[ 楊宗福 ]——(2004-4-8) / 已閱15292次
淺談獨(dú)立行使檢察權(quán)的保障機(jī)制
重慶市黔江區(qū)人民檢察院 楊宗福
獨(dú)立行使檢察權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)及其檢察官在行使檢察權(quán)時(shí)，只服從法律，不受任何其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)有明確的法律依據(jù)，憲法第131條、刑事訴訟法第5條都做了相應(yīng)的規(guī)定。但在現(xiàn)實(shí)中，獨(dú)立行使檢察權(quán)并沒有得到有效的保障，不同程度地影響了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公平正義的形象。本文擬從獨(dú)立行使檢察權(quán)的內(nèi)涵、阻礙及原因、保障機(jī)制等方面進(jìn)行淺顯的探究，以期對(duì)正在進(jìn)行的檢察改革有所裨益。
■當(dāng)前獨(dú)立行使檢察權(quán)的內(nèi)涵
由于國(guó)家制度、政治體制和檢察制度等各個(gè)方面的原因，我們所說的當(dāng)前我國(guó)的獨(dú)立行使檢察權(quán)，只能是一種特殊樣式的檢察獨(dú)立。具體表現(xiàn)為：
是業(yè)務(wù)獨(dú)立而非政治獨(dú)立。我國(guó)憲法和法律并未肯定檢察院在國(guó)家基本權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨(dú)立。因?yàn)槲覀儑?guó)家結(jié)構(gòu)形式上，實(shí)行的是人大監(jiān)督下的“一府兩院”制。檢察院相對(duì)于立法機(jī)關(guān)并非相互制衡的分權(quán)關(guān)系而系下位對(duì)上位的關(guān)系。檢察官法律職務(wù)由人大任免，檢察院向人大報(bào)告工作并接受其監(jiān)督。在實(shí)質(zhì)的權(quán)力關(guān)系上，所有國(guó)家機(jī)關(guān)必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，檢察院與檢察工作也不例外。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)方式受到一定的限制，但檢察院并不享有政治結(jié)構(gòu)上即國(guó)家權(quán)力關(guān)系上的獨(dú)立，這應(yīng)無(wú)疑義。憲法和法律只是肯定了檢察院在行使其職權(quán)時(shí)某種獨(dú)立性，實(shí)際就是行使檢察權(quán)過程中的業(yè)務(wù)性獨(dú)立。這突出顯示了我國(guó)檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的基本樣態(tài)。
是檢察院獨(dú)立而非檢察官獨(dú)立。獨(dú)立行使檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)包含檢察院的獨(dú)立和檢察官的相對(duì)獨(dú)立。盡管我們推行了主訴（主辦）檢察官制度，但是主訴（主辦）檢察官在行使職權(quán)過程中其權(quán)力也是有限的，也不能說是完全獨(dú)立辦案。因?yàn)樵谖覈?guó)當(dāng)今情況下，這在根本上由大的體制背景所決定，而且與檢察官總體素質(zhì)不高、對(duì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)能力較弱等狀況相適應(yīng)。
是有限獨(dú)立而非充分獨(dú)立。即使就業(yè)務(wù)性而言，這種獨(dú)立也是有限的。這種有限性主要是因?yàn)�，業(yè)務(wù)獨(dú)立對(duì)政治獨(dú)立存在一種依存關(guān)系，如果沒有國(guó)家體制上的獨(dú)立性，在檢察權(quán)行使過程中也很難完全避免非程序化的干預(yù)。因?yàn)閷?duì)檢察院具有上位關(guān)系的權(quán)力實(shí)體可能利用直接指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)費(fèi)控制等權(quán)力來(lái)通過檢察院貫徹其意志。雖然這些權(quán)力實(shí)體可以自我抑制不一定是始終有效的，尤其在那些重大、敏感的刑事案件中。除了這種具有根本意義的體制性制約，我國(guó)當(dāng)前的獨(dú)立行使檢察權(quán)還受到其他如檢察體制障礙、經(jīng)費(fèi)保障不足且財(cái)政供應(yīng)體制不順、檢察官資質(zhì)與身份保障不夠等多方面的限制，從而造成其獨(dú)立行使檢察權(quán)的程度十分有限。
■獨(dú)立行使檢察權(quán)的阻礙及原因
現(xiàn)實(shí)表明，影響?yīng)毩⑿惺箼z察權(quán)的現(xiàn)象還依然存在，檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)還有一定的阻力和障礙。主要表現(xiàn)在：
行政以權(quán)壓法、干擾檢察。不少地方行政首腦把檢察院視為自己所屬的一個(gè)部門，有的打著黨委(政法委) 、政府的旗號(hào)，公然非法無(wú)理地干涉檢察活動(dòng)，運(yùn)用手中的權(quán)力對(duì)檢察院施加壓力，甚至將自己凌駕于法律和檢察院之上，強(qiáng)迫檢察院按自己的意志辦案，從而造成不公正的法律后果。
有關(guān)部門以監(jiān)督為名，行干預(yù)之實(shí)。人民檢察院接受國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督無(wú)可厚非，但是，有的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人以監(jiān)督為名，肆意干預(yù)，甚至操縱檢察院辦案，要求檢察院在辦案過程中“言聽計(jì)從”，采取具體的事前、事中干預(yù)，使檢察院無(wú)所適從。
地方保護(hù)主義橫行，嚴(yán)重?cái)_亂了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。某些機(jī)關(guān)和行政主管部門，對(duì)檢察院進(jìn)行無(wú)理控制和干涉，要求檢察院為當(dāng)?shù)氐睦娣⻊?wù)，否則就指責(zé)檢察院，或者在人財(cái)物等方面進(jìn)行刁難，卡檢察院的脖子，致使檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)十分困難。
檢察院辦案等經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，難以獨(dú)立行使檢察權(quán)。目前西部地區(qū)財(cái)政普遍吃緊，這些地方的檢察院尤其是基層檢察院的辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，物質(zhì)技術(shù)裝備十分落后，有的檢察院連起碼的工作生活條件難以保障。極個(gè)別檢察院不能正確對(duì)待這類困難，搞利益驅(qū)動(dòng)，提高辦案“積極性”, 搶辦經(jīng)濟(jì)案件；有的辦案人員到發(fā)案單位吃、住、行，甚至拉贊助，報(bào)銷開支。等等，不一而足。其結(jié)果是使得檢察院不能理直氣壯地秉公執(zhí)法，從而嚴(yán)重?fù)p害了檢察院的執(zhí)法形象。
產(chǎn)生上述障礙的原因十分復(fù)雜，究其要者：一是法制不完善。獨(dú)立行使檢察權(quán)雖然已被確認(rèn)為憲法原則，但是缺乏具體的法律制度保證實(shí)施。二是監(jiān)督機(jī)制不健全。各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)檢察院的監(jiān)督，憲法和有關(guān)組織法只有原則規(guī)定，但其監(jiān)督方法、具體措施、操作手段、違法后果仍不明確，對(duì)監(jiān)督也缺乏應(yīng)有界線。在這種情況下，獨(dú)立與監(jiān)督之間必然發(fā)生種種沖突和不協(xié)調(diào)。三是體制不合理�，F(xiàn)行檢察院體制方面的問題較多，最根本的是檢察院在國(guó)家政治體制中的法律地位至今尚不明晰。盡管憲法確認(rèn)了“一府兩院”的原則地位，但并未真正落實(shí)，事實(shí)上檢察院的地位取決于當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律的認(rèn)識(shí)和檢察院檢察長(zhǎng)的資歷和威信。有的地方黨委、地方政府甚至把檢察院當(dāng)作自己所屬的一個(gè)部門，其檢察活動(dòng)也就不得不受制于各個(gè)方面。四是沒有足夠的物質(zhì)和社會(huì)保障�，F(xiàn)行的檢察院經(jīng)費(fèi)管理體制基本上沿襲多年來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理方式和標(biāo)準(zhǔn)，以致許多地方檢察院辦案缺乏經(jīng)費(fèi)，案件不能及時(shí)辦結(jié)；出差無(wú)充足的交通工具和防衛(wèi)手段，案卷材料和檢察官人身安全經(jīng)常受到威脅，在住房、子女入學(xué)和就業(yè)等方面檢察官還有許多后顧之憂，這使得檢察院還沒有足夠的力量來(lái)抵制外部的干擾以有效地實(shí)施獨(dú)立行使檢察權(quán)。五是檢察官素質(zhì)偏低，缺乏獨(dú)立行使檢察權(quán)的能力和水平。檢察院自身也有少數(shù)檢察人員在人情、權(quán)力關(guān)系的壓力和物質(zhì)利益的誘惑下，徇私枉法，加之個(gè)別地方檢察院思想政治教育和專業(yè)培訓(xùn)工作跟不上，檢察官的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)也影響了獨(dú)立行使檢察權(quán)。
■獨(dú)立行使檢察權(quán)的保障機(jī)制
黨的十六大提出“從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，那么，檢察機(jī)關(guān)如何才能獨(dú)立行使檢察權(quán)呢？用什么機(jī)制來(lái)作保障？筆者以為可從以下方面考慮：
改革黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。堅(jiān)持黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義國(guó)家不可動(dòng)搖的基本原則，也是社會(huì)主義檢察制度的一大特色。然而，如何加強(qiáng)和改善黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的特點(diǎn)進(jìn)行研究和探討。黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該主要是政治領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)，就必須結(jié)合檢察工作的特點(diǎn)，探索黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這既是國(guó)家的憲法原則，也是黨的組織和活動(dòng)原則。憲法和法律已經(jīng)把檢察權(quán)授予給人民檢察院，黨的各級(jí)組織就不應(yīng)當(dāng)突破憲法和法律的規(guī)定直接插手具體的辦案活動(dòng)，影響具體案件的處理。如果黨委或政法委直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督具體案件的辦理過程，不僅打破了公檢法三機(jī)關(guān)之間的分工制約關(guān)系，而且實(shí)際上使公檢法三機(jī)關(guān)成為黨組織的一個(gè)部門。這樣，黨組織包辦代替檢察工作就在所難免了。鑒于此，是否可以考慮把黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)法制化，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)將黨中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)檢察工作領(lǐng)導(dǎo)的基本方針、政策上升為法律。一是明確規(guī)定地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)檢察工作的職責(zé)及其權(quán)限。二是明令禁止“以言代法，以權(quán)壓法”和其他違法干預(yù)檢察的行為，以及發(fā)生這種行為并造成一定后果應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。三是在堅(jiān)持黨“必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則”和“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的根本原則的前提下，黨委或政法委對(duì)有影響的重大案件可以提出意見，但不應(yīng)作出決定，究竟如何處理，由檢察院按法定程序辦理；黨委常委會(huì)成員、特別是政法委書記，分管政法的副書記以至?xí)洠疾粦?yīng)對(duì)個(gè)案的處理作“指示”，以避免個(gè)人意志在無(wú)形中給檢察人員形成壓力；地方黨委在領(lǐng)導(dǎo)檢察工作中，遇有政策與法律不一致的問題時(shí)，應(yīng)無(wú)條件服從法律，不能以“因地制宜，結(jié)合實(shí)際”為由而否定國(guó)家統(tǒng)一的法律；作為黨委辦事機(jī)構(gòu)的政法委員會(huì)，不應(yīng)成為高居于檢察機(jī)關(guān)之上的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而對(duì)案件的處理發(fā)號(hào)施令。四是明確規(guī)定人民檢察院抵制各種違法干預(yù)辦案的權(quán)利、職責(zé)、辦法、措施及其程序。
為此，筆者建議：最高人民檢察院成立黨的工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)檢察院的工作，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民檢察院改黨組為黨委，上級(jí)檢察院黨委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院黨委，使黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)化，以保障黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。這不失為改善和加強(qiáng)黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)的最佳途徑。首先，它可以在一定程度上克服地方保護(hù)主義和各級(jí)黨委或政法委對(duì)具體案件的訴訟活動(dòng)的干涉，避免某些地方黨委以人事任免權(quán)為后盾，直接操縱地方檢察院，干涉檢察工作的正常秩序。同時(shí)，完全可以保持黨對(duì)檢察工作的政治領(lǐng)導(dǎo)。其次，它有利于保持和提高檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)，避免從黨務(wù)、行政、軍隊(duì)甚至企業(yè)調(diào)入一些沒有專業(yè)資歷的干部任檢察機(jī)關(guān)的重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。再次，它有利于根據(jù)“干部管理專業(yè)化”的原則，徹底打破行政干部的管理模式，創(chuàng)新和改革檢察人事制度，真正發(fā)揮考評(píng)與任免機(jī)制對(duì)檢察隊(duì)伍的篩選與引導(dǎo)職能，從而保持和提高檢察官的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)。
改革人大監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前各級(jí)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，主要是依照法定程序任免檢察機(jī)關(guān)的檢察員、檢察委員會(huì)委員、副檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)，聽取和審議檢察院工作報(bào)告，對(duì)檢察院的執(zhí)法情況進(jìn)行專項(xiàng)執(zhí)法檢查，視察檢察院工作等。這些監(jiān)督措施，應(yīng)當(dāng)說發(fā)揮了督促檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦案的積極作用。但是，人大對(duì)個(gè)案的監(jiān)督、個(gè)別人大代表干預(yù)檢察院辦案等，在一定程度上給檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)帶來(lái)了阻礙。為此，筆者建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快出臺(tái)法律，以規(guī)范各級(jí)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督程序，使其監(jiān)督更加合理化和有力度，發(fā)揮其應(yīng)有的積極的作用。
改革檢察人事管理體制。按照我國(guó)現(xiàn)行的檢察人員管理體制，檢察官通常是由本級(jí)黨委組織部門推薦考察，由本級(jí)人大選舉或者本級(jí)人大常委會(huì)任命的，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)雖然也可以參與一定的意見，但是實(shí)際上最終還是由地方黨委說了算。鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)人事管理權(quán)限交給上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)為主進(jìn)行考察、推薦，按照法定程序選舉、任命。為體現(xiàn)黨管干部的原則，地方黨委也可以向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)建議人選，或者協(xié)助上級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行考察，但是最終確定人選的權(quán)力應(yīng)掌握在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委的手中。
改革檢察財(cái)政管理體制。保證檢察機(jī)關(guān)足夠的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)條件，是獨(dú)立行使檢察權(quán)的必不可少的重要保障。目前我國(guó)實(shí)行的是中央財(cái)政與地方財(cái)政分灶吃飯的財(cái)政體制，地方各級(jí)檢察院的經(jīng)費(fèi)，列支于地方各級(jí)政府的財(cái)政。地方經(jīng)濟(jì)狀況好的，該地檢察院的業(yè)務(wù)、辦案經(jīng)費(fèi)就較充足，檢察人員的工資福利待遇就好。反之亦然，有的連工資都沒有保障，就不談福利待遇了。這勢(shì)必導(dǎo)致受利益驅(qū)動(dòng)辦案，導(dǎo)致司法不公。還有，由于檢察院的經(jīng)濟(jì)命脈掌握在當(dāng)?shù)卣?cái)政部門手中，開展檢察工作中如遇到行政部門干預(yù)，很難挺起腰桿進(jìn)行有效抵制。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，檢察院執(zhí)的是國(guó)家的法，無(wú)論其等級(jí)高低，都是國(guó)家的而非地方的檢察院。所以要改革檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理體制，可以考慮由中央財(cái)政統(tǒng)一列支檢察經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政撥付最高人民檢察院，用于全國(guó)檢察院的業(yè)務(wù)和工資福利等開支。
改革檢察人員職務(wù)保障機(jī)制。要真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使檢察權(quán)，必須改革檢察官的職務(wù)保障機(jī)制，使得檢察人員不至于因?yàn)橐婪ㄞk案、抵制法外干預(yù)而受到打擊報(bào)復(fù)，也不至于因?yàn)樯钷讚?jù)而易為非法利益所驅(qū)動(dòng)。我國(guó)檢察官法雖然對(duì)檢察人員的職務(wù)保障作了原則性規(guī)定，但是由于規(guī)定得不夠具體、全面，特別是缺乏嚴(yán)密的程序，在實(shí)踐中往往起不到應(yīng)有的保障作用。比如法律規(guī)定，檢察官工資由國(guó)家專門規(guī)定，而檢察官法頒布近十年了，國(guó)家至今也沒有就此作出規(guī)定，檢察官實(shí)際上與一般公務(wù)員執(zhí)行的工資標(biāo)準(zhǔn)一樣。為此，筆者以為，首要的是通過修改檢察官法，將檢察官的懲戒、辭退等條件和程序予以細(xì)化和合理化，并規(guī)定有效的救濟(jì)程序。同時(shí)要在統(tǒng)一司法考試、推進(jìn)檢察職業(yè)專業(yè)化、精英化的進(jìn)程中，有步驟地提高檢察官的薪金和福利待遇，逐步實(shí)現(xiàn)高薪養(yǎng)廉，提高獨(dú)立行使檢察權(quán)的水平。
當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使檢察權(quán)，以上保障措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要其他的配套措施。司法獨(dú)立的程度表征著一個(gè)國(guó)家的法治化水平和現(xiàn)代化程度，在這個(gè)意義上，獨(dú)立行使檢察權(quán)是中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治和現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一。而獨(dú)立行使檢察權(quán)是法治的基石之一，那么獨(dú)立行使檢察權(quán)在中國(guó)的命運(yùn)，將直接決定著法治中國(guó)的命運(yùn)。
