[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已閱47670次
國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》的通知（發(fā)改投資〔2016〕2231號）中明確規(guī)定：“納入PPP項目庫的投資項目，應(yīng)在批復(fù)可行性研究報告或核準項目申請報告時，明確規(guī)定可以根據(jù)社會資本方選擇結(jié)果依法變更項目法人”。
29、開工手續(xù)
PPP項目需求旺盛，政府與社會資本簽訂PPP合同后，通常要求項目馬上開工建設(shè)。社會資本需要先期投入資本金，邊建設(shè)邊辦手續(xù)，等手續(xù)完備后，再從銀行銀行貸款保證項目進行。
項目手續(xù)里面核心的是“四證”，即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)工程施工許可證（根據(jù)項目用地性質(zhì)有所不同），其中最關(guān)鍵的是國有土地使用權(quán)證，直接決定銀行是否通過審批貸款。
30、施工圖設(shè)計
理論上講，為了提高社會資本的積極性，施工圖設(shè)計及預(yù)算可由社會資本方統(tǒng)籌來做，這樣安排也有利于在設(shè)計階段就反映社會資本方的運營理念，降低全項目周期成本。
但在實踐中，有些政府出于種種考慮，不愿意將施工圖設(shè)計及預(yù)算納入PPP合同。所以，該工作的具體分工還需要政府和社會資本方雙方協(xié)商決定，建議讓社會資本方參與其中。
31、施工合同
在項目建設(shè)階段，項目公司或聯(lián)合體通過總分包方式嚴格控制項目的成本、進度、安全和質(zhì)量等環(huán)節(jié)，需要通過簽訂施工合同、設(shè)備采購及安裝等一系列合同來進行管理。
核心的問題是，PPP項目投資回報率較低，能否確保社會資本方成為施工單位對其吸引力很大。按照《招標投標法》第三條規(guī)定，PPP項目涉及建設(shè)施工的，達到依法必須進行招標的范圍的就應(yīng)當招標。但如果公開招標，社會資本方就有可能無法成為施工方。
這里就需要用到“兩標并一標”的做法。其法律依據(jù)是《招標投標法實施條例》第九條規(guī)定：“除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情況之一的，可以不進行招標：已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，其適用條件歸結(jié)為：
其一、第一次選定社會資本方必須是公開招標；其二、必須是股東；其三、自身必須具有施工建設(shè)相關(guān)資質(zhì)。
因此，如果一個PPP項目擬由社會資本方自行承擔工程項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，就必須通過招標的方式選擇社會資本方。
32、開工施工
完成了上述步驟，還有優(yōu)化設(shè)計等等步驟，就可以按照施工合同開工施工了。施工單位項目管理的主要任務(wù)是成本管理、質(zhì)量管理、安全管理、進度管理。
現(xiàn)實中因有些地方政府對于社會資本方不放心，建設(shè)管理利益等方面的考慮，會選擇安排當?shù)氐慕ㄔO(shè)管理類國企代PPP項目公司管理項目的建設(shè)環(huán)節(jié)。
33、總投資確認
在PPP項目建設(shè)、初期運營過程中，有一個重要問題，即“總投資額的認定”，也就是說，對項目全部投入資金或?qū)嵨飪r值的認定值，它是政府未來給社會資本方支付運營補貼或服務(wù)費用的基準值，PPP項目總投資一般包括建設(shè)總投資、建設(shè)期利息和流動資金。而項目建設(shè)總投資是整個項目總投資的重中之重，可以說項目建設(shè)總投資的估算額直接影響著對項目總投資的確定。
PPP項目不屬于《審計法》第二十二條規(guī)定的“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目，包括：全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的;未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設(shè)、運營實際控制權(quán)的”，因此，不應(yīng)以政府審計作為認定項目投資額的依據(jù)。
但當前，跟蹤審計已成為國家建設(shè)項目審計中最為主要的審計方式，不少地方政府對PPP項目開展全過程跟蹤審計。這與PPP項目合同的平等民事主體法律關(guān)系的性質(zhì)不大相符。建議在PPP項目合同中約定：以政府和社會資本方共同認可的第三方咨詢機構(gòu)出具的結(jié)果數(shù)額為準確認投資總額。
34、竣工驗收
項目竣工，包括驗收、試運行、結(jié)算等等工作。工程通過竣工驗收合格才可進行竣工結(jié)算，該環(huán)節(jié)中，項目公司組織審核單位與施工單位核對工程結(jié)算，核對確定后三方簽字確定結(jié)算，同時根據(jù)PPP合同約定邀請實施機構(gòu)等政府相關(guān)方參與。
應(yīng)該注意的是“建設(shè)成本應(yīng)與績效掛鉤”，財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號文）提出“通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的PPP項目不得入庫”，“項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的PPP項目不得入庫”。因此，PPP項目的建設(shè)成本最低30%必須參與績效考核，以防止政府財政支出責任的固化。
PPP項目建設(shè)期績效考核的指標設(shè)計通常包括投資控制、進度控制、質(zhì)量控制、安全管理、合同管理和信息管理、現(xiàn)場協(xié)調(diào)等。
35、正式運營
建設(shè)期結(jié)束后就開始正式運營了，對于項目來說，最主要的就是可以獲得收入了，收入主要來自兩種途徑，一種是政府付費，另一種是使用者付費，還有一些經(jīng)營性的收益，包括獲得股權(quán)投資回報。
目前PPP項目中重運營的行業(yè)包括：垃圾污水處理、城鎮(zhèn)供水、供暖、供氣、公路環(huán)境綜合整治、文化旅游、社會事業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，農(nóng)業(yè)水利通信及大數(shù)據(jù)行業(yè)等。輕運營的行業(yè)包括道路、軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居住房、地下管網(wǎng)改造、公共停車場等。
實踐中，PPP項目的運營成本占項目總投資比重較輕，導致社會資本方“重建設(shè)輕運營”。財政部《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》引導PPP模式的重心轉(zhuǎn)向運營。
36、政府付費
在運營過程中，可行性缺口補貼和政府付費的PPP項目均涉及到政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
確定政府付費模式的付費依據(jù)通常包括：按可用性付費（比如滿足通行的道路）、按使用量付費（比如污水處理廠處理的水量）、按績效付費（比如提供基層醫(yī)療服務(wù)的績效指標等）。
在進行物有所值評價及政府財承論證過程中，就需要充分考慮政府付費的方式及標準。按照財辦金〔2017〕92號文的規(guī)定，政府付費或可行性缺口補助的項目在合作期內(nèi)應(yīng)當連續(xù)、平滑支付，不能導致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增。
政府往往不愿意承擔風險、地方財政又不足以支付或補貼，而作為社會資本既擔心政府違約、又擔心收益得不到最低保障，在此情況下，基于風險分擔原則設(shè)置合理的回報機制就顯得非常必要（這需要在設(shè)計項目實施方案時考慮），比如：通過約定項目唯一性條款（不競爭條款）、超額收益的分配機制，就可以保證社會資本在低迷情況下獲得補償，在正常情況下獲得約定收益，在超額情況下與政府進行收益分成、防止暴利。
37、中期評估
中期評估是指政府相關(guān)部門組織專家或委托第三方機構(gòu)對正在運行的特許經(jīng)營項目進行的階段性總結(jié)，旨在客觀評價項目的服務(wù)質(zhì)量和運營效率。財金[2014]113號文要求，項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（PPP中心）備案。
政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項目履行行政監(jiān)管職責，重點關(guān)注公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、價格和收費機制、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護和勞動者權(quán)益等。社會公眾及項目利益相關(guān)方發(fā)現(xiàn)項目存在違法、違約情形或公共產(chǎn)品和服務(wù)不達標準的，可向政府職能部門提請監(jiān)督檢查。
38、性能測試
在PPP項目移交前，需要對項目的資產(chǎn)狀況進行評估，并對項目狀況能否達到合同約定的移交條件和標準進行測試。實踐中，評估和測試工作由政府方委托的獨立專家或者政府方和項目公司共同組成的移交工作組負責。
項目移交工作組應(yīng)嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產(chǎn)進行性能測試。經(jīng)評估和測試，如果項目狀況不符合約定的移交條件和標準的，政府方有權(quán)提取移交維修保函，并要求項目公司對項目設(shè)施進行相應(yīng)的恢復(fù)性修理、更新重置，以確保PPP項目在移交時滿足約定的要求。
39、爭議解決
在項目運營及移交過程中如果發(fā)生爭議，將進入爭議解決程序，但爭議不得影響項目運營。PPP項目合同按照最高院司法解釋規(guī)定，屬于民事訴訟或仲裁范疇，但特許經(jīng)營協(xié)議仍屬于行政訴訟范疇。如果爭議引發(fā)PPP合同提前終止，一般來講，在項目公司違約導致項目終止的情況下，政府不負有回購義務(wù)，而是享有回購選擇權(quán)，但對于一些涉及公共安全和公眾利益的項目，需要在合同中約定，即使在項目公司違約情況下政府仍有回購義務(wù)。
在PPP項目合作期限內(nèi)，如出現(xiàn)重大違約或者不可抗力導致項目運營持續(xù)惡化，危及公共安全或重大公共利益時，政府要及時采取應(yīng)對措施，必要時可指定項目實施機構(gòu)等臨時接管項目，切實保障公共安全和重大公共利益，直至項目恢復(fù)正常運營。不能恢復(fù)正常運營的，要提前終止，并按PPP合同約定妥善做好后續(xù)工作。
現(xiàn)行地方立法大多規(guī)定省建設(shè)行政主管部門負責全省范圍內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)臨時接管活動的指導和監(jiān)督工作，市、縣人民政府市政公用事業(yè)主管部門受本級人民政府授權(quán)具有實施本行政區(qū)域內(nèi)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的臨時接管。
40、項目移交
正常情況下，項目移交代表著一個PPP項目生命周期的結(jié)束。通常可以設(shè)置PPP項目合作期滿前的12-36個月為移交過渡期，政府方和項目公司應(yīng)共同成立移交委員會，雙方各委派3名代表。
項目移交時，由項目實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)代表政府收回項目合同約定的項目資產(chǎn)。項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。目前，我國PPP項目通常采用到期無償移交的方式。
項目移交階段的主要工作包括移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割和績效評價。PPP項目在移交階段需要注意的問題是如何保證社會資本移交的設(shè)施完好，應(yīng)該達到什么樣的標準，這些問題都需要在合同中進行準確、詳細的描述。
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