[ 張紹明 ]——(2004-4-28) / 已閱22581次
現(xiàn)代政府理念及其在行政許可法中的體現(xiàn)
湖北偉宸律師事務(wù)所 張紹明
（漢口新華下路9-1號(hào) 郵政編碼：430015）
在早期自由資本主義社會(huì)，依法行政的思想基礎(chǔ)主要是社會(huì)契約論和自由放任主義學(xué)說(shuō)。社會(huì)契約論認(rèn)為，國(guó)家是人類締結(jié)的社會(huì)契約的產(chǎn)物。這份社會(huì)契約規(guī)定了國(guó)家設(shè)立、存在的宗旨是保護(hù)社會(huì)個(gè)體的天賦權(quán)利與自由。因此，國(guó)家權(quán)力除了保護(hù)社會(huì)個(gè)體的權(quán)利與自由之外，別無(wú)它用，不能越雷池一步。在這樣的思想學(xué)說(shuō)指導(dǎo)下，“管得最少的政府就是最好的政府”就成為政府執(zhí)政的理念,社會(huì)奉行“適者生存”法則，為充分發(fā)揮個(gè)體自由競(jìng)爭(zhēng)的能力，國(guó)家在社會(huì)生活中只扮演著一個(gè)“守夜人”的角色，此時(shí)的國(guó)家被稱為“夜警式”國(guó)家。隨著資本主義的發(fā)展，20世紀(jì)后，從德國(guó)《魏瑪憲法》的制定開(kāi)始，人們逐漸否認(rèn)個(gè)人主義的極端化，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)個(gè)人生存權(quán)的保障。國(guó)家對(duì)人民的生存照顧之則日益受到重視，國(guó)家逐漸向“福利型”國(guó)家發(fā)展。人們對(duì)行政權(quán)的主動(dòng)作為產(chǎn)生了強(qiáng)烈的期待。此時(shí)，“能提供最好服務(wù)的政府是最好的政府”已成為政府行政的理念。在這樣的理念指導(dǎo)下，政府再也不是過(guò)去的無(wú)為而治的守夜人，而是較多地規(guī)定了國(guó)家對(duì)個(gè)人的照顧義務(wù)，“從搖籃到墳?zāi)�，都有行政�?quán)在作用”。
行政許可法是繼國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府行為的重要法律，集中體現(xiàn)了現(xiàn)代政府執(zhí)政為民的宗旨，體現(xiàn)了現(xiàn)代政府作為“福利型”政府、“服務(wù)型”政府的理念，具體表現(xiàn)在：
一、現(xiàn)代政府是有限的政府而非全能的政府
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發(fā)揮維護(hù)公共秩序和社會(huì)利益的作用，而且要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)等作用，其結(jié)果是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事。行政許可法嚴(yán)格限制設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍，《行政許可法》第十三條規(guī)定了四項(xiàng)不必設(shè)定行政許可的事項(xiàng)：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。通過(guò)以上四種方式可以規(guī)范的，都可以不設(shè)定行政許可。這充分表明：在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用和權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)是有限的，應(yīng)有所為、有所不為。政府的作用是為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平寬松的制度環(huán)境，為市場(chǎng)主體提供良好服務(wù)，解決市場(chǎng)機(jī)制解決不了也解決不好的問(wèn)題，現(xiàn)代政府應(yīng)該是一個(gè)有限的政府而不能是一個(gè)“保姆式”的政府。
二、現(xiàn)代政府是法治的政府而非人治的政府
長(zhǎng)期以來(lái)，一些政府機(jī)關(guān)及其工作人員片面地認(rèn)為政府就是行使權(quán)力、管理社會(huì)、約束相對(duì)人行為的，把行使權(quán)力當(dāng)作政府唯一的存在方式，忘記了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。于是，實(shí)踐中不斷出現(xiàn)爭(zhēng)奪審批權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、收費(fèi)權(quán)等現(xiàn)象，也產(chǎn)生了漠視相對(duì)人權(quán)利的各種官僚主義。為防止行政機(jī)關(guān)借行政許可爭(zhēng)權(quán)奪利，在行政許可權(quán)的設(shè)定上，行政許可法的規(guī)定比行政處罰法更加嚴(yán)格，它排除了國(guó)務(wù)院部委規(guī)章設(shè)定行政許可的可能性，規(guī)定只有省一級(jí)人民政府的規(guī)章能設(shè)定行政許可，剝奪了較大市政府設(shè)定行政許可的權(quán)利。這是行政許可法的重要貢獻(xiàn)，也是現(xiàn)代政府依法行政的充分體現(xiàn)。
三、現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府而非管理型政府
傳統(tǒng)的行政理念是“政府中心主義”，它簡(jiǎn)單地將管理方與被管理方對(duì)立起來(lái)，以為雙方只是管制與服從的關(guān)系，習(xí)慣于“管”字當(dāng)頭，“罰”字殿后�，F(xiàn)代政府最大的特點(diǎn)在于它的職能已經(jīng)發(fā)生改變，即政府的職能主要是給付職能或者稱之為服務(wù)職能。行政許可法把便民、高效作為立法的重要原則之一，體現(xiàn)出濃重的親民、便民的服務(wù)色彩。它規(guī)定行政許可既可以由相對(duì)人自己提出，也可以委托代理人提出；規(guī)定可以用現(xiàn)代化手段提出申請(qǐng)；規(guī)定行政許可申請(qǐng)書文本應(yīng)又行政機(jī)關(guān)免費(fèi)提供，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將行政許可的辦事程序公開(kāi)公示等，體現(xiàn)出“服務(wù)是政府的天職”、“管理就是服務(wù)”的現(xiàn)代政府理念。
四、現(xiàn)代政府是公開(kāi)透明的政府而非神秘型的政府
信息公開(kāi)、透明正逐漸成為現(xiàn)代政府的行為準(zhǔn)則和目標(biāo)。公開(kāi)、透明的基本要求是，行政權(quán)力運(yùn)作的主體、依據(jù)、程序是公開(kāi)的；行政權(quán)力運(yùn)作的過(guò)程是開(kāi)放的，公眾可以依法參與。行政許可法將公開(kāi)、透明問(wèn)題由道德自律轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓮?qiáng)制，規(guī)定了行政許可的申請(qǐng)、受理程序，審查、決定程序，聽(tīng)證程序。并規(guī)定起草設(shè)定行政許可的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的形式征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，保證行政許可的設(shè)定公開(kāi)透明。對(duì)已經(jīng)設(shè)定的行政許可，行政許可法同樣規(guī)定有定期評(píng)價(jià)制度。這些措施有利于保障公民對(duì)行政管理事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)了政府行政措施的公開(kāi)透明。
五、現(xiàn)代政府是誠(chéng)信的政府而非無(wú)信的政府
誠(chéng)信是建立現(xiàn)代市場(chǎng)體系的必要條件，也是規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的治本之策。建設(shè)社會(huì)信用，首先政府要講信用。如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結(jié)果不僅降低了政府的公信力，而且損害行政效率，影響政府的權(quán)威和形象。行政許可法首次以法律的形式確立了行政領(lǐng)域的誠(chéng)實(shí)信用、信賴保護(hù)原則。按照這一原則，行政機(jī)關(guān)必須做到：一是所發(fā)布的信息必須真實(shí)可靠，政策要相對(duì)保持穩(wěn)定，確需變更的要盡可能事先規(guī)定過(guò)渡期，給百姓明確的預(yù)期；二是所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾；三是因客觀原因，為了維護(hù)公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財(cái)產(chǎn)損失，行政機(jī)關(guān)要依法予以補(bǔ)償。
六、現(xiàn)代政府是人本的政府和親民的政府
以人為本是現(xiàn)代管理理念的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。黨的十六屆三中全會(huì)提出，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展�！毙姓S可法的立法宗旨之一是方便群眾，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，要求設(shè)定行政許可必須遵循促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，體現(xiàn)出法以民為本的鮮明特色。行政許可法規(guī)定行政許可原則上不收費(fèi)，沒(méi)有規(guī)定收費(fèi)的一律不準(zhǔn)收費(fèi)，依法收費(fèi)的應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。收費(fèi)必須收支兩條線，不得強(qiáng)迫相對(duì)人搭配購(gòu)買相關(guān)商品或服務(wù)。體現(xiàn)出行政的目的不是與民爭(zhēng)利而是予民以利，是對(duì)付行政許可亂收費(fèi)的尚方寶劍。
一位學(xué)者根據(jù)權(quán)力運(yùn)用曾將社會(huì)歷史分為三個(gè)時(shí)期：一是黑鐵時(shí)期，即權(quán)力要人民做什么就做什么的時(shí)期；二是黃金時(shí)期，即權(quán)力認(rèn)為人民需要什么就謀求什么的時(shí)期；三是鉆石時(shí)期，即人民需要什么，權(quán)力就服務(wù)什么的時(shí)期。封建專制下的政府是黑鐵政府，它靠恐嚇和武力維持統(tǒng)治；自由資本注意時(shí)期的政府是黃金政府，它象是一位守夜人，守護(hù)著個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)；現(xiàn)代政府是鉆石政府，它關(guān)心個(gè)體、服務(wù)大眾、行政為民、以人為本。我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)換，政府行政理念的轉(zhuǎn)變需要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，但畢竟在向前大踏步地邁進(jìn)，行政許可法的頒布和實(shí)行就是一個(gè)很好的例證！
