[ 何帥領(lǐng) ]——(2016-6-17) / 已閱12933次
二、城市軌道交通項(xiàng)目投資人需注意的法律問題
結(jié)合城市軌道交通項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，社會(huì)投資人投資該類項(xiàng)目時(shí)就需特別注意項(xiàng)目合法性、項(xiàng)目投融資模式及合同條款的設(shè)計(jì)等問題，，項(xiàng)目合法合規(guī)性及特許經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)容應(yīng)經(jīng)得起長(zhǎng)達(dá)25-30年經(jīng)營(yíng)期的考驗(yàn)。
筆者通過總結(jié)服務(wù)過的多個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，簡(jiǎn)要分享如何審查軌道交通項(xiàng)目的合法性、如何設(shè)計(jì)投融資模式及合同整體架構(gòu)、如何把握合同中的要點(diǎn)，并對(duì)軌道交通項(xiàng)目中的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提示。
（一）項(xiàng)目合法性
對(duì)于投資人來說，在投資軌道交通項(xiàng)目時(shí)，首先要審查項(xiàng)目的合法性。項(xiàng)目合法性方面存在的瑕疵，會(huì)動(dòng)搖項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的基石，給投資人帶來很大的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。投資人可主要從以下幾個(gè)方面對(duì)軌道交通項(xiàng)目的合法性進(jìn)行審查：
1、立項(xiàng)文件的合法性，如是否經(jīng)有審批權(quán)限的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)項(xiàng)目，是否存在立項(xiàng)文件的內(nèi)容與實(shí)際操作不一致的情形等。根據(jù)國(guó)務(wù)院《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》的規(guī)定，城市快速軌道交通項(xiàng)目由省級(jí)政府按照國(guó)家批準(zhǔn)的規(guī)劃核準(zhǔn)；
2、規(guī)劃文件的合法性，如規(guī)劃文件是否符合國(guó)家整體規(guī)劃以及是否符合國(guó)家已批準(zhǔn)的規(guī)劃；
3、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予文件的合法性，如授權(quán)主體是否合法，被授權(quán)主體是否合法，授權(quán)文件的形式是否合法。
（二）PPP模式架構(gòu)及合同安排
在政府PPP模式已經(jīng)基本確定的情況下，投資人需聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)及人員對(duì)PPP模式下的投融資成本及投資回報(bào)進(jìn)行測(cè)算，對(duì)投資可行性進(jìn)行分析，根據(jù)分析結(jié)果做出決策。
PPP模式尚未確定的情況下，投資人應(yīng)積極參與PPP模式架構(gòu)的設(shè)計(jì)，通過對(duì)采用不同PPP模式情況下投資成本及回報(bào)的對(duì)比分析，選擇政府及投資人均可接受的PPP模式架構(gòu)。具體模式架構(gòu)的設(shè)計(jì)方法，可參照上文中有關(guān)PPP各種具體模式的分析。
采取PPP模式的軌道交通項(xiàng)目通常會(huì)涉及多方參與者之間簽訂的多種合同，主要有政府與投資人的PPP投資合同（或具體模式合同），政府與項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營(yíng)合同，銀行與項(xiàng)目公司的貸款合同和擔(dān)保合同，多個(gè)投資人之間的合作合同和相關(guān)章程，項(xiàng)目公司和建筑承包商的建設(shè)工程合同，項(xiàng)目公司和維修運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)維修合同，項(xiàng)目公司與保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)合同，項(xiàng)目公司和供應(yīng)商的供貨合同等。項(xiàng)目中的各個(gè)角色都希望盡可能分散、減少和消除風(fēng)險(xiǎn)，安全獲得理想回報(bào)。
投資人通過對(duì)項(xiàng)目合同的整體安排，充分保護(hù)投資人在項(xiàng)目中的利益，是各投資人投資軌道交通項(xiàng)目的必然要求。這一要求可以通過嚴(yán)密完整的法律文件架構(gòu)及內(nèi)容設(shè)計(jì)和安排得以實(shí)現(xiàn)，專業(yè)的律師及財(cái)務(wù)顧問可就此提供專業(yè)的服務(wù)。
（三）簽訂PPP合同注意事項(xiàng)及要點(diǎn)
1、PPP合同主體的合法性
簽訂PPP合同首先應(yīng)注意簽約雙方主體的合法性，簽約主體是否有充分的權(quán)利、權(quán)限和授權(quán)簽訂PPP合同。對(duì)于政府方來說，若是由相關(guān)主管部門或國(guó)有企業(yè)簽署合同，投資人須注意要求簽約單位取得當(dāng)?shù)厝嗣裾氖跈?quán)書�！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作（包括簽訂合同），并明確具體授權(quán)范圍。由于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及將來運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的主體將是項(xiàng)目公司，特許經(jīng)營(yíng)合同通常應(yīng)由政府方與投資人獨(dú)資或合資設(shè)立的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司來簽訂�！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十八條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營(yíng)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。
2、PPP合同的簽訂程序
政府選擇投資人簽訂PPP合同須遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序。政府違反有關(guān)選擇程序的規(guī)定也會(huì)給投資人帶來相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十五條明確規(guī)定，政府實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。
3、PPP合同條款的要點(diǎn)
在軌道交通項(xiàng)目中，投資人應(yīng)注意在PPP合同中對(duì)如下要點(diǎn)進(jìn)行明確約定：
（1）項(xiàng)目范圍，即項(xiàng)目公司將來實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)物資產(chǎn)范圍，應(yīng)明確約定。如實(shí)施PPP的項(xiàng)目范圍是土建部分還是機(jī)電部分，還是整個(gè)項(xiàng)目資產(chǎn)。
（2）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即項(xiàng)目公司在建設(shè)工程中須遵守的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是未來竣工驗(yàn)收、移交的基本標(biāo)準(zhǔn)。
（3）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，即項(xiàng)目公司行使權(quán)利的范圍，主要包括建設(shè)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資人可要求明確約定經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容包括收費(fèi)權(quán)、廣告、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、商業(yè)開發(fā)權(quán)等等。
（4）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的中止、延展及終止，應(yīng)在合同中明確約定中止、延展及終止的各種情形及法律后果。
（5）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，投資人可以通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押進(jìn)行融資，也可通過轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式提前收回投資并獲取利益。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓均須原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，投資人可在合同中對(duì)此作出明確約定，即投資人有權(quán)進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押和轉(zhuǎn)讓。
（6）項(xiàng)目公司，按照公司法的相關(guān)規(guī)定在合同中約定項(xiàng)目公司設(shè)立的程序、條件，以及政府出資占項(xiàng)目公司的股權(quán)比例和項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)股東變更等條款。
（7）項(xiàng)目造價(jià)與投資估算/預(yù)算/概算，根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告中的投資估算/預(yù)算或經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)文件項(xiàng)目投資概算（如有）為依據(jù)，在合同中列明各項(xiàng)費(fèi)用金額，并應(yīng)對(duì)項(xiàng)目造價(jià)超過項(xiàng)目投資估算/預(yù)算/概算時(shí)的處理如補(bǔ)償、補(bǔ)貼、延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限等，作出明確約定。
（8）項(xiàng)目建設(shè)用地征地拆遷，應(yīng)明確約定征地、拆遷過程中雙方的權(quán)利義務(wù)，由于征地、拆遷工作難度巨大，投資人可要求政府負(fù)責(zé)完成或配合完成。另外，征地拆遷中還會(huì)遇到壓覆礦產(chǎn)、三電遷改、文物保護(hù)等問題，可在合同中明確約定該等補(bǔ)償費(fèi)用的承擔(dān)。
（9）建設(shè)期（工期）內(nèi)雙方權(quán)利義務(wù)，應(yīng)在合同中明確約定建設(shè)期（工期）起止時(shí)間，以及在建設(shè)期（工期）內(nèi)雙方權(quán)利義務(wù)。
（10） 交工驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收，應(yīng)按照軌道交通工程驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定在合同中明確約定驗(yàn)收的程序和方式。
（11） 試運(yùn)營(yíng)期和運(yùn)營(yíng)期，應(yīng)明確約定試運(yùn)營(yíng)期和運(yùn)營(yíng)期的起止時(shí)間，運(yùn)營(yíng)期應(yīng)與政府授予的收費(fèi)期限相一致。
（12） 運(yùn)營(yíng)期的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)明確約定合同雙方在運(yùn)營(yíng)期的權(quán)利義務(wù)，如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定、須遵守的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)、維修養(yǎng)護(hù)義務(wù)等。
（13） 票價(jià)調(diào)整機(jī)制。投資人應(yīng)在合同中約定投資人擁有票價(jià)調(diào)整的建議權(quán)以及不能調(diào)整時(shí)的補(bǔ)償機(jī)制，以盡量規(guī)避由政府確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)在政府核定票價(jià)與社會(huì)投資商業(yè)化運(yùn)作所需要的商業(yè)化票價(jià)之間，建立科學(xué)、合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制。政府核定票價(jià)：政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)有政策，結(jié)合客流數(shù)據(jù)確定的平均人次票價(jià)。商業(yè)化票價(jià)：政府核定票價(jià)基礎(chǔ)上，錨定與特許公司經(jīng)營(yíng)成本緊密相關(guān)的電價(jià)、工資、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)，建立票價(jià)調(diào)整公式，依據(jù)該調(diào)整公式計(jì)算出來的票價(jià)為商業(yè)票價(jià)。政府核定票價(jià)與商業(yè)票價(jià)之間的差額部分，約定由政府與投資方按一定比例分擔(dān)，以反映項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本的正常變化。票價(jià)調(diào)整機(jī)制的核心是解決項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)成本正常增長(zhǎng)的問題。
（14） 投資退出機(jī)制。合同中可約定，在實(shí)際客流與預(yù)測(cè)客流嚴(yán)重背離、政策調(diào)整、政府違約及不可抗力等情形下，投資人有權(quán)選擇退出，且政府需要給予投資人以公允價(jià)格補(bǔ)償。
（15） 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前贖回，應(yīng)明確約定提前贖回的情形、程序，及合理的補(bǔ)償方案等。
（16） 項(xiàng)目移交，應(yīng)注意約定移交前過渡期安排、移交范圍、移交驗(yàn)收程序、技術(shù)培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等。
（17） 政府承諾，可要求政府給予相應(yīng)的承諾，比如承諾項(xiàng)目的合法性、不批準(zhǔn)有競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目、不收回經(jīng)營(yíng)權(quán)、給予一定的稅收優(yōu)惠政策、授予項(xiàng)目配套服務(wù)項(xiàng)目的優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，并在合同中明確約定。
（18） 政府優(yōu)惠政策，充分利用本項(xiàng)目可能利用的各種優(yōu)惠政策，如按照西部地區(qū)開發(fā)及外商投資相關(guān)法律法規(guī)給予優(yōu)惠政策，還可要求其他當(dāng)?shù)卣袡?quán)直接給予的優(yōu)惠政策。
（19） 政府補(bǔ)償/補(bǔ)貼，可在合同中約定，在某些情形發(fā)生時(shí)，由政府給予補(bǔ)償/補(bǔ)貼，比如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提前贖回、項(xiàng)目造價(jià)超過預(yù)算/概算、政府行為或法律變更或不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目終止或投資商無法獲取預(yù)期收益或增加成本/支出、經(jīng)營(yíng)期收益達(dá)不到可行性研究報(bào)告中預(yù)期收益、政府違約等等。
（20） 政府協(xié)助義務(wù)，由于項(xiàng)目的實(shí)施需政府在審批、許可、與各地方協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行配合，在合同中應(yīng)約定相應(yīng)的協(xié)助義務(wù)。
（21） 政府違約責(zé)任，可在合同中設(shè)定政府違約時(shí)須承擔(dān)的違約責(zé)任，比如給予補(bǔ)償、賠償，延長(zhǎng)特許期，給予稅收等優(yōu)惠政策等。
（22） 爭(zhēng)議解決，作為投資人，最好不要約定項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐姆ㄔ夯蛑俨脵C(jī)構(gòu)，可以考慮約定在非當(dāng)事人所在地的第三地仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁。
（四）投資軌道交通PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)
投資人在投資軌道交通項(xiàng)目時(shí)一般會(huì)遇到如下風(fēng)險(xiǎn)：
1、政治風(fēng)險(xiǎn)
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