[ 李繼忠 ]——(2016-8-19) / 已閱11506次
學(xué)習(xí)《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》體會(huì)
李繼忠 盛祝云
[摘 要] 筆者嘗試談?wù)剬W(xué)習(xí)發(fā)改投資[2016]1744號(hào)文體會(huì)
[關(guān)鍵詞] 發(fā)改投資[2016]1744號(hào) 國(guó)家發(fā)改委 傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP
一、引言
2016年8月17日，網(wǎng)上出現(xiàn)國(guó)家發(fā)改委2016年8月10日的《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]1744號(hào)）。這個(gè)文件很重要，直接沖擊了(規(guī)范了？)PPP。這個(gè)文件也沖擊了筆者正在進(jìn)行的（草擬）關(guān)于ABO第二篇文章，據(jù)稱，ABO對(duì)PPP沖擊也挺厲害的。
學(xué)習(xí)該文件十分有意思。2016年7月7日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中李克強(qiáng)總理明確指示，原本由發(fā)改委主導(dǎo)的特許經(jīng)營(yíng)立法以及財(cái)政部主導(dǎo)的PPP立法，現(xiàn)在統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)牽頭PPP立法二合一的工作，并明確了各部委在PPP職能分工。發(fā)改投資[2016]1744號(hào)正是根據(jù)國(guó)務(wù)院政府和社會(huì)資本合作部門職責(zé)分工草擬，且該文件末尾抄送許多中央部委局會(huì)總公司，但是未有抄送財(cái)政部。
學(xué)習(xí)該文件有意思之處還在于該文件出臺(tái)表明筆者二年前的觀點(diǎn)：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目過(guò)去如何做，現(xiàn)在還是如何做的觀點(diǎn)是有一定道理（正確？）的。
筆者作為PPP資深愛(ài)好者，不應(yīng)該閑著，您說(shuō)是吧？不敢點(diǎn)評(píng)，談?wù)剬W(xué)習(xí)體會(huì)。
二、基礎(chǔ)設(shè)施前加上“傳統(tǒng)”兩字屬于畫蛇添足
筆者看到該文件第一眼，對(duì)“傳統(tǒng)”兩字在基礎(chǔ)設(shè)施之前感到極度不理解:基礎(chǔ)設(shè)施也可分為“傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)”？“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”和“非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”是一回事還是兩回事？筆者在PPP領(lǐng)域?qū)W貫中西，仍然理解不了“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”。正是不理解才讓人浮想聯(lián)翩。
基礎(chǔ)設(shè)施前加上“傳統(tǒng)”兩字十分有趣。毫無(wú)疑問(wèn)故宮肯定是“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施”，都江堰工程也是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施。三峽大壩就是非傳統(tǒng)（現(xiàn)代）基礎(chǔ)設(shè)施？套用一下，發(fā)改委是“傳統(tǒng)”部門，財(cái)政部是“非傳統(tǒng)”部門。
筆者認(rèn)為，無(wú)論何種理由，在基礎(chǔ)設(shè)施前面加上傳統(tǒng)兩字都是值得商榷的，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和非傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的分類是不妥當(dāng)?shù)摹o(wú)論何種理由，別人都可以得出邏輯混亂的結(jié)論，提供別人批評(píng)素材。
該文件附件中“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點(diǎn)項(xiàng)目”改成“現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點(diǎn)項(xiàng)目”也對(duì)：足以證明“傳統(tǒng)”兩字是畫蛇添足，授人以柄。
筆者隨即細(xì)讀該文件，文件除了標(biāo)題和尾部外，文件內(nèi)容中倒沒(méi)有“傳統(tǒng)”兩字。這印證了法律上的規(guī)定，合同（文件）叫什么不重要，關(guān)鍵看內(nèi)容。
三、PPP前加上“基礎(chǔ)設(shè)施”四字十分必要
PPP是個(gè)極其空泛的概念。PPP可以大到?jīng)]有邊界，如同宇宙一樣；PPP也可以小到如一個(gè)筐，但是卻能裝下宇宙。目前在中國(guó)PPP已經(jīng)泛化，啥都是PPP，啥都可以做成PPP，啥人都可以談PPP。習(xí)總講，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。筆者一年前就在網(wǎng)上呼吁：要將PPP關(guān)進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的籠子里，同時(shí)要將BT從財(cái)政部的籠子里放出來(lái)。在PPP前加入“基礎(chǔ)設(shè)施”四個(gè)字十分必要。在國(guó)家發(fā)改委的一畝三分地里，PPP則被關(guān)進(jìn)了“基礎(chǔ)設(shè)施”這個(gè)籠子里。發(fā)改投資[2016]1744號(hào)文要“沖擊”的不是PPP，是要規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作。該文件目的十分清晰（清楚），文件邊界也十分清楚。
那么問(wèn)題來(lái)了：何為“基礎(chǔ)設(shè)施PPP”？結(jié)合發(fā)改投資[2016]1744號(hào)文第一段“一、充分認(rèn)識(shí)做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP工作的重要意義”談及PPP在中國(guó)三十多年的歷史，毫無(wú)疑問(wèn)“基礎(chǔ)設(shè)施PPP”就是“基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)”，這兩個(gè)現(xiàn)在可以劃等號(hào)了。這個(gè)是發(fā)改委一貫堅(jiān)持的，這是對(duì)歷史的堅(jiān)守，對(duì)祖業(yè)的堅(jiān)守。
筆者十分贊賞發(fā)改委的求真務(wù)實(shí)的態(tài)度，這個(gè)態(tài)度也是符合中國(guó)“窮則獨(dú)善其身，達(dá)則兼濟(jì)天下�！钡墓庞�(xùn)。雖然，發(fā)改委系統(tǒng)的人比較低調(diào)謙遜，發(fā)改委是想在自己職責(zé)范圍內(nèi)將PPP工作做好。在自己一畝三方地，就是要有擔(dān)當(dāng)。每個(gè)人把自己職責(zé)范圍內(nèi)的事情做好，何愁中國(guó)夢(mèng)不能實(shí)現(xiàn)？
四、物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)的問(wèn)題
發(fā)改投資[2016]1744號(hào)文在第四段“四、做好項(xiàng)目決策”談及“加強(qiáng)項(xiàng)目可行性研究，依法依規(guī)履行投資管理程序。擬采用PPP模式的項(xiàng)目，要將項(xiàng)目是否適用PPP模式的論證納入項(xiàng)目可行性研究論證和決策”明確了物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)納入可行性研究論證和決策中。
物有所值的歷史回顧。財(cái)金[2014]113號(hào)文第八條提出了“物有所值評(píng)價(jià)工作”，第九條提出了“財(cái)政承受能力論證”，第十二條“財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證，通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核；未通過(guò)驗(yàn)證的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證；經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì)資本合作模式”。這就是做PPP要做著名的兩個(gè)評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際上最佳實(shí)踐，第八條規(guī)定則是牽住了是否實(shí)施PPP模式的牛鼻子：是否“物有所值”（value for money）是項(xiàng)目是否適用PPP模式的關(guān)鍵（前提條件）。第九條可以解讀（理解）為財(cái)政部門的一票否決制。其實(shí)無(wú)論是傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)的項(xiàng)目，都有必要“開(kāi)展財(cái)政承受能力論證”！都去借債搞建設(shè)不具有可持續(xù)性且危害極大。如果政府沒(méi)有財(cái)政承受能力，甭說(shuō)PPP模式項(xiàng)目就是傳統(tǒng)模式項(xiàng)目都不能上馬。按照邏輯發(fā)展的脈絡(luò)，通過(guò)了財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目和非PPP項(xiàng)目）（項(xiàng)目上不上問(wèn)題）才可以進(jìn)行“物有所值”的評(píng)價(jià)（項(xiàng)目如何上問(wèn)題）。
老革命遇到了新問(wèn)題。物有所值似乎是PPP項(xiàng)目的特殊性問(wèn)題。推行者的理由“物有所值評(píng)估方法是PPP模式精細(xì)化應(yīng)用的標(biāo)志，是體現(xiàn)PPP提交方式的真正價(jià)值的試金石，甚至可以說(shuō)是新舊兩種PPP的分水嶺。種種貶低弱化VfM論證尤其是定量分析必要性的觀點(diǎn)，要么是自己被困難嚇倒，要么是為反對(duì)而反對(duì)�！狈磳�(duì)者的理由“認(rèn)為物有所值(VFM)的定量分析不僅涉及投資和運(yùn)營(yíng)成本，還涉及各種風(fēng)險(xiǎn)、政府對(duì)傳統(tǒng)體制的各種支持、各級(jí)政府對(duì)PPP的監(jiān)管成本等因素的貨幣化、數(shù)量化和現(xiàn)值化，計(jì)算結(jié)果的可靠性非常差，尤其是對(duì)于我國(guó)這種處于改革變化的經(jīng)濟(jì)體而言，結(jié)果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我國(guó)PPP的決策過(guò)程中很難適用。”。筆者是執(zhí)業(yè)律師真的不太懂物有所值，但是據(jù)了解物有所值評(píng)價(jià)即使在國(guó)際上都從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)爭(zhēng)議，物有所值評(píng)價(jià)在發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的不太多，即使在發(fā)達(dá)國(guó)家，VFM鼻祖英國(guó)也已經(jīng)叫停物有所值的定量評(píng)價(jià)。筆者的觀點(diǎn)是引入國(guó)際上爭(zhēng)議比較大的制度更要慎重，要對(duì)該制度研究透。
發(fā)改投資[2016]1744號(hào)，也就是將物有所值及財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)放在了可行性研究程序中去了，或許是更符合PPP在中國(guó)的發(fā)展規(guī)律，是慎重的做法，也更符合目前中國(guó)國(guó)情。
綜上，通觀發(fā)改投資[2016]1744號(hào)，其他建設(shè)主要程序基本沒(méi)有大的變動(dòng)。這也印證筆者兩年前的觀點(diǎn)是很有道理的。
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