[ 潘宇東 ]——(2004-2-26) / 已閱42788次
試論我國破產(chǎn)法律制度之完善
上海市申華律師事務(wù)所 潘宇東
我國<企業(yè)破產(chǎn)法(試行)>(以下簡(jiǎn)稱<破產(chǎn)法>)的頒布和實(shí)施,對(duì)建立優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及規(guī)范市場(chǎng)秩序,完善我國法律體系起
了很大的促進(jìn)作用。然而,隨著我國改革開放的進(jìn)一步以展,特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和深化之后,我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)生了重大而深刻的變化,現(xiàn)行《破產(chǎn)法》的局限性及其缺陷日益顯現(xiàn)出來,所有這些都迫切要求我國破產(chǎn)法律制度進(jìn)一步完善。目前,我國《破產(chǎn)法》的修訂工作正在緊鑼密鼓的進(jìn)行,這項(xiàng)修改工作勢(shì)必面臨著諸多難題有待解決,鑒于破產(chǎn)法理論的浩瀚、中國破產(chǎn)實(shí)踐問題的復(fù)雜性和筆者的能力,本文僅擬從我國應(yīng)建立統(tǒng)一破產(chǎn)法典、完善破產(chǎn)企業(yè)職工安置和救濟(jì)制度、建立自然人破產(chǎn)程序三個(gè)方面來對(duì)我國破產(chǎn)法律制度的完善作一探討。
一、現(xiàn)行破產(chǎn)規(guī)范的特點(diǎn)和建立統(tǒng)一破產(chǎn)法典的必要性
我國現(xiàn)行破產(chǎn)規(guī)范主要是1986年12月2日頒布,1988年11月1日正式試行的《破產(chǎn)法》,共6章43條;正1991年4月9日通過的《民事訴訟法》中第19章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序",另外還包括其他一些法律法規(guī)。由此不難看出，我國破產(chǎn)法的立法體例零亂,沒有一部統(tǒng)一的、完整的破產(chǎn)法典。破產(chǎn)法律制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中的重要制度,廖廖幾十個(gè)條文已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)今日中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展之趨勢(shì)。且從內(nèi)容上來看,我國現(xiàn)行破產(chǎn)規(guī)范具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
(一)、對(duì)全民所有制企業(yè)和其他企業(yè)法人分別立法,適用破產(chǎn)制度上有不平等性
現(xiàn)行《破產(chǎn)法》僅僅以全民所有制企業(yè)為適用對(duì)象[見該法第二條],而《民事訴訟法》中第19章“企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序,,又沒有規(guī)定究竟適用何種性質(zhì)的企業(yè)法人,通說認(rèn)為《民事訴訟法》之規(guī)定實(shí)際適用于非全民所有制企業(yè)。〔(1)見趙萬一主編高等學(xué)校法學(xué)教材《商法學(xué)》第463頁,中國法制出版社1999年6月第1版〕而且在破產(chǎn)原因上兩部法律規(guī)定亦有不同之處。這種做法,不僅限制了破產(chǎn)制度的適用范圍,而且也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的基本精神。
(二)、現(xiàn)有破產(chǎn)規(guī)范滲透著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)因素,政府干預(yù)跡象明顯。
由于歷史原因,我國現(xiàn)行破產(chǎn)規(guī)范無論從破產(chǎn)程序的啟動(dòng),還是破產(chǎn)程序的進(jìn)行,以至破產(chǎn)程序的終止,都滲透了政府干預(yù)的內(nèi)容,例如《破產(chǎn)法》第8條第一款規(guī)定“債務(wù)人經(jīng)其上級(jí)主管部門同意后,可以申請(qǐng)宣告破產(chǎn)"。第17條規(guī)定:“企業(yè)債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)的,在人民法院受理案件的三個(gè)月內(nèi),被申請(qǐng)破產(chǎn)企業(yè)的上級(jí)主管部門可以申請(qǐng)對(duì)該企業(yè)進(jìn)行整頓,整頓的期限不超過兩年",同時(shí)第20條規(guī)定了破產(chǎn)整頓由上級(jí)主管部門主持。第24條規(guī)定了清算組成員由人民法院從上級(jí)主管部門、政府財(cái)政部門等有關(guān)部門和專業(yè)人員中指定,第42條規(guī)定了對(duì)破產(chǎn)負(fù)有主要責(zé)任的法定代表人給予行政處分,破產(chǎn)企業(yè)上級(jí)主管部門對(duì)企業(yè)破產(chǎn)負(fù)有主要責(zé)任的,對(duì)該上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)人給予行政處分等等。對(duì)破產(chǎn)程序進(jìn)行適度干預(yù)是必要的,“有利于保護(hù)正當(dāng)?shù)纳鐣?huì)競(jìng)爭(zhēng)"〔見(1)第464頁〕,但負(fù)面影響卻是使得破產(chǎn)實(shí)踐中司法獨(dú)立難以真正實(shí)現(xiàn)。
(三)和解與整頓制度只能適用于全民所有制企業(yè)
適用破產(chǎn)程序,使債務(wù)人論為破產(chǎn)人,不利于債務(wù)人的復(fù)蘇,對(duì)債
權(quán)人也有相應(yīng)的損失,同時(shí)還給社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來負(fù)面影響。為此我國破產(chǎn)規(guī)范中設(shè)立了和解與整頓制度作為破產(chǎn)開始后宣告破產(chǎn)前,可由當(dāng)事人選擇的一種程序。然而,這一制度僅在《破產(chǎn)法》中得以體現(xiàn),顯然只能適用于全民所有制企業(yè),對(duì)非全民所有制企業(yè)法人尚無法適用,帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。
綜上所述,筆者認(rèn)為破產(chǎn)法是調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的重要法律
制度,它關(guān)系著債權(quán)人與債務(wù)人利益的均衡,關(guān)系著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的秩序化,關(guān)系著社會(huì)的安全與穩(wěn)定,并一步推動(dòng)著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和深化。由于現(xiàn)行破產(chǎn)規(guī)范的不統(tǒng)一、不完善,不健全,與我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展不相適應(yīng),因而建立統(tǒng)一破產(chǎn)法典迫在眉睫。首先,破產(chǎn)法之適用范圍不應(yīng)以所有制為界限,各類企業(yè)及自然人應(yīng)適用統(tǒng)一破產(chǎn)法典。其次,要消除已府干預(yù)因素,將“上級(jí)部門,,從破產(chǎn)法律關(guān)系中予以剔除,從而僅得破產(chǎn)程序中司法得以真正獨(dú)立。所以立法者應(yīng)對(duì)破產(chǎn)實(shí)踐所可能涉及的法律關(guān)系設(shè)計(jì)相應(yīng)的條文予以調(diào)整,做到全面、完整、具體、公平、可操作性強(qiáng)。亦應(yīng)在總結(jié)已有的破產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,盡量吸收借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。
一、加快與破產(chǎn)相配套的法律法規(guī)和制度建設(shè),盡快制定符合
我國國情的破產(chǎn)企業(yè)職工安置和救濟(jì)制度
破產(chǎn)程序的正常運(yùn)作需要具備必要的條件,需要形成破產(chǎn)法賴以存在并發(fā)揮作用的宏觀環(huán)境。通過市場(chǎng)主體法的建設(shè)與完善,塑造真正意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“優(yōu)勝劣汰"的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下獲得發(fā)展,為破產(chǎn)法的正常運(yùn)作創(chuàng)造條件。
綜觀我國破產(chǎn)實(shí)踐,雖然破產(chǎn)企業(yè)在數(shù)量上在逐年增加,而且已經(jīng)涉及到許多大中型企業(yè),然而由于與破產(chǎn)相配套的法律法規(guī)和制度建設(shè)的不完善,導(dǎo)致了企業(yè)破產(chǎn)實(shí)施中存在眾多阻礙,反映相對(duì)突出的就是破產(chǎn)企業(yè)職工安置與救濟(jì)問題。
我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第4條規(guī)定:“國家通過各種途經(jīng)妥善安排破產(chǎn)企業(yè)職工重新就業(yè),并保障他們重新就業(yè)前的基本生活需要。"1994年國務(wù)院在《關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問題的通知》中也特別強(qiáng)調(diào)“實(shí)施企業(yè)破產(chǎn)必須首先安置好破產(chǎn)企業(yè)職工",并且規(guī)定:“企業(yè)破產(chǎn)時(shí),企業(yè)依法取得的土地使用權(quán),應(yīng)當(dāng)以拍賣或者招標(biāo)方式為主依法轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)讓所得首先用于企業(yè)職工的安置”;“處置企業(yè)土地使用權(quán)所得不足以安置破產(chǎn)企業(yè)職工的,不足部分應(yīng)當(dāng)從其他破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)所得中撥付"。雖然國家法律和政府政策對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工的安置和救濟(jì)作了特別的調(diào)整和傾斜,然而,破產(chǎn)企業(yè)職工因企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)而上訪、攔阻、靜坐示威等事件卻屢有發(fā)生。究其原因,既有傳統(tǒng)觀念的束縛,舊體制的制約,社會(huì)保障的制約,生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的制約,也有法律法規(guī)不健全的制約。
筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)階段,破產(chǎn)企業(yè)職工的安置與救濟(jì)是一個(gè)急待解決的問題。對(duì)于破產(chǎn)企業(yè)職工應(yīng)當(dāng)給于一個(gè)相對(duì)的過渡期,以期其心理適應(yīng),避免引發(fā)群體不滿,從而導(dǎo)致社會(huì)不安定。但也不能事事由政府和企業(yè)大包大攬,導(dǎo)致職工游離于企業(yè)破產(chǎn)后果的承受主體之外,史使得職工無力適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈的競(jìng)爭(zhēng),嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)約束機(jī)制的軟化和松馳。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)體制下,國有企業(yè)職工的生活保障由政府包下來,并不是社會(huì)保障制度而是一種類似于“高福利"的政策,顯然這種“高福利"的政策與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需求是不相適應(yīng)的,“高福利”政策在我國現(xiàn)階段逐漸被社會(huì)保障制度替代是一種必然趨勢(shì)。所以在現(xiàn)行社會(huì)保障制度與破產(chǎn)法正常實(shí)施要求尚存不小差距的情況下,面對(duì)企業(yè)破產(chǎn)中諸如職工失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、住房等一系列問題時(shí),應(yīng)盡快建立符合我國國情的破產(chǎn)企業(yè)職工安置與救濟(jì)制度,納入到破產(chǎn)規(guī)范當(dāng)中,在現(xiàn)有社會(huì)保障和社會(huì)救濟(jì)制度的建設(shè)基礎(chǔ)上,為破產(chǎn)企業(yè)職工提供盡可能的社會(huì)保障,以保持社會(huì)在有序運(yùn)行中的穩(wěn)定,也為我國破產(chǎn)規(guī)范的順利實(shí)施解除后顧之憂。
三、建立統(tǒng)一破產(chǎn)法典,有必要納入自然人破產(chǎn)程序
在本文開頭,筆者已經(jīng)對(duì)建立統(tǒng)一破產(chǎn)法典進(jìn)行了論述,由于我
國破產(chǎn)法和民事訴訟法破產(chǎn)程序的規(guī)定,目前具有破產(chǎn)能力的主體是
企業(yè)法人,隨著我國加入WT0,法律逐漸與國際接軌,自然人破產(chǎn)程序的建立已成為一個(gè)熱點(diǎn)問題,突破我國現(xiàn)行破產(chǎn)規(guī)范狹隘的主體適用范圍,建立自然人破產(chǎn)程序,對(duì)于我國統(tǒng)一破產(chǎn)法典立法將不無裨益。畢競(jìng)以所有制形態(tài)規(guī)制破產(chǎn)法的適用范圍是有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求的,筆者認(rèn)為,在我國建立自然人破產(chǎn)制度的必要性基于以下幾點(diǎn):
(一)、破產(chǎn)法的發(fā)展變化趨向是由商人破產(chǎn)主義趨向一般人破產(chǎn)主義
破產(chǎn)一詞是指當(dāng)債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí),以債務(wù)人的所有財(cái)
產(chǎn)公平清償給全體債權(quán)人的一種概括性執(zhí)行程序〔見(1)第448頁〕。從詞面上理解,破產(chǎn)中的債務(wù)人應(yīng)當(dāng)是廣義的。各國關(guān)于破產(chǎn)能力的規(guī)定不外乎三種:商人破產(chǎn)主義,一般人破產(chǎn)主義,折衷破產(chǎn)主義〔見陳計(jì)南著《破產(chǎn)法論》第27頁臺(tái)灣三民書局〕。破產(chǎn)法的起源最早可追溯到古羅馬的財(cái)產(chǎn)執(zhí)行制度〔見(1)第453頁〕,法律意義上的破產(chǎn)法則產(chǎn)生于歐洲中世紀(jì)的商業(yè)城市國家。1244年的《威尼斯條例》、1341年的《米蘭條例》和1415年的《佛羅倫薩條例》,這三個(gè)條例只適用于商人,奉行商人破產(chǎn)主義,實(shí)質(zhì)在于只能承認(rèn)商人的破產(chǎn)能力,而不承認(rèn)非商人的破產(chǎn)能力。
而早在十三世紀(jì)下半葉西班牙制定的破產(chǎn)法即《七章律》中,率先拋棄了意大利的商人破產(chǎn)主義,實(shí)行一般人破產(chǎn)主義。受其影響德國等大陸法系國家的破產(chǎn)法均采用了一般人破產(chǎn)主義。1967年法國修訂破產(chǎn)法,打破了過去商人破產(chǎn)的局面,制定了自然人破產(chǎn)程序,從而改商人破產(chǎn)主義為一般人破產(chǎn)主義。
在英國,一般的法律具有獨(dú)立的發(fā)展途經(jīng),破產(chǎn)法受羅馬法、意大利中世紀(jì)法影響也較小。英國破產(chǎn)法賦予一切自然人以破產(chǎn)能力,不論其是否為商人。受其影響,英美法系國家的破產(chǎn)法一般都采取一般人破產(chǎn)主義〔見(2)汪世虎、李剛著《自然人破產(chǎn)能力研究》原載1999年6月《現(xiàn)代法學(xué)》〕。
縱觀破產(chǎn)法發(fā)展的歷史,自然人破產(chǎn)制度是破產(chǎn)法的發(fā)端,也貫穿了整個(gè)破產(chǎn)法的發(fā)展過程,“只是在法人制度出現(xiàn)以后,破產(chǎn)法的內(nèi)容才延及組織團(tuán)體這種形成"〔見(2)〕,自然人作為破產(chǎn)法的重要調(diào)整對(duì)象始終在破產(chǎn)法中占有重要地位。
(二)我國社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀要求確立自然人破產(chǎn)程序
目前,系我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,不僅存在法人企業(yè),還存在諸如合
伙企業(yè),個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等非法人企業(yè)和個(gè)體工商戶,并且自然人越來越多地參與到市場(chǎng)活動(dòng)中,相應(yīng)地出現(xiàn)了大量債權(quán)債務(wù)問題,僅僅依靠民事訴訟程序已難以解決這些債權(quán)債務(wù)問題,這種現(xiàn)狀要求對(duì)自然人破產(chǎn)進(jìn)行立法。
1、建立自然人破產(chǎn)程序是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系、貫徹公平競(jìng)的需要
我國目前正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步轉(zhuǎn)變過程中,在這種轉(zhuǎn)變過程中存在的經(jīng)濟(jì)主體是多元的,國有、集體、外商投資、中外合資、中外合作、私營、個(gè)體經(jīng)濟(jì)等多種經(jīng)濟(jì)成份并存、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)呈多層次的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。各種經(jīng)濟(jì)主體無論大小、強(qiáng)弱、社會(huì)地位及所有制形式如何,在市場(chǎng)面前應(yīng)當(dāng)是平等的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,法律也應(yīng)當(dāng)予以平等的保護(hù)。1993年11月14日通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》(以下稱《決定》)就指出:“堅(jiān)持以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成份共同發(fā)展的方針。在積極促進(jìn)固有經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),鼓勵(lì)個(gè)體、私營、外資經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并依法加強(qiáng)管理。"“改革決策要與立法決策緊密結(jié)合,立法要體現(xiàn)改革精神,用法律引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革順利進(jìn)行。"[見1993年11月14日〈人民日?qǐng)?bào)〉第一版]所以我國破產(chǎn)規(guī)范建立時(shí)如果給予不同主體不同待遇,那么勢(shì)必造成競(jìng)爭(zhēng)地位的不平等,不同債權(quán)也得不到平等對(duì)待,不同主體得不到平等的破產(chǎn)保護(hù)。這與《決定》所倡導(dǎo)的目標(biāo)是相違背的。
2、建立自然人破產(chǎn)程序,有利于克服“執(zhí)行難”,有利于化解“多
角債務(wù)”,是穩(wěn)定社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的需要
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自然人,非法人企業(yè)越來越
多,由于種種原因,出現(xiàn)破產(chǎn)因素也是正常的,然而市場(chǎng)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的有機(jī)體,如果一些瀕臨破產(chǎn)的主體繼續(xù)參與市場(chǎng)運(yùn)作,則勢(shì)必產(chǎn)生混亂,正常的流轉(zhuǎn)程序被打亂,從而形成“債務(wù)鎖鏈"形成“多角債務(wù)"。而通過民事訴訟解決這些債務(wù)問題,往往會(huì)面臨“執(zhí)行難",瀕臨破產(chǎn)的債務(wù)人已不具有償還債務(wù)的能力,法院生效判決從根本上得不到執(zhí)行,對(duì)國家司法權(quán)威產(chǎn)生負(fù)面影響。如果建立自然人破產(chǎn)程序,則可以使一些主體淘汰出市場(chǎng),減少糾紛和混亂的產(chǎn)生,也使這些主體從債務(wù)壓迫下解脫,債權(quán)債務(wù)在法律途經(jīng)下進(jìn)行公平清償,避免了債權(quán)人累訟和社會(huì)成本增加。
3、建立自然人破產(chǎn)程序,是與國際接軌的需要
我國已加入WT0,與國際經(jīng)濟(jì)交往日益戒繁。我國立法不能不考慮
域外效力和外國法院判決的承認(rèn)和執(zhí)行問題。我國破產(chǎn)規(guī)范中缺乏自然人破產(chǎn)程序,則會(huì)不利于我國在世界經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展。
綜上所述,在我國建立自然人破產(chǎn)程序,納入適用于所有民事主體的統(tǒng)一破產(chǎn)法典,是我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的必然要求,是我國加入WT0之后與國際接軌的必然要求。也正是基于這一些要求,筆者期待也相信我國破產(chǎn)法律制度將日益完善,形成一部兼顧破產(chǎn)企業(yè)職工安置和救濟(jì)、確立自然人破產(chǎn)程序的具有中國特色的統(tǒng)一破產(chǎn)法典。
2002年7月于華東政法學(xué)院
主要參考文獻(xiàn):
1、《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》
2、《中華人民共和國民事訴訟法》
3、《國務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國有企業(yè)產(chǎn)有關(guān)問題的通知》
國發(fā)〔1994〕59號(hào)
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