[ 牛建國 ]——(2015-5-8) / 已閱10500次
Uber被查，政府就那么有底氣么？
作者：牛建國
成都市人大代表、琴臺律師事務(wù)所主任律師
繼五天前Uber廣州總部被查后，昨日Uber位于頂級寫字樓的成都總部也被聯(lián)合執(zhí)法。由于該執(zhí)法行為在傳統(tǒng)出租車行業(yè)飽受詬病，老百姓好不容易才探索一種價廉物美服務(wù)周到的出行方式剛剛誕生的背景下進(jìn)行，致使執(zhí)法事件迅速引起各大媒體關(guān)注，網(wǎng)上更是質(zhì)疑之聲不斷。應(yīng)國內(nèi)有關(guān)媒體的約稿，現(xiàn)將該事項的法律問題解析如下：
UBER是否違法經(jīng)營的本質(zhì)問題是經(jīng)營有償租車業(yè)務(wù)是否需要設(shè)定行政許可的問題。如果必須經(jīng)行政許可后才能從事經(jīng)營則調(diào)查處理必要性沒有問題，如果沒有法律依據(jù)實施許可或者實施許可的法律依據(jù)本身超越法律的授權(quán)則經(jīng)營有償租車業(yè)務(wù)是否屬于行政許可范圍本身存在爭議，調(diào)查處理必要性就存疑，UBER可以通過行政訴訟解決。
目前我國對出租車明確界定屬于經(jīng)許可方可經(jīng)營項目的法律依據(jù)是2004年《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》，該決定要求出租車經(jīng)營資格到縣以上政府辦理許可。隨后，2005年國務(wù)院法制辦對未取得出租車客運(yùn)經(jīng)營許可擅自從事經(jīng)營活動實施行政處罰的法律依據(jù)作出解釋，要求出租汽車主管部門依據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》進(jìn)行處罰。2014年9月30日，交通運(yùn)輸部以2014年又頒布了《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，對出租車經(jīng)營許可的程序作了具體規(guī)定。
筆者認(rèn)為，政府的行政許可行為必須受到《行政許可法》的約束。任何一項行政許可、包括許可的依據(jù)違法或者超越法律授權(quán)，許可行為本身就具有違法性，再對行政對象以未取得行政許可從事特定行為違法為由進(jìn)行處罰在法律上是站不住腳的。2004年生效的《行政許可法》規(guī)定，只有全國人大制訂的法律、國務(wù)院按照法定程序制定的行政法規(guī)、有立法權(quán)的地方人大制訂的地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可。對于前述法律規(guī)范沒有設(shè)定的行政許可事項而又確有必要設(shè)定行政許可的，允許國務(wù)院發(fā)布決定設(shè)定行政許可，但要求國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請人大制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。此外，具有政府規(guī)章立法權(quán)的地方政府制訂的規(guī)章可以設(shè)定不超過一年的臨時性的行政許可。法律同時，要求設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政許可的實施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限，不允許一勞永逸式的許可。需要強(qiáng)調(diào)的是，法律沒有賦予國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。如前述所述，出租車經(jīng)營資格許可的詳細(xì)依據(jù)是交通運(yùn)輸部制訂的政府規(guī)章，不管該部門規(guī)章操作性如何都因行政許可法未授權(quán)國務(wù)院組成部門規(guī)章設(shè)定行政許可而無效；國務(wù)院2004年發(fā)布決定要求對出租車資格許可予以保留，但時至今日已達(dá)11年，并未按法律要求及時提請全國人大制訂法律，也未自行制訂行政法規(guī)設(shè)定該項許可，以國務(wù)院這個決定作為許可依據(jù)似乎難以服人；至于國務(wù)院法制辦的解釋只是一個法制主管部門對法律具體應(yīng)用問題的理解，該解釋文件本身并不等同于法律規(guī)范，以該文件作為處罰依據(jù)缺乏說服力。
筆者認(rèn)為，根據(jù)行政許可法規(guī)定的行政許可“應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的要求，有關(guān)行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評價，對已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過市場方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。
在UBER被查處的過程中，警察也出現(xiàn)了在執(zhí)法現(xiàn)場，說明公安機(jī)關(guān)參與了聯(lián)合執(zhí)法。如果沒有證據(jù)證實UBER涉嫌犯罪行為，即使UBER具有違法性，在現(xiàn)有法律規(guī)范明確規(guī)定出租車主管部門才有執(zhí)法權(quán)的情況下，公安機(jī)關(guān)需要提供參與聯(lián)合執(zhí)行的法律依據(jù)才可服人。
綜上，針對行政機(jī)關(guān)的聯(lián)合執(zhí)法，在集成私家車有償服務(wù)事實面前，UBER可以選擇就出租車行業(yè)資格行政許可法律依據(jù)通過法定渠道提出質(zhì)疑，也可以就個案處罰結(jié)果提起行政復(fù)議和行政訴訟，甚至可以對查處過程中政府部門采取行政強(qiáng)制措施啟動維權(quán)程序。
