)構(gòu)對母公司的干預(yù)和母公司對子公司的干預(yù)，從而影響企業(yè)的運(yùn)行效率。由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的單一化，在增加融資渠道，拓寬監(jiān)獄企業(yè)融資瓶頸和改革監(jiān)獄產(chǎn)品的“身份”等方面都會遇到和原來一樣的困難。因為監(jiān)企分離后，首先得益的是原來的監(jiān)獄管理，使其更加符合《監(jiān)獄法》的要求。而對監(jiān)獄企業(yè)而言，只不過是正了企業(yè)的名稱而已，同時仍然需要面對市場經(jīng)營中的風(fēng)險和困境。因此，分離后的監(jiān)獄企業(yè)更加需要更多的政策機(jī)制和法律保障：
1、改造原有的產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)
變原來的單一持股制為多元持股模式。在產(chǎn)權(quán)設(shè)定明晰的前提下，應(yīng)該將部分優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行上市交易。應(yīng)當(dāng)鼓勵私營成分的介入，從而擴(kuò)大原有的持股形式。進(jìn)而在融資、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)上獲得一般企業(yè)的平等地位。同時也可以最大限度的避免國有企業(yè)受行政干預(yù)過多的弊病。筆者同時認(rèn)為，在政策允許的情況下，私營化的監(jiān)獄企業(yè)也是完全可行的。
2、監(jiān)獄企業(yè)的管理人員的建設(shè)
監(jiān)企分離后，必然是導(dǎo)致人員的相應(yīng)分流，或者在監(jiān)獄行政機(jī)構(gòu)中從事行政管理工作，或者從事監(jiān)獄企業(yè)的經(jīng)營管理。而后者往往又缺乏直接面對市場進(jìn)行開拓的經(jīng)驗和能力，也就是說監(jiān)獄企業(yè)目前普遍缺乏合格的職業(yè)經(jīng)理人。但應(yīng)當(dāng)看到，在監(jiān)企分離后，監(jiān)獄企業(yè)具有較充分的人力資源調(diào)配的權(quán)力，完全可以引進(jìn)和加大力度培養(yǎng)合格的職業(yè)經(jīng)理人隊伍。這一點(diǎn)對任何企業(yè)而言都是至關(guān)重要的，尤其是監(jiān)獄企業(yè)而言。因為除一般勞動力較其他競爭對手較低的優(yōu)勢以外，監(jiān)獄企業(yè)缺乏其他明顯的市場優(yōu)勢。
目前現(xiàn)存的國有企業(yè)，很明顯的具有天然行業(yè)壟斷性或資本規(guī)模擴(kuò)張性；而在一般充分競爭性或低資本性的行業(yè)中已經(jīng)很難找到國有企業(yè)的蹤影。因此監(jiān)企分離后的，監(jiān)獄企業(yè)更加需要具有優(yōu)勢的職業(yè)經(jīng)理人來為企業(yè)的發(fā)展打拼。
3、監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)協(xié)調(diào)
監(jiān)企分開的做法并非監(jiān)獄管理領(lǐng)域中的獨(dú)家創(chuàng)造。實際上，在其他的一些多元性價值的行業(yè)中，相關(guān)的分離工作也在逐步的展開。特別是在財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的背景下，將更加有力的推動各個行業(yè)的“政企分離”、“事企分離”。也就是說，將同一領(lǐng)域中的營利活動與非營利活動通過多組織的形式分開。這種改革方式在許多國家的一些領(lǐng)域中已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗。然而，當(dāng)多組織取代了單一組織，單組織多目標(biāo)的協(xié)調(diào)問題變?yōu)槎嘟M織的協(xié)調(diào)問題。 而新的協(xié)調(diào)成本也需要重新的估計。對以非經(jīng)濟(jì)效益為單一目標(biāo)的組織而言，這一協(xié)調(diào)成本可能會更大。因此監(jiān)企分離后，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)間關(guān)于服刑人員的協(xié)調(diào)，監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)獄企業(yè)之間的管理關(guān)系。
4、國家政策與法律的保障
監(jiān)獄企業(yè)直接進(jìn)入市場后，雖然可以褪去非市場主體地位的味道，獲得一般經(jīng)營性主體的基本權(quán)利。但從市場競爭的角度來看，無疑監(jiān)獄企業(yè)在各行業(yè)的競爭中并不具備特別有效的優(yōu)勢，有時甚至是劣勢。特別是在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易日益全球化的今天，既然要參與市場，就不可避免的要遵守市場一般的游戲規(guī)則。例如，近期SA8000規(guī)則的出臺，就是針對企業(yè)勞工制度的。監(jiān)獄企業(yè)似乎可以因為其特殊性而具有相應(yīng)的例外，但是這種例外卻不具備現(xiàn)實的法律或者政策的保障，而在市場經(jīng)營中顯得蒼白無力。即便是所謂的以國家采購的方式來解決一部分的監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品的政策提議也不具體實質(zhì)的法律效力。
對尚未進(jìn)入分離的監(jiān)獄企業(yè)而言，不僅僅需要在如何分離上下大的功夫，更需要對分離后的經(jīng)營模式、協(xié)調(diào)機(jī)制、管理方式、法律保障等方面作更多的嘗試和思考。
