[ 王克先 ]——(2014-11-2) / 已閱20829次
大中型水利水電工程滯留移民強制搬遷實務探析
王克先 浙江新時代律師事務所
[內容提要] 大中型水利水電工程滯留移民，即居住地因大中型水利水電工程建設需要，根據(jù)移民安置規(guī)劃必須搬遷，無正當理由拖延搬遷或者拒絕搬遷的人。以前是政府運用行政力量搬遷，最后往往出現(xiàn)“以水趕人”的現(xiàn)象。隨著以法治國的推進，對滯留移民逐步采取政府依法作出責令限期搬遷決定，申請法院強制執(zhí)行的途徑。責令限期搬遷決定是實施強制搬遷的前提和依據(jù)，事關被強制搬遷人的切身利益，該階段保障被強制搬遷人的陳述申辯和救濟權利，是十分必要的。被責令限期搬遷人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行責令限期搬遷決定，或行政復議維持責令限期搬遷決定未起訴，經催告仍不履行義務的，由政府申請法院強制執(zhí)行。如情況緊急，為保障公共安全，政府可以申請法院立即執(zhí)行。被責令限期搬遷人對責令限期搬遷決定不服提起訴訟，經法院審查，認為被訴責令限期搬遷決定合法，判決維持，但被責令限期搬遷人仍然不履行維持的責令限期搬遷決定，由政府申請法院強制執(zhí)行。
[關鍵詞] 大中型 水利水電工程 滯留移民 強制搬遷 實務
一、問題的由來
移民指人口在空間流動的現(xiàn)象，或指在空間流動的人，一般是指從一個國家或區(qū)域，移動到并長期居留于另外一個國家或區(qū)域，在移居地從事生計性的經濟活動，并承擔當?shù)厣鐣x務的人。
但本文的移民特指大中型水利水電工程移民，即因居住地大中型水利水電工程建設需要，根據(jù)移民安置規(guī)劃由政府安排搬遷到他處的人。
按遷移的起始動因，移民可分為自愿移民和非自愿移民兩大類。自愿移民的搬遷是遷移人自己做出的選擇，在搬遷前，他們對故土和遷入地的生存條件經過反復考量、權衡，移民是其選擇。非自愿移民則不同于自愿移民，往往具有很強的行政命令性質，是在違背移民自己愿望的情況下被迫從他們居住和工作的地方搬遷到另一個地方。
大中型水利水電工程的開發(fā)和利用，推動了經濟社會的發(fā)展，但同時不可避免地造成土地淹沒，導致大量的原住居民搬遷。大中型水利水電工程移民是政府為開發(fā)利用水利資源，以滿足國民經濟建設和社會發(fā)展需要，經政府動員、組織，由業(yè)主出資，政府負責安置的非自愿移民。
大中型水利水電工程移民原住地往往是相對封閉的山區(qū)，移民絕大多數(shù)是農民，靠山吃山、靠水吃水是最主要的生產方式，日出而作、日落而息是最基本的生活方式，他們眷戀故土思想比較嚴重。水利水電工程的水庫蓄水，淹沒影響水位以下的居民不得不離開故土，到陌生的地方重新安家，重新創(chuàng)業(yè)，被迫改變生產、生活方式，這對移民的生產生活和心理產生巨大的沖擊。但除了親情難舍，故土難離，從熟人社會到陌生環(huán)境，顧慮前途叵測外，經濟補償不能達到預期也是重要原因。
從對移民的補償來看，一方面，受社會發(fā)展水平的限制，國家還拿不出足夠的資金來對移民進行充分補償；另一方面，移民不同群體對搬遷的經濟補償預期不同，對補償標準的認識也會存在很大差異，因此還不具備完全平等協(xié)商的條件，而是以政府行政權力為依托，以確保移民的生活狀況不低于搬遷前的水平為必要條件，通過協(xié)商和行政指令相結合的方式確定補償標準，而與房屋、集體土地征收的補償標準有很大的差距。所以，水利水電工程移民工作十分復雜和困難。因而從根本上講，強制搬遷是不可避免的。
以前移民，沒有充分考慮移民的利益，往往是政府運用行政力量強制搬遷，最后出現(xiàn)“以水趕人”的現(xiàn)象。隨著以法治國的推進，水庫移民走上法制的軌道。經過工作，絕大多數(shù)移民自愿達成搬遷補償協(xié)議，而對于少數(shù)滯留的水庫移民，根據(jù)法律的規(guī)定，采取政府作出責令限期搬遷決定，申請人民法院強制執(zhí)行的途徑。
依法強制搬遷可以保證有關項目的順利進行，但強制搬遷關系著被強制搬遷人的切身利益，這就需要真正做到依法搬遷，最大限度的保障被強制搬遷人的利益。
二、強制搬遷
（一）強制搬遷概念
所謂強制搬遷，是指大中型水利水電工程建設中，縣級以上地方人民政府或者其移民管理機構，對按移民安置規(guī)劃必須搬遷，無正當理由拖延搬遷或者拒絕搬遷的移民，作出責令限期搬遷的決定；如該移民在法定期限內不申請行政復議，不提起行政訴訟也不履行決定書確定之義務，或者申請行政復議提起行政訴訟，復議機關、人民法院維持決定后，該移民仍不履行決定確定之義務，作出決定的人民政府或者其移民管理機構申請人民法院強制執(zhí)行，予以搬遷。
（二）法律依據(jù)
《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》
第五十六條 按照移民安置規(guī)劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷。
第六十一條 違反本條例規(guī)定，拖延搬遷或者拒遷的，當?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C構可以申請人民法院強制執(zhí)行。
第六十二條第一款 長江三峽工程的移民工作，依照《長江三峽工程建設移民條例》執(zhí)行。
大中型水利水電工程是指規(guī)模達到國家規(guī)定標準的水利水電工程。具體標準是2000年7月13日中華人民共和國水利部批準發(fā)布《水利水電工程等級劃分及洪水標準》(SL252-2000)。不同的工程有不同的劃分標準，以水庫工程為例，總庫容在1億立方米以上為大型水庫，總庫容在1億立方米以下、1000萬立方米以上為中型水庫。
也就是說長江三峽工程建設移民及小型水利水電工程需要移民的，不適用《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（下簡稱《征地補償和移民安置條例》）
國務院制訂《征地補償和移民安置條例》的法律依據(jù)則是《土地管理法》第五十一條：大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規(guī)定。
三、責令限期搬遷決定
（一）決定的主體
《征地補償和移民安置條例》雖未明文規(guī)定有權作出決定的機關，但從第五條、第六十一條“縣級以上地方人民政府負責本行政區(qū)域內大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領導”、“當?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C構可以申請人民法院強制執(zhí)行”的內容看，當?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C構是作出責令限期搬遷決定的機關。
（二）決定的前提條件
關于責令限期搬遷的前提條件，《征地補償和移民安置條例》第五十六條、第六十一條只原則規(guī)定了，按照移民安置規(guī)劃必須搬遷的移民，無正當理由不得拖延搬遷或者拒遷。違反本條例規(guī)定，拖延搬遷或者拒遷的，當?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C構可以申請人民法院強制執(zhí)行。
大中型水利水電工程建設的征收土地與《土地管理法》規(guī)定的征收土地性質最為相近，參考《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十四條第一款規(guī)定，作出責令限期搬遷決定應當具備下列條件：
1、工程項目相關內容已經有權機關依法批準
如《工程項目建議書》、《工程建設用地報告》、《移民安置規(guī)劃》等已經有權機關批復同意。大中型水利水電工程建設審批程序復雜，但最主要的是立項、建設用地審批，而與責令限期搬遷決定直接相關的是《移民安置規(guī)劃》，可以啟動責令限期搬遷的直接動因是按照移民安置規(guī)劃必須搬遷的移民，無正當理由拖延搬遷或者拒遷。
2、當?shù)厝嗣裾凸こ探ㄔO管理機構已經實施項目建設
如大中型水利水電工程建設項目尚未實施，當然無需移民。
3、擬被責令限期搬遷人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出房屋及占用土地，已經影響到項目建設的正常進行。
關于補償標準，《征地補償和移民安置條例》與《土地管理法》明顯不同，《征地補償和移民安置條例》第二十二條第三款規(guī)定，被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標準或者恢復原功能的原則補償；對補償費用不足以修建基本用房的貧困移民，應當給予適當補助。
大中型水利水電工程建設補償著眼于原規(guī)模、原標準或者恢復原功能的原則，在沒有新規(guī)定前，應按該原則辦理。
（三）保障被強制搬遷人權利
1、事先告知
責令限期搬遷決定是強制搬遷的基礎行為，是有關機關實施強制搬遷的前提和依據(jù)，將嚴重影響到被強制搬遷人的權利和利益，因此，保障被強制搬遷人的陳述權與申辯權，是至關重要的。作出責令限期搬遷決定前應向責令限期搬遷人發(fā)出事先告知書，告知對其擬作出責令限期搬遷決定及其內容，告知可在收到告知書之日起三日內向本機關進行陳述申辯，逾期不陳述申辯的，視為放棄權利。
2、告知救濟途徑
責令限期搬遷決定中應告知救濟途徑，如不服責令限期搬遷決定，可在決定書送達之日起60日內依法申請行政復議，對地方各級人民政府作出的決定不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議，對移民管理機構作出的決定不服的，可以向該機構的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議；或者在決定書送達之日起3個月內，依法向人民法院提起行政訴訟。
如在法定期限內不申請行政復議，也不提起行政訴訟，在本決定書規(guī)定的期限內又不搬遷的，將依法申請人民法院強制執(zhí)行。
四、責令限期搬遷決定的法律性質
責令限期搬遷決定的法律性質直接關系到作出決定應遵守的程序及是否可提起行政訴訟。
大中型水利水電工程庫區(qū)土地征收決定與一般的土地征收有所不同，有時不一定發(fā)布一個專門的土地征收決定，而是以建設水利水電工程通告、公告等形式發(fā)布。土地征收決定面對大中型水利水電工程庫區(qū)的不特定對象，而責令限期搬遷決定的對象是特定的。
責令限期搬遷決定是縣級以上人民政府或者其移民管理機構依職權而為的行政行為，其目的是為了使大中型水利水電工程庫區(qū)內被征收的農村集體土地轉移占有，其實質是對土地征收決定的執(zhí)行。責令限期搬遷決定，其在法律屬性上，應屬于命令當事人改正違法行為的具體行政行為，也即行政命令。
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