[ 應松年 ]——(2000-11-24) / 已閱56815次
依法行政論綱
--------------------------------------------------------------------------------
2000年11月24日 14:47 應松年
一、依法行政的內(nèi)涵
依法行政就是行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。法律是行政機關(guān)據(jù)以活動和人們對該活動進行評判的標準。而法律，必須是人民通過人民代表大會制定的。
對行政機關(guān)提出依法行政的要求，植根于我國國家的性質(zhì)和政治體制。我國是人民當家作主的社會主義國家，行政機關(guān)的權(quán)力來源于人民。行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督，行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)[①ａ]。人民代表大會表述意志的最基本的途徑和形式是制定法律。行政機關(guān)也就是執(zhí)行法律的機關(guān)。依法行政是人民民主國家題中應有之義。
（一）職權(quán)法定
行政機關(guān)的職權(quán)，在我國主要是指中央政府及其所屬部門和地方各級政府的職權(quán)，必須由法律規(guī)定。行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)活動。非經(jīng)法律授權(quán)，不可能具有并行使某項職權(quán)。這與公民的權(quán)利不同，從法律的范圍說，公民的權(quán)利是，凡法律沒有禁止的，公民皆可為之。當然，此外還有道德等約束。行政機關(guān)的職權(quán)是，凡法律沒有授予的，行政機關(guān)就不得為之。法律禁止的當然更不得為之。否則就是超越職權(quán)。在內(nèi)部，超越職權(quán)就是行政機關(guān)橫向超越了某一行政機關(guān)的職權(quán)，或縱向超越了上下級行政機關(guān)之間的職權(quán)；在外部，超越職權(quán)就會侵犯公民的合法權(quán)益。職權(quán)法定，越權(quán)無效，是依法行政的主要原則之一。行政機關(guān)的法定職權(quán)，一般有兩種形式，一是由行政機關(guān)組織法規(guī)定，大都以概括之語言，劃定各機關(guān)的職責范圍；二是由單行的實體法，規(guī)定某一具體事項由哪一行政機關(guān)管轄。１９９６年３月通過的《行政處罰法》兩次規(guī)定，實施行政處罰的行政機關(guān)，必須是“有行政處罰權(quán)”的行政機關(guān)。也即具有行政處罰法定職權(quán)的行政機關(guān)。
（二）法律保留
凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則或者只能由法律規(guī)定；或者必須在法律明確授權(quán)的情況下，行政機關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。有些著作將此稱為法律保留原則。我國憲法和法律對必須由法律規(guī)定的事項已作出某些規(guī)定。憲法第６２條規(guī)定，全國人民代表大會“修改憲法”、“制定和修改民事、刑事、國家機構(gòu)和其他的基本法律”，第６７條規(guī)定全國人大常委會“制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律�！边@里規(guī)定的法律保留事項是：修改憲法、制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他基本法律，還有“其他法律”。但哪些屬于“其他基本法律”和“其他法律”，尚未明確。最近公布的行政處罰法，則將行政處罰，也即剝奪和限制公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的設定權(quán)明確規(guī)定為只有法律才能行使。其中屬于人身自由罰的設定權(quán)，只能由法律行使。法律絕對保留，不予授權(quán)。對于財產(chǎn)權(quán)的處罰，則由法律授權(quán)。《行政處罰法》作出了這種授權(quán)：對行政法規(guī)授予財產(chǎn)權(quán)各方面處罰的設定權(quán)；對規(guī)章，則僅授予警告與一定數(shù)額的罰款的設定權(quán)。有規(guī)章制定權(quán)以外的行政機關(guān)，法律不授予任何行政處罰的設定權(quán)。這是迄今為止我國法律對法律保留原則的最明確的表述。值得注意的是，這一表述是否具有普遍意義？即法律保留原則，是否主要僅適用于限制、剝奪公民基本權(quán)利的規(guī)定，至于促進公民民主與福利的行為，是否只須符合法律的基本精神，只要在職權(quán)范圍以內(nèi)，行政機關(guān)自得為之。對此，學界尚有爭議。
（三）法律優(yōu)先，或稱法律優(yōu)位
法律規(guī)范在效力上是有位階層次的。法律在效力上高于任何其他法律規(guī)范。法律優(yōu)先包含下列涵義：
第一，在已有法律規(guī)定的情況下，任何其他法律規(guī)范，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，都不得與法律相抵觸，凡有抵觸，都以法律為準。法律優(yōu)于任何其他法律規(guī)范�！缎姓幜P法》表述為：在法律對行政處罰已有規(guī)定的情況下，法規(guī)、規(guī)章可使之具體化，但必須在法律關(guān)于行政處罰規(guī)定的行為、種類、幅度范圍以內(nèi)，不得抵觸。
第二，在法律尚無規(guī)定，其他法律規(guī)范作了規(guī)定時，一旦法律就此事項作出規(guī)定，法律優(yōu)先，其他法律規(guī)范的規(guī)定都必須服從法律。
值得注意的是，我國憲法規(guī)定：國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，[①ｂ]國務院各部、各委員會根據(jù)法律、行政法規(guī)制定規(guī)章，[②ｂ]省、自治區(qū)和直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定規(guī)章。[③ｂ]憲法、法律對行政機關(guān)制定法律規(guī)范用的是“根據(jù)”原則。
憲法又規(guī)定，省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常委會，在不同法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。[①ｃ]
憲法和法律對地方權(quán)力機關(guān)制定法律規(guī)范用的是“不抵觸”原則。
憲法對行政機關(guān)制定規(guī)范和地方人大制定地方性法規(guī)用了“根據(jù)”和“不抵觸”兩個不同的詞，決不是偶然的。“不抵觸”是指地方性法規(guī)的規(guī)定不得與已對此問題有規(guī)定的法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定相抵觸，當然，如果法律、行政法規(guī)對此沒有規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)地方特點作出規(guī)定。因為在這種情況下不存在抵觸問題�！案鶕�(jù)”則不同�！案鶕�(jù)”當然也意味著行政機關(guān)制定的規(guī)范不得與已對此問題有規(guī)定的法律（行政法規(guī)、地方性法規(guī)）相抵觸；同時，也表明只有法律（行政法規(guī)和地方性法規(guī)）對某一問題已有規(guī)定的情況下，行政機關(guān)的規(guī)范才能據(jù)此作出規(guī)定。否則就是于法無據(jù)。對行政機關(guān)制定規(guī)范要求“根據(jù)”，就因為行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，必須根據(jù)權(quán)力機關(guān)的意志才能制定規(guī)范。在有些法律的規(guī)定比較原則的情況下，行政機關(guān)可以制定規(guī)范使之進一步具體化。這些具體化的行政法規(guī)和規(guī)章，當然不得與法律（地方性法規(guī)）相抵觸。行政機關(guān)制定規(guī)范中的“不抵觸”和地方權(quán)力機關(guān)制定地方性法規(guī)的“不抵觸”，都說明法律優(yōu)于其他法律規(guī)范。法律的效力高于其他規(guī)范，法律處于最高的效力位階。
但是，由于我國法律的覆蓋面還遠遠不夠，而現(xiàn)實又迫切需要可供遵循的規(guī)范；也由于經(jīng)驗不足，某些領(lǐng)域尚難以立即形成法律，這就需要在法律沒有規(guī)定的情況下，先由行政機關(guān)制定一些規(guī)范。但這些規(guī)范的制定，必須由法律授權(quán)，尤其是涉及公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)時，必須有法律授權(quán)。這就是“根據(jù)”原則的另一種表現(xiàn)。[②ｃ]顯然，這些規(guī)范都是在法律“空缺”的情況下制定的，如果一旦法律填補空白，對同一問題作出規(guī)定時，則行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定就要自動讓位于法律，以法律的規(guī)定為準，或修改，或廢除。這也同樣是法律優(yōu)先原則的含義。
（四）依據(jù)法律
行政機關(guān)的行為必須依據(jù)法律，或者說，必須有法律依據(jù)。
從廣義上說，上述“根據(jù)”原則也屬于依據(jù)法律，但主要是指行政機關(guān)的抽象行政行為，此處所說依據(jù)法律和有法律依據(jù)，主要是指行政機關(guān)的具體行政行為，尤其是影響公民基本權(quán)利和義務的具體行政行為，必須有法律依據(jù)，必須依據(jù)法律規(guī)定作出。這是依法行政的主要內(nèi)容。
行政機關(guān)的行政行為，大別之無非就是兩大類，即制定規(guī)范的抽象行政行為和作出處理決定的具體行政行為。依法行政不僅要求行政機關(guān)根據(jù)法律和法律的授權(quán)制定規(guī)范，還要求行政機關(guān)在作出具體行政作為時必須依據(jù)法律，否則雖然行政機關(guān)制定的規(guī)范都是根據(jù)法律或由法律授權(quán)，但在具體執(zhí)行法律，作出具體行政行為時卻并不依據(jù)法律，那么，依法行政就會成為一句空話。因為規(guī)范制定得再好，最終仍要看法律在現(xiàn)實生活中的落實。
依據(jù)法律的“法律”是指狹義的法律還是包括其他法律規(guī)范？從根本上說，一切具體行政行為都應該依據(jù)法律——狹義的法律，但根據(jù)法律和經(jīng)法律授權(quán)制定的法規(guī)、規(guī)章當然也應該是依法行政的依據(jù)。因此，這里所說的“法律”，應該包括法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)�！缎姓幜P法》中規(guī)定的“處罰法定”原則，就是依據(jù)法律原則在處罰領(lǐng)域里的體現(xiàn)。
依據(jù)法律原則與行政機關(guān)的自由裁量權(quán)并不矛盾。自由裁量指的是在法律規(guī)定有一定范圍的情況下，行政機關(guān)可以在此范圍內(nèi)作出選擇。如治安管理處罰可以在法定的種類與幅度內(nèi)，根據(jù)具體情況作出選擇。這仍然是依據(jù)法律的一種形式。當然，所作選擇必須合理。合理是依據(jù)法律原則的特殊表現(xiàn)。
總共4頁 1 [2] [3] [4]
下一頁
