[ 李繼忠 ]——(2015-5-27) / 已閱27334次
筆者的問題是：沒有在國辦發(fā)〔2015〕42號文提及的領(lǐng)域能否推廣PPP？比如土地一級開發(fā)能否實施PPP？回答“能”或“不能”視乎都對�！澳堋被颉安荒堋钡拇鸢敢Q如何理解十三個領(lǐng)域后的“等”字的含義？“等”之深有意思。
首先，2015年4月25日，六部委簽發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。有人向發(fā)改委權(quán)威人士請教（詢問）如何理解該《管理辦法》第二條“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”“等”字的含義，據(jù)說發(fā)改委給出的解釋“等”字的意思是除了“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程”外，還包括其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務領(lǐng)域。
其次，國辦發(fā)〔2015〕42號文第十二款“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行�！泵鞔_規(guī)定“其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行�！眲t說明發(fā)改委權(quán)威認識關(guān)于“等”字的解釋不被國務院文件認可。
第三，原因在中國“等”字的神奇和魔幻。
筆者的觀點，PPP模式攜帶著強大的中國文化基因，您甚至可以講PPP是個國家治理模式（PPP模式早就融入了中國政治領(lǐng)域），因而PPP可以適用的領(lǐng)域包括但不限于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化。
四、融資平臺公司可以參與地方政PPP項目（政策新變化）
國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款“化解地方政府性債務風險。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務轉(zhuǎn)換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資�！�
國辦發(fā)〔2015〕42號文發(fā)布之前的財政部門文件規(guī)定了地方融資平臺公司不能參加地方政府PPP項目。筆者認為如此的規(guī)定本身就是矛盾的：一方面既要求融資平臺公司要運營PPP之TOT、ROT化解地方政府債務，一方面又規(guī)定融資平臺公司不可以參與地方政府PPP項目。國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款是對財政部以前發(fā)的文件的修正（其實是財政部自己的修正）。
筆者認為，國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款之規(guī)定幾乎所有的PPP專家都關(guān)注到了，筆者作為資深PPP愛好者也關(guān)注到了國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款之規(guī)定。但是絕大多數(shù)PPP專家關(guān)注點在于國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款允許地方政府融資平臺公司可以參加地方政府的PPP項目了。
筆者研讀國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款的規(guī)定得出的結(jié)論是：國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款不僅僅是對地方融資平臺公司參與地方政府PPP項目放開了限制，第十三款實質(zhì)上是給融資平臺公司提出三項艱巨任務。
首先，化解地方政府債務（降低數(shù)額）。地方融資平臺公司的主要任務還是要“積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式”來“化解地方政府性債務風險”，降低地方政府債務。這是最艱難的。其實國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款論述都是圍繞“化解地方政府性債務風險”來做文章的。
其次，轉(zhuǎn)型改制。融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能（改制轉(zhuǎn)型后）方可參與地方政府PPP項目平臺公司可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。如此效果是大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級平臺公司參與PPP的路徑。融資平臺公司在理清與政府的關(guān)系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本就更加寬泛的。
第三，規(guī)范做項目。國辦發(fā)〔2015〕42號可以講是發(fā)出嚴厲警告：“嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資�！比谫Y平臺公司不要再胡作非為。其他社會資本感覺到了國辦發(fā)〔2015〕42號文的寒意（厲害）了嗎？披上PPP馬甲且違憲的“PPP”就不要搞了，假PPP可以休矣。
筆者認為，雖然國辦發(fā)〔2015〕42號文未提本地國有企業(yè)能否參加PPP,舉重明輕，地方融資平臺公司滿足文件提出的條件就可以參加本地政府的PPP項目，其他國有企業(yè)或國有控股企業(yè)同樣可以可以參與本地政府PPP項目，這個結(jié)論應該是成立（沒有疑問）的。如此，可以發(fā)揮地方國企在管理、人才方面的優(yōu)勢。
五、土地政策沒有突破（或松動）
國辦發(fā)〔2015〕42號文在第二十款明確規(guī)定“多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施�！�
筆者認為，雖然，國辦發(fā)〔2015〕42號文強調(diào)土地政策支持，提出要“多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設(shè)用地�！保椖拷ㄔO(shè)用地有劃撥，租賃，折價出資或入股等不同方式。國辦發(fā)〔2015〕42號文在論述“多種方式保障項目用地”視乎是在現(xiàn)有的土地法律框架內(nèi)，對所謂“經(jīng)營性土地可以不走招拍掛”沒有松動。故有人評價國辦發(fā)〔2015〕42號文在土地資源配置方面沒有進一步的政策突破。
早在《特許經(jīng)營管理辦法》下發(fā)時，筆者就表示，在中國推行PPP需要大家一起上，《特許經(jīng)營管理辦法》聯(lián)合簽發(fā)部門中應該包括國土資源部等相關(guān)部門。土地在PPP項目中的作用十分重要。目前視乎國土資源部沒有發(fā)聲十分低調(diào)，因為大地本身就是厚重的，因為土地故而低調(diào)。國土資源部目前沒有發(fā)聲不表明將來國土資源部不發(fā)聲。這也是筆者堅信，PPP文獻還會有的原因之一。但是國土資源部是主動發(fā)聲還是被動發(fā)聲？發(fā)聲的方式如何？筆者猜猜猜。
筆者認為，土地是一切財富之母。土地如何在PPP項目中起作用？土地在PPP項目中如何“劃撥、租賃、抵押、作價出資或者入股”？這個題目應該屬于國土資源部的職責范圍。筆者斗膽建議國土資源部或許應該出臺《土地參與PPP項目操作指引》。筆者也十分期待：國土資源部出臺《土地參與PPP項目操作指引》會是名副其實的“驚雷”。但是按照國辦發(fā)〔2015〕42號文“財政部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告”之規(guī)定，我們看財政部如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
六、結(jié)論
1、在PPP問題上，要曉西，要通西，要超西。曉西是前提。
2、國辦發(fā)（2015）42號文出臺，昭示著中央級別的PPP小組呼之欲出。
參考資料
1、《評財金[2014]76號文-- PPP那些事之六》（李繼忠 章學祥）
2、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》解讀（李繼忠 章學祥）
3、《試論BOT/PPP項目管理模式--PPP那些事之五》（李繼忠 李菡君）
4、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》（李菡君 李繼忠）
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