[ 關(guān)保英 ]——(2000-11-24) / 已閱21779次
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法的效率職能
2000年11月24日 14:10 作者：關(guān)保英
提要 理論界關(guān)于行政法的職能的研究取得了很大成就。近年來(lái)涌現(xiàn)了一系列關(guān)于行政法職能的理論，各理論都有一定道理，然而，作為對(duì)現(xiàn)代行政權(quán)和現(xiàn)代行政管理活動(dòng)起作用的行政法必須承擔(dān)的效率職能卻鮮有研究。行政法的效率職能要求行政系統(tǒng)確立新的價(jià)值體系、確立新的體制結(jié)構(gòu)、確立新的技術(shù)知識(shí)分系統(tǒng)、確立新的行政過(guò)程、確立新型人際關(guān)系。
關(guān)鍵詞 行政法的職能 效率 法律表現(xiàn) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
作者 關(guān)保英，中南政法學(xué)院公安與行政法系副教授。
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所謂行政法的效率職能是指行政法在對(duì)行政權(quán)的全面作用和調(diào)適過(guò)程中，促使行政權(quán)效率化、效能化、明顯社會(huì)效果化的職能。它是對(duì)行政法傳統(tǒng)的控權(quán)職能、程序職能等職能的必要補(bǔ)充。從發(fā)達(dá)國(guó)家的行政法制實(shí)踐看，20世紀(jì)中期后，不單單強(qiáng)調(diào)行政法的民主性、程序性，更重要的在于突出行政法的科學(xué)性和超前調(diào)控性。一方面是由行政的迅速發(fā)展所決定的，另一方面也是由國(guó)家管理中的權(quán)利義務(wù)的新取向所決定的。最根本的決定因素在于社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)模式以及經(jīng)濟(jì)參與主體的自由意志。眾所周知，本世紀(jì)五六十年代以后，世界一體化的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)逐漸形成，傳統(tǒng)的勞動(dòng)價(jià)值理論被勞動(dòng)和信息雙重價(jià)值論所取代。就是說(shuō)，在當(dāng)代不僅勞動(dòng)決定價(jià)值，而且信息也決定價(jià)值。使整個(gè)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活有了顯著的信息色彩。為了適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的新變奏，行政管理不得不發(fā)生一場(chǎng)革命。50年代產(chǎn)生于美國(guó)的X理論和Y理論以及60年代在日本出現(xiàn)的Z理論就生動(dòng)地體現(xiàn)了這場(chǎng)革命的實(shí)質(zhì)。顯然， 對(duì)行政權(quán)進(jìn)行約束和限制的行政系統(tǒng)的外殼已難以容納新的行政權(quán)和行政管理的內(nèi)核。其立法機(jī)關(guān)不得不對(duì)原來(lái)的行政法規(guī)進(jìn)行修改和廢止，補(bǔ)充和制定新的行政法規(guī)。在一些單行性的行政法律文件中確立“行政自由裁量制度”、“代理制度”、“時(shí)效制度”、“簡(jiǎn)易程序制度”、“緊急處理制度”等等。這些制度集中到一點(diǎn)就是促使行政權(quán)具有高度的、規(guī)范化的效率模式。可以毫不夸張地說(shuō)，效率職能已成為各發(fā)達(dá)國(guó)家行政法的基本職能。
一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法效率職能的科學(xué)內(nèi)含
行政法的效率職能不但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必須要求，而且有相對(duì)完整的科學(xué)內(nèi)含。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能和行政管理的狀況而論，行政法的效率功能有如下強(qiáng)烈要求。
其一，效率功能要求行政系統(tǒng)確立新的目標(biāo)——價(jià)值目標(biāo)。任何行政系統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)都以一定的目標(biāo)為存在的前提。行政目標(biāo)甚至是行政體系和行政機(jī)構(gòu)的決定因素，它賦予了行政權(quán)獨(dú)有的特性，決定了行政活動(dòng)的原則、行政機(jī)構(gòu)的組織體系等。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)處在一定的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治、民族等環(huán)境中，無(wú)論機(jī)構(gòu)總體還是機(jī)構(gòu)中的個(gè)人都受這些環(huán)境的影響和制約，因而形成了相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值體系。為了使這種目標(biāo)和價(jià)值體系適應(yīng)政府大系統(tǒng)，國(guó)家往往制定一系列的法律規(guī)范將其確定下來(lái)并形成定式。我國(guó)傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)目標(biāo)價(jià)值體系既是由歷史延續(xù)下來(lái)的，又是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是行政法程式化、權(quán)威化、一統(tǒng)化功能的必然結(jié)果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法的效率功能要求確立新的目標(biāo)——價(jià)值體系。其基本含義是：以政府責(zé)任法和公務(wù)員權(quán)利義務(wù)立法確立新型的行政系統(tǒng)與社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)、文化諸事務(wù)的關(guān)系形態(tài)，使行政系統(tǒng)的目標(biāo)具有服務(wù)、統(tǒng)籌等屬性，使政府行政價(jià)值以市場(chǎng)為基本觀念。
其二，效率功能要求確立新的體制結(jié)構(gòu)。行政體制結(jié)構(gòu)是指行政系統(tǒng)的分層、分工和相互協(xié)作關(guān)系。包括權(quán)責(zé)關(guān)系、信息技術(shù)流通關(guān)系、工作流程關(guān)系和各級(jí)別之間的勾通關(guān)系等等�？茖W(xué)合理的體制結(jié)構(gòu)是機(jī)構(gòu)是否高效工作的關(guān)鍵。以前我國(guó)行政機(jī)制結(jié)構(gòu)弊端很多，正如全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院多次指出的，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、相互扯皮、職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清、踢皮球等。這些弊端導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：一是機(jī)構(gòu)消耗過(guò)大，即總體行政開(kāi)支和職員的個(gè)人消耗。據(jù)財(cái)政部公布，這兩項(xiàng)開(kāi)支近年來(lái)呈上升趨勢(shì)。二是機(jī)構(gòu)不能高效工作，使得行政管理職能難于實(shí)現(xiàn)，甚至一些機(jī)構(gòu)的存在已成為一種社會(huì)負(fù)擔(dān)。目前這種行政體制結(jié)構(gòu)恰恰是行政法效率功能的對(duì)立物。那么，依效率功能新建立的行政體制結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)一則具有較少的規(guī)模，機(jī)構(gòu)數(shù)和職員數(shù)都應(yīng)少而精；二則機(jī)構(gòu)層級(jí)應(yīng)當(dāng)少，不能有較多的中間環(huán)節(jié)；三則行政機(jī)構(gòu)的工作過(guò)程和流程關(guān)系應(yīng)當(dāng)短而有序，等等。新的體制結(jié)構(gòu)的確立應(yīng)與行政組織法的完善同步。就是說(shuō)，通過(guò)有關(guān)的行政組織法實(shí)現(xiàn)體制結(jié)構(gòu)上的效率化。
其三，效率功能要求在行政系統(tǒng)內(nèi)部確立技術(shù)知識(shí)分系統(tǒng)�，F(xiàn)代行政系統(tǒng)越來(lái)越朝著知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化方面發(fā)展。行政機(jī)構(gòu)的組成人員必須具備一定的管理知識(shí)和管理業(yè)務(wù)技術(shù)。而且每個(gè)政府部門(mén)都有自己的專(zhuān)業(yè)化要求，只有一定知識(shí)結(jié)構(gòu)的人才能夠勝任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府行政系統(tǒng)的知識(shí)和技術(shù)提出了更高的要求，要使行政的效率功能在這方面體現(xiàn)出來(lái)，剛性的行政編制法是不可缺少的。通過(guò)行政編制法使機(jī)構(gòu)設(shè)置從工作需要出發(fā)，考慮機(jī)構(gòu)是否需要，是否能夠勝任和適用工作。機(jī)構(gòu)不能重疊，對(duì)于多余的要依法撤銷(xiāo)、合并。機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須從提高工作效率出發(fā)，包括辦事環(huán)節(jié)等。另外，在一個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)，各機(jī)構(gòu)合理分工、任務(wù)明確、職責(zé)分明，最主要的是通過(guò)剛性編制確定行政機(jī)關(guān)的員額，并考慮人員的知識(shí)和其它比例關(guān)系。
其四，效率功能要求確立新的行政管理過(guò)程。行政管理過(guò)程是行政機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)要素，也就是機(jī)構(gòu)如何活動(dòng)，依什么序列活動(dòng)和具體的活動(dòng)過(guò)程等問(wèn)題。對(duì)于一個(gè)行政機(jī)構(gòu)體系和單個(gè)的行政機(jī)關(guān)來(lái)講，其活動(dòng)可分為三種類(lèi)型，三者的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了一個(gè)活動(dòng)序列。行政機(jī)構(gòu)的目標(biāo)價(jià)值、社會(huì)職能就是通過(guò)活動(dòng)過(guò)程的循環(huán)往復(fù)而實(shí)現(xiàn)的。這三類(lèi)活動(dòng)包括：1.戰(zhàn)略性活動(dòng)。即把行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)環(huán)境和其他環(huán)境聯(lián)系起來(lái)制定計(jì)劃和實(shí)施方案的活動(dòng)。機(jī)構(gòu)中較高層次的人員和組織的活動(dòng)大多屬此類(lèi)。2.協(xié)調(diào)性活動(dòng)。主要是機(jī)構(gòu)內(nèi)部活動(dòng)，使內(nèi)部各機(jī)構(gòu)和人員協(xié)調(diào)工作，它由機(jī)構(gòu)中的中層機(jī)關(guān)和人員來(lái)完成。3.作業(yè)性活動(dòng)。就是機(jī)構(gòu)中的各種操作活動(dòng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下這三類(lèi)活動(dòng)都較前發(fā)生了質(zhì)的變化。行政法的效率功能將使行政活動(dòng)過(guò)程具有較高的效率，以相應(yīng)的行政法制度保證高效性，如通過(guò)行政程序法確定公開(kāi)化制度、聽(tīng)證制度、會(huì)議制度、工作交接制度、期限制度等。
其五，效率功能要求在行政系統(tǒng)內(nèi)部確立新型人際關(guān)系。行政機(jī)關(guān)是由相互作用著的個(gè)人、集體、單位、部門(mén)所組成的，其中各個(gè)公職人員的行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用以及相互關(guān)系，單位、部門(mén)的利益關(guān)系，個(gè)人的感情、態(tài)度、影響，集體的價(jià)值觀都是諸種人際關(guān)系的因素之一。然而，決定人際關(guān)系的因素還在制度方面。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及在其下形成的人際關(guān)系往往呈現(xiàn)出極大的中庸、折衷等色彩，上級(jí)對(duì)下級(jí)以指揮集合和下級(jí)對(duì)上級(jí)以絕對(duì)服從為主要關(guān)系形態(tài)，而不是依法合理執(zhí)行職務(wù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，要求人際關(guān)系以法律上的權(quán)利義務(wù)為紐帶，互相支持、互相監(jiān)督、共同對(duì)行政過(guò)程起作用。當(dāng)然，新的關(guān)系形態(tài)要通過(guò)確立新的行政法原則和新的行政法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)。上列行政法效率功能的科學(xué)內(nèi)涵既是今后行政立法的方向，也是行政執(zhí)法實(shí)踐必須予以考慮的。
二、行政法效率職能的法律表現(xiàn)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法的效率職能不但使行政法制體系有了全新的含義，更使行政法的調(diào)控手段發(fā)生了深層次的變化。筆者認(rèn)為這種變化主要體現(xiàn)在以下方面。
（1）由同步調(diào)整到超前調(diào)控。 法律與社會(huì)的發(fā)展可表現(xiàn)為三種關(guān)系形態(tài)：一是置后于社會(huì)，此種情況下，法律落后于社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)程，往往起著阻礙社會(huì)向前發(fā)展的作用。二是與社會(huì)同步，即法律能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，但這種適應(yīng)是被動(dòng)的、消極的。三是超前于社會(huì)進(jìn)程，此時(shí)法律承擔(dān)了預(yù)測(cè)功能、信息功能，可以為社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。行政法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整也往往表現(xiàn)為上列三種情形，當(dāng)行政法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整落后于社會(huì)進(jìn)程時(shí)，便起到了相反的作用，各法律規(guī)范自身的價(jià)值也就喪失。在行政法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整還能適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)、文化、政治水平時(shí)，它自身的價(jià)值僅實(shí)現(xiàn)了一部分。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，形成的我國(guó)行政法制體系對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整要么是滯后的，要么是同步的。如有些法律規(guī)范認(rèn)可了政府行政部門(mén)的一統(tǒng)化權(quán)力，而忽視了管理相對(duì)一方的自主性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)行政法的時(shí)代特征提出了新的要求，除了與時(shí)代同步外，最重要的是要承擔(dān)超前性的調(diào)控職能。現(xiàn)代社會(huì)是信息化的社會(huì)，各種社會(huì)關(guān)系具有復(fù)雜性、多變性、未來(lái)性等特點(diǎn)。那么，作為承擔(dān)效率職能的行政法不僅要積極地適應(yīng)和調(diào)整現(xiàn)有的社會(huì)關(guān)系，更重要的是能夠設(shè)定和在一定范圍內(nèi)調(diào)控即將出現(xiàn)的社會(huì)關(guān)系。要有一定的預(yù)測(cè)性和超前調(diào)控性。
（2）由程式到疏通。 行政法學(xué)中有一個(gè)根深蒂固的觀念就是認(rèn)為行政法的核心任務(wù)就是為行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)提供范式和程序。該觀念不只是學(xué)者所特有的，立法者往往也有此種觀念作為行政立法的出發(fā)點(diǎn)。它作為意識(shí)范疇對(duì)行政法制實(shí)踐、尤其對(duì)行政立法起著重要指導(dǎo)作用。受其影響我國(guó)傳統(tǒng)行政法突出了程式化的特性。換言之，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政法制所追求的是嚴(yán)格的程式和行政過(guò)程中的工作環(huán)節(jié)。一個(gè)行政行為的做出，要經(jīng)過(guò)許多道環(huán)節(jié)，許多道手續(xù)，往往貽誤時(shí)機(jī)。行政管理相對(duì)人在取得某項(xiàng)權(quán)利時(shí)也要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的程式。例如，在我國(guó)有關(guān)行政許可證的取得，須經(jīng)過(guò)六至八道環(huán)節(jié)。顯然，程式化的行政立法傾向、行政執(zhí)法過(guò)程既不適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)政府職能的要求，更不能適應(yīng)各市場(chǎng)參與者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下活躍的經(jīng)濟(jì)行為。所以，效率職能要求行政法的法律表現(xiàn)必須由程式化轉(zhuǎn)化為疏通化。即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，行政法的主要目的是疏通行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，促使行政系統(tǒng)內(nèi)部形成一個(gè)完整的運(yùn)行系統(tǒng)。不致于出現(xiàn)阻塞、中斷等不良現(xiàn)象。疏通各管理相對(duì)人之間的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益關(guān)系，最大限度地減少管理對(duì)象間的摩擦。疏通行政機(jī)關(guān)所管理的各種社會(huì)事務(wù)。很明顯，疏通和程式是兩種完全不同的法律表現(xiàn)。疏通所肯定的行政法制手段是宏觀調(diào)控，而程式則強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的全面干預(yù)。
（3）由規(guī)范到轉(zhuǎn)化。 行政法是用以規(guī)范行政過(guò)程和行政管理關(guān)系的，這似乎已成為一種毋須證明的真理。然而，筆者認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下行政法的轉(zhuǎn)化作用似乎比規(guī)范作用更重要。規(guī)范作為行政法的法律表現(xiàn)其實(shí)質(zhì)在于，確認(rèn)各種現(xiàn)存的行政管理關(guān)系，確認(rèn)行政關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，約束行政主體和管理相對(duì)一方當(dāng)事人，其立足點(diǎn)在于維護(hù)已經(jīng)存在的行政法秩序。顯而易見(jiàn)，規(guī)范性的法律表現(xiàn)很難創(chuàng)設(shè)出新的社會(huì)關(guān)系，更難于起到調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性的作用。而行政法的效率職能要求必須由規(guī)范的法律表現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)化的法律表現(xiàn)。所謂轉(zhuǎn)化，我們認(rèn)為包括三個(gè)有機(jī)聯(lián)系的含義：首先，通過(guò)行政法把抽象的權(quán)力關(guān)系和社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)化為固定的形式，使每一個(gè)特定的權(quán)力關(guān)系具有法律的外殼。而這個(gè)外殼能夠容納各種變化了的新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使行政權(quán)力受到法律原則和市場(chǎng)原則的限制。其次，把各市場(chǎng)參與主體傳統(tǒng)的政治信念和經(jīng)濟(jì)信念轉(zhuǎn)化為適應(yīng)市場(chǎng)要求的價(jià)值觀念。再次，通過(guò)行政權(quán)把各種社會(huì)因素轉(zhuǎn)化為促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展的物質(zhì)力量。如果說(shuō)，規(guī)范的法律表現(xiàn)側(cè)重法律靜態(tài)傾向的話(huà)，那么，轉(zhuǎn)化的法律表現(xiàn)則使行政法具有了明顯的動(dòng)態(tài)屬性。正是這種動(dòng)態(tài)性體現(xiàn)了行政法的效率職能。
（4）由側(cè)重制裁到側(cè)重激勵(lì)�，F(xiàn)代管理一般有兩種手段， 即“棍棒”和“胡蘿卜”。前者指通過(guò)制裁、強(qiáng)迫等手段使管理相對(duì)人就范。后者指通過(guò)引誘或誘導(dǎo)的方式使管理者服從管理。我國(guó)傳統(tǒng)行政側(cè)重前者，就是說(shuō)，為了實(shí)現(xiàn)行政法的社會(huì)價(jià)值，國(guó)家賦予了行政機(jī)關(guān)制裁、強(qiáng)制、命令等權(quán)力，并把此作為主要的行政手段，促使相對(duì)義務(wù)當(dāng)事人忠實(shí)履行義務(wù)。但沒(méi)有給激勵(lì)以應(yīng)有的法律地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，無(wú)論行政機(jī)關(guān)還是被管理者，都呈現(xiàn)出了極大的主動(dòng)性，就行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為而論，應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)的、積極的而不是消極的、被動(dòng)的。就相對(duì)人對(duì)市場(chǎng)的參與來(lái)講，亦應(yīng)是自覺(jué)的、自愿的。這就要求，行政法無(wú)論對(duì)行政機(jī)關(guān)的作用還是對(duì)相對(duì)一方當(dāng)事人的作用都應(yīng)以誘導(dǎo)為主。國(guó)家必須在行政法上確立相應(yīng)的激勵(lì)制度。通過(guò)建立激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)管理者和被管理者的積極性，使社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)真正成為一種自覺(jué)、自愿、自主和平等的經(jīng)濟(jì)制度。
