[ 應(yīng)松年 ]——(2000-11-24) / 已閱31631次
中國(guó)行政法和行政法學(xué)的發(fā)展
國(guó)家行政學(xué)院教授 應(yīng)松年
一
作為一個(gè)重要的部門法，中國(guó)行政法與新中國(guó)同齡。50年代曾產(chǎn)生了一大批行政法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年至1956年，頒布的行政法規(guī)范總數(shù)達(dá)870件。但1957年以后，這個(gè)數(shù)字直線下降。1958年為147件，1960年為50件，1966年僅6件。此后的20年間，行政法幾乎是空白。
50年代行政法的發(fā)展，曾一度引起對(duì)行政法學(xué)的研究。當(dāng)時(shí)北京的法律院校曾開(kāi)設(shè)蘇維埃行政法課程，一批蘇聯(lián)行政法著作被介紹過(guò)來(lái)，對(duì)中國(guó)行政法產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)挠绊�。但這一進(jìn)程至50年代末就中斷了。
二
（一）中國(guó)行政法的迅速發(fā)展，以1978年十一屆三中全會(huì)為契機(jī)。十一屆三中全會(huì)以后，隨著改革開(kāi)放的逐漸深入，迫切要求加強(qiáng)行政法制建設(shè)。這構(gòu)成了我國(guó)行政法發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。1978年以后，行政立法迅速增加。就內(nèi)容而言，一方面仍以經(jīng)濟(jì)行政法為重點(diǎn)，同時(shí)也注意到法制的總體平衡，廣泛涉及社會(huì)的各個(gè)方面。包括政府機(jī)構(gòu)、民政、司法、公安、軍事、民族、財(cái)政、稅務(wù)、外資、海關(guān)、農(nóng)林、水利、土地、城建、環(huán)保、交通、郵政、勞動(dòng)人事、商標(biāo)、文化、教育、科技、衛(wèi)生、統(tǒng)計(jì)等領(lǐng)域，都制定了一些法律。另一方面，還將相當(dāng)?shù)淖⒁饬杏诮⒁恍┲匾�、基本的、關(guān)系到全局的行政法律制度。這是實(shí)踐發(fā)展的必然要求。其中，對(duì)今后行政法發(fā)展起重要作用的是1982年的《民事訴訟法（試行）》和1987年1月1日生效的新修改的《治安管理處罰條例》�！睹袷略V訟法（試行）》第三條第二款規(guī)定，法律規(guī)定的行政案件可以向法院起訴，遵循民事訴訟程序；新修改的《治安管理處罰條例》，將1957年舊條例規(guī)定對(duì)治安處罰不得起訴改為可以提起行政訴訟。由于治安處罰案件數(shù)量多，涉及面廣，作為被告的公安機(jī)關(guān)是政府內(nèi)最有權(quán)威的機(jī)構(gòu)；治安行政訴訟的特殊性使民事訴訟程序難以適應(yīng)，所有這些都為行政法中最重要的立法——行政訴訟法的誕生創(chuàng)造了條件。
（二）從1978年到1989年，與行政法發(fā)展相適應(yīng)，中國(guó)行政法學(xué)研究也逐步發(fā)展起來(lái)。
1.1983年法學(xué)教材編輯部組織的行政法學(xué)統(tǒng)編教材《行政法概要》問(wèn)世。這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部行政法學(xué)教材。該書(shū)以總結(jié)和概括中國(guó)的行政法制實(shí)踐為基礎(chǔ)，同時(shí)借鑒各國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，力圖創(chuàng)建中國(guó)的行政法學(xué)。盡管這部著作存在著某些不足，但它所體現(xiàn)的理論聯(lián)系實(shí)際的學(xué)風(fēng)和新建立起來(lái)的體系以及其中的某些章節(jié)，對(duì)其后我國(guó)行政法學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)行政法學(xué)研究開(kāi)始步入正軌。
與此同時(shí)，新的行政法學(xué)教材和著作不斷出版，國(guó)外著作也陸續(xù)得到介紹。
2.在此期間，各高等法律院校紛紛開(kāi)設(shè)行政法課程。1986年行政法研究會(huì)在江蘇常州市正式成立，從此行政法學(xué)者有了自己的學(xué)術(shù)組織。同年，在已故著名法學(xué)家陶希晉的倡導(dǎo)下，組織在京的行政法理論與實(shí)際工作者，成立行政立法研究組，專事起草行政方面的基本法，開(kāi)創(chuàng)了立法機(jī)關(guān)組織專家起草法律草案的先河，為行政法學(xué)者與實(shí)踐相結(jié)合提供了組織保證。
三
1989年以后，中國(guó)行政法和行政法學(xué)研究伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展而迅速發(fā)展，取得了令人矚目的成就。這些成就主要表現(xiàn)在：
（一）作為行政法基本法的行政訴訟法（1989年）、國(guó)家賠償法（1994年）和行政處罰法（1997年）相繼頒行。
行政訴訟法的頒布實(shí)施，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)民主法制建設(shè)的新局面，是中國(guó)行政法發(fā)展的里程碑。
1.行政訴訟制度的建立，使公民權(quán)益在受到行政權(quán)的侵害時(shí)能得到切實(shí)的保障，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“權(quán)利本位”意識(shí)增強(qiáng)的必然反映。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，公民、法人和其他組織，在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，有權(quán)向法院提起訴訟。人民法院有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，根據(jù)事實(shí)和法律做出維持、撤銷、履行法定職責(zé)和變更等不同的判決。
國(guó)家賠償法是與行政訴訟同一類型的法，都以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法為主要任務(wù)。不同的是，國(guó)家賠償法進(jìn)一步規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法，侵犯公民合法權(quán)益造成損害時(shí)，國(guó)家要承擔(dān)賠償責(zé)任。國(guó)家賠償法所建立起來(lái)的行政賠償責(zé)任制度，是行政訴訟制度的繼續(xù)和發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，賠償制度的建立，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政監(jiān)督的力度。
行政訴訟法和國(guó)家賠償法所建立的相應(yīng)制度，是適應(yīng)我國(guó)民主法制和保護(hù)人權(quán)發(fā)展需要的現(xiàn)代行政法制度。行政訴訟法確立的被告承擔(dān)舉證責(zé)任、時(shí)限和強(qiáng)制執(zhí)行的制度，國(guó)家賠償法建立的以違法為賠償?shù)臍w責(zé)原則、事實(shí)行為造成損害的賠償責(zé)任等制度，都是先進(jìn)的制度。
2.從一定意義上說(shuō)，行政訴訟法不僅是建立了一項(xiàng)訴訟制度，更重要的是建立了一項(xiàng)民主制度。行政訴訟法不僅保護(hù)公民合法權(quán)益，更重要的是，它從監(jiān)督的角度，要求行政機(jī)關(guān)依法行政。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與違法的標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定人民法院有權(quán)對(duì)違法行政行為予以撤銷。正是在行政訴訟制度的推動(dòng)下，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政的自覺(jué)性。在這之后，依法行政的要求常見(jiàn)于各種政府文件，并逐步形成共識(shí)，此后的行政立法也更加注意貫徹法律優(yōu)先原則。自90年代中期，“依法行政”進(jìn)入政府工作報(bào)告，成為各級(jí)政府施政的基本方針。從法律淵源上說(shuō)，這是行政訴訟制度建立以后合乎邏輯的發(fā)展。而依法行政正是依法治國(guó)的核心和關(guān)鍵。
3.行政訴訟法的實(shí)施，要求與之相關(guān)的行政法律法規(guī)的完善和健全�？梢哉f(shuō)，1989年以后重要行政立法的研究、起草和制定，都直接受到行政訴訟法的影響。
4.行政訴訟法的頒行，一項(xiàng)新的民主制度與訴訟制度的誕生，在法學(xué)領(lǐng)域，尤其是行政法學(xué)領(lǐng)域，引起了巨大震動(dòng)。研究行政訴訟制度的著作如雨后春筍。行政訴訟法學(xué)的發(fā)展，又要求和帶動(dòng)了行政法學(xué)研究范圍的擴(kuò)大和探討的深入。
中國(guó)現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志之一，是1997年頒布的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》。行政處罰法主要是直接規(guī)范行政機(jī)關(guān)如何做出處罰行為，即直接規(guī)范行政行為以保證行政機(jī)關(guān)依法行政的法，但其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出處罰范圍。行政處罰法規(guī)定的一系列制度，反映出依法治國(guó)、依法行政的許多基本原則，具有極為重要的普遍意義。
1.確定了“處罰法定”原則。處罰法定原則要求行政機(jī)關(guān)做出的任何處罰行為，必須有法律依據(jù)。“法無(wú)明文規(guī)定不得罰”。第一，行政處罰是直接影響公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為。確立處罰法定原則，就意味著一切影響公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為都必須有法律依據(jù)。從更廣泛的意義上說(shuō)，處罰法定加上最近通過(guò)的刑法規(guī)定的“罰刑法定”，說(shuō)明只有在法律明文規(guī)定的情況下，公民違法才有可能受到處罰，反之，凡法律沒(méi)有禁止的，公民皆可為之�！胺o(wú)明文禁止即自由”。以法律作為衡量公民是否有“自由”的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這是社會(huì)主義法治國(guó)家最重要的原則和標(biāo)準(zhǔn)。第二，處罰法定原則表明了行政職權(quán)的特點(diǎn)：職權(quán)法定。行政職權(quán)只有在法律授權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能為之；法律沒(méi)有授權(quán)就不得為之。這與公民的權(quán)利不同。公民的權(quán)利是：凡法律沒(méi)有禁止的，都可為之。這是依法行政最重要的原則和標(biāo)志之一。
2.確立了行政處罰的設(shè)定原則。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，對(duì)公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)予以處罰的設(shè)定權(quán)屬于法律。只有經(jīng)過(guò)法律授權(quán)，其他規(guī)范包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章才能設(shè)定，且法律授權(quán)多少，才能設(shè)定多少。在法律已對(duì)行政處罰有規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章可以具體化，但必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類、幅度的范圍以內(nèi)。這一規(guī)定的普遍意義在于，明確了我國(guó)依法行政的兩條基本原則。第一，法律優(yōu)先原則。一切影響公民權(quán)利義務(wù)的各級(jí)各類規(guī)范都必須與法律保持一致。第二，法律保留原則。設(shè)定影響公民基本權(quán)利的規(guī)范，都必須有法律的授權(quán)。未經(jīng)授權(quán)，不得設(shè)定；其中某些事項(xiàng)，如關(guān)于人身權(quán)的處罰，其設(shè)定權(quán)只屬法律。其他任何規(guī)范都不得設(shè)定，法律也不予授權(quán)。我們可以將前者稱為法律的相對(duì)保留原則，將后者稱為法律的絕對(duì)保留原則。其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政處罰。
3.第一次在法律中對(duì)行政處罰的程序做了較為完整的規(guī)定。其中特別是第一次在中國(guó)建立了聽(tīng)證制度；第一次在法律上明文規(guī)定了裁執(zhí)分離制度。這些規(guī)定的普遍意義在于：行政處罰程序是對(duì)公民不利處分的典型程序。因此，它對(duì)不利處分以及其他一般的具體行政行為的程序都有示范和借鑒意義。聽(tīng)證程序的建立，是我國(guó)民主與法制建設(shè)中的一大突破。雖然行政處罰法中規(guī)定的聽(tīng)證制度范圍有限，但可以斷言，聽(tīng)證制度必將在我國(guó)得到迅速發(fā)展，成為推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的一項(xiàng)強(qiáng)有力的制度；裁執(zhí)分離制度的明確規(guī)定，將對(duì)規(guī)范行政行為和反腐倡廉產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
從以上論述可以清楚地看出我國(guó)現(xiàn)代行政法發(fā)展的一條清晰脈絡(luò)：從建立行政訴訟制度，監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政開(kāi)始，進(jìn)而規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為本身，使中國(guó)逐步走向行政法治。
（二）與行政法的發(fā)展同步，行政法的研究也日趨繁榮。
行政訴訟法頒行以后，有關(guān)研究行政訴訟的論文、專著、教材迅速增加，行政訴訟法學(xué)已形成為獨(dú)立的法學(xué)學(xué)科，并隨著行政審判實(shí)踐的發(fā)展，其研究也日益深入。1994年國(guó)家賠償法頒行以后，有關(guān)國(guó)家賠償法的論文、專著迅速增加，國(guó)家賠償法正在形成獨(dú)立的法學(xué)體系。
行政訴訟法、國(guó)家賠償法、行政處罰法以及其他重要行政法律的頒布實(shí)踐，大大促進(jìn)了行政法學(xué)的研究。行政法學(xué)著作大量出版，尤其是近幾年來(lái)一批年輕的行政法學(xué)者所著行政法學(xué)專著不斷涌現(xiàn)，顯示出行政法學(xué)研究正在向縱深發(fā)展。行政法學(xué)論文已成為法學(xué)報(bào)刊不可或缺的組成部分，而且擁有了自己的行政法學(xué)專門雜志：《行政法學(xué)研究》。行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)工作者的隊(duì)伍不斷擴(kuò)大。行政法學(xué)研究正呈方興未艾之勢(shì)。
四
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