[ 刁桂軍 ]——(2004-4-19) / 已閱20092次
探究我國(guó)修憲問(wèn)題
刁 桂 軍
（武漢理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)系，湖北 武漢 430063）
提要：憲法乃國(guó)家之磐石、九鼎之重器。憲法雖然只是一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙，但是從產(chǎn)生、修訂到實(shí)施，處處都與普通百姓的生活息息相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行的“八二憲法”已經(jīng)歷了四次修改，并且都是在一片贊成聲中以壓倒性票數(shù)順利通過(guò)的。本文就我國(guó)修憲問(wèn)題探討其必要性和合理性，并提出修憲成本這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
關(guān)鍵詞 ：合理性，司法化，修憲成本
一、我國(guó)修憲背景以及修憲實(shí)踐
我國(guó)的憲政之路一直顯得不平坦，受到的外界干涉和沖擊比較大。我國(guó)建立新政權(quán)先后頒布了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、“五四憲法”、“七五憲法”、“七八憲法”和現(xiàn)行的“八二憲法”，從世界憲法歷史來(lái)看，我國(guó)建國(guó)以來(lái)全面修改憲法的次數(shù)有些過(guò)于頻繁，屬于不正常現(xiàn)象。
中國(guó)憲法的權(quán)威性一直受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，可以說(shuō)在廣大人民心目中憲法的地位沒(méi)有設(shè)計(jì)者設(shè)想得那么高，甚至說(shuō)憲法曾在中國(guó)當(dāng)代歷史上是一個(gè)脆弱的玩偶，遭受前所未有的摧殘，以至于出現(xiàn)世界歷史上極其罕見(jiàn)的違憲的黑鏡頭，我國(guó)前國(guó)家主席劉少奇同志舉著憲法書(shū)大聲吶喊，聲討自己的公民基本權(quán)利，依然被那些視憲法為無(wú)物的人殘忍迫害致死，也出現(xiàn)了“七五憲法”中的一些條文，如同標(biāo)語(yǔ)口號(hào)，甚至用上了毛澤東語(yǔ)錄。中國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)憲法真空期，那是一個(gè)無(wú)法無(wú)天的令人窒息的人治時(shí)期，中國(guó)人對(duì)于憲法這兩個(gè)字缺少敬畏和崇高，不像西方憲政國(guó)家，憲法的地位甚至可以和他們心中的上帝去比擬，憲法成了他們現(xiàn)實(shí)中的上帝，中國(guó)人的憲法理念還沒(méi)有深入人心，甚至是脆弱的。我國(guó)現(xiàn)行的“八二憲法”，總的來(lái)說(shuō)是一部充分體現(xiàn)了社會(huì)主義的民主精神，具有廣泛真實(shí)的群眾基礎(chǔ)和極其深厚的社會(huì)基礎(chǔ)的，可以說(shuō)是能得到廣大民眾認(rèn)同的一部憲法，隨著22年的過(guò)去，有關(guān)這部憲法的話題越來(lái)越多，我認(rèn)為這與廣大民眾的憲政意識(shí)崛起有很大關(guān)系。
當(dāng)今我國(guó)現(xiàn)行的“八二憲法”已經(jīng)進(jìn)入第四次大修改了，并且每次都是由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)提出關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)憲法》部分內(nèi)容的建議，由全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法修正案議案，提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)議審議并且通過(guò)。最近一次是十屆全國(guó)人大二次會(huì)議１４日下午經(jīng)過(guò)投票表決，高票通過(guò)憲法修正案。表決票數(shù)是：贊成２８６３票，反對(duì)１０票。在這部憲法實(shí)施22年里，我國(guó)已經(jīng)對(duì)憲法共三十一條內(nèi)容進(jìn)行了修改，其中1988年4月12日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了涉及兩項(xiàng)內(nèi)容的第一次憲法修正案；1993年3月29日，第二次修改由八屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)，在多達(dá)九項(xiàng)內(nèi)容修改中，值得注意的是國(guó)家根本任務(wù)表述的改變；1999年3月15日九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了涉及六項(xiàng)內(nèi)容的第三個(gè)憲法修正案；2004年3月14日十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了涉及多達(dá)十四項(xiàng)內(nèi)容的憲法修正案。
二、我國(guó)修憲成本問(wèn)題
我承認(rèn)憲法修改有其合理的一面，也有支撐其的幾個(gè)理由，（一）、為了使憲法的規(guī)定適應(yīng)社會(huì)實(shí)際的發(fā)展和變化，這是由客觀原因決定的，也就是說(shuō)憲法賴以存在的社會(huì)條件在不斷變化；（二）、當(dāng)然這和制憲者認(rèn)識(shí)能力的局限性也有關(guān)，例如憲法條文的不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等；[1]（三）、也存在憲法作為一種政黨統(tǒng)治工具，被政黨加以利用的因素。我承認(rèn)憲法必須適應(yīng)活著的人們所處在時(shí)代的發(fā)展變化的需要，從我國(guó)近幾次的修憲內(nèi)容可以說(shuō)幾乎是在一致贊成聲中通過(guò)的，就拿2004年十屆全國(guó)人大通過(guò)的憲法修正案，只有區(qū)區(qū)的10人投了反對(duì)票，輿論導(dǎo)向也是一邊倒的，理論界也多數(shù)為同聲附和，這里我要針對(duì)的并不是對(duì)具體的憲法修改內(nèi)容，而是從宏觀上去探討修憲的必要性和合理性。
修憲成本問(wèn)題一定要引起修憲者和憲法理論界的高度重視，因?yàn)閼椃ǖ男薷谋厝粫?huì)帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)，畢竟修改是經(jīng)過(guò)再次加工的，在我國(guó)的修憲成本相對(duì)要高一點(diǎn)，因?yàn)槲覈?guó)缺乏憲政基礎(chǔ)，憲法之光并沒(méi)有普照中華大地，公民的憲法意識(shí)不強(qiáng)，利用憲法維護(hù)自身公民利益的思維相對(duì)缺失。當(dāng)然這里并不是反對(duì)修憲的本質(zhì)，修憲確實(shí)是憲法不斷完善的有效方式，而且有其時(shí)代進(jìn)步要求的合理性，但是一定不能迷信修憲這一方式，過(guò)于強(qiáng)調(diào)其正面效益或認(rèn)為根本就不存在修憲成本這一問(wèn)題。
綜觀我國(guó)近年來(lái)的幾次修憲，我有以下幾點(diǎn)看法：（一）、憲法修改對(duì)憲法自身的穩(wěn)定性和政治的連續(xù)性都有消極作用，修憲頻繁，很可能會(huì)破壞憲政秩序，同時(shí)也破壞憲法的權(quán)威性，憲法不同于普通法律和具有時(shí)代性的政策規(guī)定，它是一部具有前瞻性和延續(xù)性的根本大法，是一個(gè)國(guó)家和全體公民為之遵守的行動(dòng)指南。從近期來(lái)看，我國(guó)修憲的次數(shù)確實(shí)是比較多的，比較美國(guó)憲法，從1787年5月由12個(gè)州的55位代表集會(huì)于費(fèi)城制定出《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》，而后迄今長(zhǎng)達(dá)217年中沒(méi)有重新制定新憲法，期間只通過(guò)了27個(gè)修正案，可以說(shuō)美國(guó)憲法就是一部為解釋法所發(fā)展，為判例所修飾，為政治傳統(tǒng)習(xí)慣所擴(kuò)張的憲法，其語(yǔ)言質(zhì)樸簡(jiǎn)短，文義明確，原則上確定而細(xì)則上又富有伸縮余地的憲法藍(lán)本。[2]日本自1947年頒布憲法至今，對(duì)憲法從未做過(guò)修改，保持了很好的連貫性，即使是最近啟動(dòng)的的修憲程序，也都顯得困難重重；
（二）、修憲程序應(yīng)當(dāng)予以完善，必須將修憲的原則、方式、程序等具體內(nèi)容具體化和法律化。雖然我國(guó)現(xiàn)行憲法第64條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)或1/5以上的全國(guó)人大代表有權(quán)提議修改憲法。但在我國(guó)修改憲法的實(shí)踐中，通常由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)首先提出修改的建議案，然后由全國(guó)人大常委會(huì)或者1/5以上的全國(guó)人大代表接受，再向全國(guó)人大提出正式的憲法修改草案。這一實(shí)踐慣例正好反映了我國(guó)憲法修改并沒(méi)有上升到一種全國(guó)上下一致的全民大事，黨性意志還比較偏重，全民參與性不足，執(zhí)政黨過(guò)于輕易地左右憲法發(fā)展趨勢(shì)和走向。在我國(guó)，憲法與執(zhí)政黨的關(guān)系一直顯得比較微妙和敏感。執(zhí)政黨當(dāng)然可以根據(jù)客觀形勢(shì)與條件的變化以及主觀認(rèn)識(shí)的發(fā)展，認(rèn)為需要制定和推行某種新的方針和政策，它在推行之前，應(yīng)當(dāng)通過(guò)嚴(yán)格的、充分的民主程序，使之成為國(guó)家的政策或者修改現(xiàn)行的法律和制定新法律；
（三）、修憲固然重要，使其更好地發(fā)揮功用。但憲法作為根本大法，為人們心中的法律信心基石，修憲理應(yīng)慎之又慎，而且即使到了非修不改的時(shí)候，也必需采取更為復(fù)雜和謹(jǐn)慎的法定程序，接受最廣泛地監(jiān)督，讓?xiě)椃ㄐ薷某绦蜃兊酶訃?yán)密。憲法其理念信條是應(yīng)該凌駕于國(guó)家之上的，決不能使憲法成為一種簡(jiǎn)單的統(tǒng)治工具，局限于時(shí)代的束縛，其內(nèi)容本身應(yīng)該具有前瞻性和引導(dǎo)性，憲法應(yīng)具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，這樣才可能使廣大人民對(duì)憲法的權(quán)威性產(chǎn)生敬畏之心。憲法權(quán)威的歷史慣性思維非常重要，需要長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年或上百年的精心呵護(hù)和打造，為了維護(hù)憲法的絕對(duì)權(quán)威性，讓率土之濱皆受憲法之光，讓所有人對(duì)憲法的權(quán)威產(chǎn)生敬畏，以制約任何一種極端權(quán)利，以達(dá)到某種程度的權(quán)利平衡及關(guān)系和諧。
三、對(duì)于我國(guó)修憲的建議
從確保憲法的延續(xù)性和權(quán)威性的角度考慮，憲法即使出現(xiàn)一些小瑕疵或漏洞，如果不至于影響社會(huì)穩(wěn)定和人民的憲法理念的基石，則要盡量考慮不修憲，應(yīng)該多采用憲法解釋的途徑。人們對(duì)一部權(quán)威并且穩(wěn)定的憲法產(chǎn)生的信任感和敬畏感，這種效果是不易達(dá)到的。不是說(shuō)只要把憲法條文修飾得面面俱到，符合當(dāng)代的特征就可以解決問(wèn)題的，當(dāng)憲法的實(shí)際實(shí)施效果不甚理想時(shí)，再冠冕堂皇的修飾也無(wú)補(bǔ)于是。實(shí)質(zhì)上每修改一次憲法，其付出的成本與代價(jià)是很大的，這其中會(huì)產(chǎn)生修憲成本的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，孰輕孰重并不是一時(shí)能夠體察出來(lái)的。憲法一定要保持其連貫性和獨(dú)立性，憲法不同于普通部門(mén)法和實(shí)體法，一部好的憲法不僅僅在于其設(shè)計(jì)的條文內(nèi)容，而是其在一個(gè)國(guó)家的實(shí)際地位，處于何種位置，真正起到根本大法的指導(dǎo)和制約作用，讓一個(gè)國(guó)家內(nèi)外部的各種關(guān)系趨于和諧。我國(guó)憲法規(guī)定了18項(xiàng)公民的基本權(quán)利，但時(shí)至今日只有其中9項(xiàng)制定了具體的法律加以保障，另9項(xiàng)則長(zhǎng)期停留在“紙面”上，缺少成為實(shí)踐中的權(quán)利的必要渠道。這種狀況顯然不利于對(duì)公民憲法權(quán)利的保護(hù)，也不利于維護(hù)憲法作為國(guó)家根本大法的最高權(quán)威和尊嚴(yán)。我國(guó)現(xiàn)行的憲法修改經(jīng)歷里，過(guò)往的三次修憲，共計(jì)十七條，已經(jīng)完成的最新一次修憲，共計(jì)十四條。細(xì)心的人們注意到，在這三十一條憲法修正案中，有多處一修再修。頻繁地修憲甚至讓人們產(chǎn)生不安為本不高的憲法信任值增添了不穩(wěn)定因素。
當(dāng)然對(duì)于我國(guó)目前憲法現(xiàn)狀而言，可以朝著以下方面和趨勢(shì)去發(fā)展：（一）、中國(guó)憲法必須走司法化道路，因?yàn)閼椃ǖ闹饕卣魇欠尚�，從憲法的法律特性及司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)、公民需求等因素，決定了憲法只有通過(guò)司法途徑才能使紙面上的文字成為活生生的現(xiàn)實(shí)而有效的規(guī)則。[3]我國(guó)近幾年似乎有了些動(dòng)作，2001年7月24日，最高人民法院公布了《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)》。該批復(fù)以憲法為依據(jù)，認(rèn)定陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了薺玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任�！杜鷱�(fù)》立即在社會(huì)公眾中引起強(qiáng)烈反響，成為司法界以及學(xué)術(shù)界為之歡呼雀躍的“憲法司法化第一案”。寥寥數(shù)語(yǔ)《批復(fù)》最大的貢獻(xiàn)在于，首次在司法解釋中提出了司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民依據(jù)憲法規(guī)定所享有的基本權(quán)利，對(duì)喚醒人們幾近沉睡的憲法觀念和憲法權(quán)利意識(shí)起到了巨大作用；（二）、不斷喚醒民眾的憲法意識(shí)，我國(guó)的憲法建設(shè)之路不能只停留在上層的單方面行動(dòng)，沒(méi)有良好的群眾基礎(chǔ)，憲法也只能成為華而不實(shí)的空文，只有自覺(jué)和主動(dòng)地去營(yíng)造大的憲政環(huán)境，灌輸?shù)氖呛蠎椀睦砟詈退枷耄寫(xiě)椃ㄒ庾R(shí)在人民大眾中生根發(fā)芽，茁壯成長(zhǎng)；（三）、合理地處理好憲法和執(zhí)政黨的關(guān)系。我國(guó)的憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，憲法序言中也規(guī)定了，憲法必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹執(zhí)行，并且黨自身必須在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)。這是憲法實(shí)施的關(guān)鍵。但從我國(guó)憲法成長(zhǎng)歷史來(lái)看，過(guò)去的一些領(lǐng)導(dǎo)人缺乏這樣的觀念，在實(shí)際生活中，黨和黨的組織往往處于憲法之上，不按照憲法的規(guī)定辦事，結(jié)果只能使憲法虛置，這樣對(duì)憲法權(quán)威性是一種嚴(yán)重打擊；（四）、加強(qiáng)憲法監(jiān)督和建立違憲審查制度。我國(guó)憲政之路是非常坎坷和艱辛的，比如說(shuō)1954年憲法本身對(duì)維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保障和監(jiān)督憲法實(shí)施沒(méi)有給予應(yīng)有的重視，缺乏有效的規(guī)定。雖然規(guī)定了由全國(guó)人大來(lái)監(jiān)督憲法的實(shí)施，但由于沒(méi)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)和程序，致使這種規(guī)定形同虛設(shè)。面對(duì)當(dāng)時(shí)不斷出現(xiàn)的違憲行為，全國(guó)人大竟沒(méi)有表達(dá)任何不同的意見(jiàn)，更沒(méi)有采取任何措施。到后來(lái)，全國(guó)人大連其自身的存在也無(wú)法維持下去了，更談不上憲法監(jiān)督。當(dāng)然，憲政之路并不是一蹴而就的，需要一定的時(shí)間和步驟，從目前的狀態(tài)中看，似乎理論界也開(kāi)始有了這種實(shí)際行動(dòng)去加以驅(qū)動(dòng)。去年3月17日，走在廣州大街上的27歲的孫志剛突然被收容了，隨后在廣州市收容站被打死�！皩O志剛事件”披露后，迅速引起了社會(huì)空前關(guān)注。北京大學(xué)教授賀衛(wèi)方等5位學(xué)者也以公民的名義再次聯(lián)合上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，特請(qǐng)全國(guó)人大依照憲法組成“特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)”，對(duì)孫志剛遇害一案的經(jīng)過(guò)、當(dāng)前和未來(lái)的調(diào)查處理情況以及收容遣送制度的實(shí)施狀況，進(jìn)行獨(dú)立、公正和權(quán)威的調(diào)查。近幾年學(xué)者和專家紛紛提出實(shí)質(zhì)建議，并能得到公眾的注意和執(zhí)政者的回應(yīng)，種種跡象確實(shí)讓我們看到中國(guó)憲政之路的希望。
四、我國(guó)憲法之路展望
憲法修改帶來(lái)不只是正面影響，更不是能“包治百病”的，其負(fù)面影響也是非常大的，修改成本還不能夠短期衡量。修憲當(dāng)然也是一種選擇方式，在某種階段也是可以讓人們接受的，但必須有一種良好的體制去運(yùn)行它，雖然得到的結(jié)果是一樣的，但其效果和影響卻是大相徑庭的。合理的體制設(shè)計(jì)絕對(duì)是必要的，因?yàn)橹贫鹊牟煌晟坪腿毕萃鶗?huì)沖破一切所謂的道德防線和美好幻想，僅僅通過(guò)自身內(nèi)心驅(qū)動(dòng)的自律去抵擋來(lái)勢(shì)洶洶的外界誘惑和干擾，是不能夠要求每一個(gè)人都能做到的。從近幾年查處的反貪案件來(lái)看，集體貪污受賄層出不窮，就不能僅僅從道德修養(yǎng)缺失去解釋了，當(dāng)絕對(duì)權(quán)利缺少制衡的話，就必然會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)腐敗的溫床。讓?xiě)椃ǔ蔀槿嗣翊蟊娭档眯刨嚭妥阋云谂蔚牧α�，就必須通過(guò)合理的制度去保障和維護(hù)它，不能讓它輕易遭受打擊和破壞。中國(guó)憲法要處于一種上升趨勢(shì)，恢復(fù)原本設(shè)計(jì)的地位，就必須從體制上、觀念上真正賦予憲法的發(fā)展空間，真正發(fā)揮其實(shí)質(zhì)效力，真正使中國(guó)走上民主法治的憲政道路。
[參考文獻(xiàn)]
[1] 徐國(guó)棟 民法基礎(chǔ)原則解釋[M]中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992，143頁(yè)
[2]肖澤晟 憲法學(xué)——關(guān)于人權(quán)保障與權(quán)利控制的憲法學(xué)[M] 科學(xué)出版社，2003，138頁(yè)
[3]刁桂軍 試探我國(guó)憲法司法化問(wèn)題[J]武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)社會(huì)科學(xué)版2003（12），67-69頁(yè)
刁桂軍 武漢理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)系2001級(jí)本科生
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2004年3月3日定稿
