[ 陳召利 ]——(2018-5-4) / 已閱10386次
PPP項目可配置酒店等經(jīng)營性資源——文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號文的啟示
作者：陳召利，江蘇云崖律師事務(wù)所合伙人
在《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規(guī)定的項目管理庫集中清理工作截止日期（2018年3月31日）到來之際，文化和旅游部、財政部于2018年4月份聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號），重申了政府和社會資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務(wù)供給。文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號文強調(diào)把公共服務(wù)供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界，其規(guī)定有助于深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向。該規(guī)定一掃此前因各地PPP項目被清理暫停而引發(fā)的PPP還能不能做的諸多疑慮，給地方政府和社會資本等市場主體吃下一顆定心丸。特別值得一提的是，其明文規(guī)定PPP項目可以配置酒店等經(jīng)營性資源，既對旅游領(lǐng)域采用PPP模式有重大指導(dǎo)意義，也對其他公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式具有參考意義。
《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）明文規(guī)定，“依法依規(guī)為準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源，為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。”《財政部 民政部 人力資源社會保障部關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86 號）也規(guī)定，“根據(jù)項目特點，建立政府付費、使用者付費和開發(fā)性資源補償相結(jié)合的項目回報機制，鼓勵政府統(tǒng)籌運用授權(quán)經(jīng)營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養(yǎng)老項目建設(shè)。允許社會資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院及附屬設(shè)施等經(jīng)營性項目，提高項目綜合盈利能力�！钡牵P(guān)于如何配置經(jīng)營性資源，是否限于公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營性資源，還是可以包括商業(yè)開發(fā)資源，不得而知。
財辦金〔2017〕92號文明確規(guī)定，審慎開展政府付費類項目，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等，不適宜采用PPP模式實施。市場上一度理解為商業(yè)開發(fā)項目不得納入PPP項目之中，政府付費類項目將受到嚴格控制并逐漸減少，缺少使用者付費的公共服務(wù)領(lǐng)域難以采用PPP模式，直接導(dǎo)致有些地區(qū)的PPP項目陷于停滯狀態(tài)。
文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號文明確規(guī)定，通過在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構(gòu)對政府承擔的資源保護、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、咨詢服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車場、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營性資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務(wù)的需要，大力推動旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。其在重點領(lǐng)域中作了進一步說明，例如：（1）以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為導(dǎo)向，對一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢服務(wù)體系、旅游引導(dǎo)標識系統(tǒng)、旅游資源保護等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營性旅游資源進行整合開發(fā)建設(shè)；（2）以促進鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護與傳承為導(dǎo)向，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營性開發(fā)中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)；（3）以加強城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護為導(dǎo)向，鼓勵社會資本方將特色旅游資源的科學(xué)保護、合理利用及相關(guān)配套經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運營等進行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機銜接；（4）鼓勵政府和社會資本方將旅游資源的經(jīng)營性開發(fā)項目與養(yǎng)老、體育、健康、研學(xué)等領(lǐng)域公共服務(wù)供給相銜接。
這意味著，準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目可以通過配置商業(yè)開發(fā)資源完善投資回報機制，通過合理的資源整合，完全可以避免政府付費，“每一年度全部 PPP 項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過 10%”的紅線也將不再是地方政府的緊箍咒，這為所有公共服務(wù)領(lǐng)域的準經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目采用PPP模式打開了一扇窗，資源整合得當與否將是PPP項目能否成功的關(guān)鍵。
存在疑問的是，公共服務(wù)項目配置商業(yè)開發(fā)資源，有無限制？是否必須與公共服務(wù)項目“相鄰相近相關(guān)”？有無比例、金額等限制？是否會異化為市場主體通過所謂PPP項目獲取商業(yè)開發(fā)資源的一種方式，值得進一步關(guān)注與研究。
【作者簡介】
陳召利律師，東南大學(xué)法學(xué)碩士，江蘇云崖律師事務(wù)所合伙人，同時擔任中共江蘇云崖律師事務(wù)所黨支部書記、無錫市智能家居商會監(jiān)事、中華環(huán)保聯(lián)合會志愿律師，榮獲優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、無錫市優(yōu)秀法學(xué)法律人才、無錫市名優(yōu)律師人才培養(yǎng)對象（第二層次，商事類）、北大法律信息網(wǎng)2016年度十大優(yōu)秀作者、無錫市優(yōu)秀專業(yè)律師（公司法類）、無錫市十佳青年律師、江蘇省優(yōu)秀青年律師等榮譽。
