[ 張杰 ]——(2014-5-31) / 已閱26511次
公安民警現(xiàn)場處置使用武器時非要表明身份么？！
——論《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》第三十一條的修改與完善
張杰
（內(nèi)容提要：《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》第三十一條在武器使用程序方面增加了應(yīng)當(dāng)表明警察身份的規(guī)定，隨后頒布的《公安機關(guān)執(zhí)法細則（2011年修訂版）》將之吸納，并將自動適用“違反細則規(guī)定的責(zé)任”的規(guī)定。至此，《規(guī)程》的柔性規(guī)定演變?yōu)椴豢蛇`的剛性規(guī)定。表明警察身份制度設(shè)計在特殊情況下缺乏合法性、合理性、科學(xué)性和可操作性基礎(chǔ)，立規(guī)初衷和執(zhí)行的結(jié)果有可能相背離，建議修改完善。）
關(guān)鍵詞：公安民警；使用武器；表明身份；修改
引言
公安民警使用武器的法律程序是現(xiàn)場處置面臨的一個最常見、最基本的問題。如何規(guī)制民警使用槍支，使其既符合我國法律法規(guī)規(guī)定，又符合現(xiàn)場處置的規(guī)律，并且達到公權(quán)力和私權(quán)利的平衡，這是我們所面臨的必須研究的法律問題也是十分現(xiàn)實的操作問題。近年來，學(xué)者圍繞我國警察使用武器中存在的法律問題及法律修改做了不少探討，但對公安部規(guī)制一百多萬公安民警的相關(guān)內(nèi)部規(guī)范的研究卻比較少見。
公安部 2010年出臺的《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第三十一條關(guān)于民警使用武器的程序在原來法律規(guī)范基礎(chǔ)上添加了一項程序，即“表明警察身份，出槍示警；情況緊急時，可以在出槍的同時表明身份”。該規(guī)定制定初衷是好的，但不能囊括所有現(xiàn)場處置的特殊情況，在一些特殊情況下不具備可操作性，也不具備合理性與合法性。本文擬從國內(nèi)法層面以及可操作性視角對此進行探討。
《規(guī)程》是在執(zhí)法規(guī)范化大背景下出臺的公安部內(nèi)部規(guī)范性文件，是現(xiàn)階段指導(dǎo)公安民警進行現(xiàn)場處置的最權(quán)威、最直接的內(nèi)部指引。通觀《規(guī)程》原文本身并沒有設(shè)定罰則，換句話說，規(guī)程主要起的是內(nèi)部指南作用，對警察而言是柔性規(guī)定；值得關(guān)注的是在公安部2011年修訂的《公安機關(guān)執(zhí)法細則》中將《規(guī)程》的主要內(nèi)容一并吸納，作為細則的一個組成部分。而《公安機關(guān)執(zhí)法細則》第一章1-04關(guān)于違反細則規(guī)定的責(zé)任中規(guī)定“公安機關(guān)及其人民警察違反本細則規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)對直接責(zé)任人員予以提醒、勸導(dǎo)或者訓(xùn)誡；情節(jié)較重或者屢次違反的，予以通報批評，或者視情給予處分，同時違反有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法追究相應(yīng)法律責(zé)任�！笨梢�，公安機關(guān)民警在現(xiàn)場處置過程中原來適用的《規(guī)程》升級為《細則》后演變成都應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行的剛性規(guī)定，不按照執(zhí)行現(xiàn)場處置民警勢必面臨各種不利自己的后果，處置者有可能瞬間變?yōu)楸惶幹谜�。弱義務(wù)升格為強義務(wù)使得本課題的研究價值進一步凸顯。
一、《規(guī)程》三十一條關(guān)于警察出槍表明身份規(guī)定的解讀與質(zhì)疑
《規(guī)程》三十一條規(guī)定：“公安民警應(yīng)當(dāng)按照下列程序使用武器，、、、（二）表明警察身份，出槍示警；情況緊急時，可以在出槍的同時表明身份”對此規(guī)定應(yīng)該如何解讀？公安部法制局編寫的《規(guī)程》釋義中沒有給予解釋。有關(guān)學(xué)者也沒有論及。按一般的理解，本條的“公安民警”應(yīng)該指具有公安民警身份、持有武器且正準(zhǔn)備使用武器的執(zhí)法者個人；“應(yīng)當(dāng)”一詞根據(jù)《規(guī)程》前后條文沒有作出例外規(guī)定的情況，則應(yīng)理解為在任何場景、任何情況下都需要如此執(zhí)行；《規(guī)程》中的“出槍”對警察而言通常指的是當(dāng)著當(dāng)事人或眾人面從槍套（包括置于衣服內(nèi)外）、口袋褲袋、皮帶、手包、車內(nèi)等地方將槍支拔出或取出，呈射擊前狀態(tài)，這是使用武器的必經(jīng)初始階段，訓(xùn)練有素的警察可以在零點幾秒的時間內(nèi)完成出槍、據(jù)槍、瞄準(zhǔn)、擊發(fā)等一系列動作；“表明警察身份”應(yīng)理解為口頭聲明自己的警察身份，并且情況不緊急時，出槍前表明身份；境況緊急時，“可以在出槍的同時表明身份”。總體上看出槍無論事先還是同時都需要表明警察身份。這里的“可以”僅僅表明立規(guī)者允許情況緊急時，警察的表明身份可以從一般的提前延后于出槍的同時，而絕不意味著可以不表明警察身份。簡單講，無論從文理解釋還是論理解釋的角度對該條款的理解只能是：一般情況下應(yīng)在出槍前口頭表明警察身份，情況緊急時也可以在出槍同時表明身份，但無論如何都應(yīng)當(dāng)表明警察身份。
如此規(guī)定的用意，筆者推測是否立規(guī)者一是為了讓警察宣示動槍的正義性、表明警察用槍的合法性，二是為了威懾震懾嚴重犯罪人員、使膽小怕事者有所畏服收斂，三是為了避免因不表明身份發(fā)生誤判而導(dǎo)致相對人對警察攻擊卻不能有效追究相對人妨礙公務(wù)或其他責(zé)任。應(yīng)該說，公安部這樣規(guī)定在一般情況下是合適的，立規(guī)者的初衷是為了規(guī)范民警用槍，這樣規(guī)定對防止警察動輒拔槍就射的沖動，減少不必要的傷亡，乃至對警察自身的法律保護都有積極意義。但是筆者也注意到在特殊情況下，比如處置綁架人質(zhì)危機、處置爆炸危機等緊急情況下這樣規(guī)定似乎面臨操作上的難題。
縱觀國內(nèi)外大量人質(zhì)危機的處置案例，我們會發(fā)現(xiàn)一個普遍規(guī)律，一旦談判失敗，為防止人質(zhì)受到傷害，使用武力尤其是使用槍支往往成為現(xiàn)場處置的首選手段，武器的使用比其他武力更能達到瞬間解除歹徒危險，有效保護人質(zhì)的目的。而使用槍支主要包括近距離化裝突襲，第二就是遠程狙擊，兩種方式都具有隱秘、迅疾的特點�；b突襲的經(jīng)典案例包括原鄭州女警察王玉榮化裝成幼兒園老師近距離尋機擊斃綁架兒童人質(zhì)歹徒，廣州女警察便裝近距離遞水尋機擊斃自動取款機房劫持女人質(zhì)歹徒、張家口便衣警察高樓隔窗近距離擊（斃）傷劫持兒童犯罪嫌疑人等等。據(jù)公開信息，筆者注意到，三人在現(xiàn)場處置過程中都換便裝，并都沒有聲明自己是警察。這三次人質(zhì)危機的處置尤其是王玉榮得到社會各界高度認同和贊譽，引發(fā)圍觀群眾喊出警察萬歲的呼聲。不可想象，如果按照《細則》規(guī)定的警察動槍前都需要表明身份來執(zhí)行的話，犯罪嫌疑人會如何反應(yīng)，歹徒綁架人質(zhì)本身就表明不把自己的生命當(dāng)生命，還在乎警察表明身份進而開槍么？這樣做只能激怒劫持者，是解救人質(zhì)的大忌。相同道理，各地報道的大量人質(zhì)危機處置過程中動用狙擊手遠程擊斃歹徒的警察是否也需要在出槍時面對歹徒大聲呼叫我是警察，再不投降就開槍了？狙擊本身的特點就是隱蔽、突發(fā)、精準(zhǔn)，在法律許可的范圍內(nèi)擊斃應(yīng)該擊斃的犯罪嫌疑人。顯而易見，狙擊手開槍是沒有表明警察身份一說的，只要符合法律規(guī)定，有現(xiàn)場指揮人員授權(quán)即可。此外，對于爆炸犯罪嫌疑人遠程狙擊、近距離突襲也是在談判破裂后現(xiàn)場處置的不二選擇。
另外對一些在《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》中已明確規(guī)定的可以使用武器的緊急暴力犯罪情形，如已判明的使用槍支實施的暴力犯罪、突然襲擊警衛(wèi)對象或襲擊警戒目標(biāo)的犯罪、正在實施兇殺的犯罪等等，如果非要求表明警察身份才能使用武器在不少情況下勢必貽誤戰(zhàn)機，大幅增加被害人、現(xiàn)場其他人員以及警察傷亡的概率，并且會大幅增加警方處置成本。如果實踐中導(dǎo)致這樣的后果恐怕不是立規(guī)者想要看到的。
二、當(dāng)法規(guī)和內(nèi)部規(guī)范要求不一致時，如何解決民警執(zhí)行中的責(zé)任問題。
從我國現(xiàn)行法律、法規(guī)視角考察，《中華人民共和國警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》（以下簡稱《條例》）都對警察使用槍支從不同層面進行了授權(quán)與規(guī)范，尤其是《條例》在民警使用武器的程序中設(shè)置了警告環(huán)節(jié)，當(dāng)然也進行了無需警告直接使用武器的例外規(guī)定�！稐l例》第九條規(guī)定“人民警察判明有下列暴力犯罪行為的緊急情形之一，經(jīng)警告無效的，可以使用武器：、、、、、”這里的“警告”一詞做何解讀？實踐情況看主要兩種方式，一為口頭警告、二為鳴槍警告。口頭警告不管怎么表述，聯(lián)系《條例》第九條的立法精神看，內(nèi)容應(yīng)包含三個要素：第一，表明警察身份，說明自己的警察身份、表明自己執(zhí)法的合法性，第二，要求當(dāng)事人停止犯罪行為，或停止逃跑，第三、向當(dāng)事人表明不按照警察要求去做會導(dǎo)致警察開槍。鳴槍警告一般是口頭警告無效后使用的更為嚴厲的警告。無論口頭警告還是鳴槍警告，表明警察身份都是警察使用槍支前警告的應(yīng)有之意。
《條例》第九條同時規(guī)定了無需警告的情形，“來不及警告或警告后可能導(dǎo)致更為嚴重危害后果的，可以直接使用武器�！边@里的“可以直接使用武器”排除了警告，也排除了向當(dāng)事人表明警察身份。這種規(guī)定為近距離化妝突襲、遠距離隱蔽狙擊等使用武器方式提供了法理依據(jù)。（本文暫且不論《條例》是否與后來頒布的立法法有沖突，是否應(yīng)該修改。至少目前《條例》是仍在適用的規(guī)范警察用槍的直接法理依據(jù)）�！稐l例》之所以做出不經(jīng)警告就可以直接使用武器的規(guī)定，應(yīng)該說是立法者周全的考慮了現(xiàn)場處置的特殊情況。
如前所述，在現(xiàn)行《條例》已有明確規(guī)定的情況下，《規(guī)程》卻對警察用槍做了更為嚴厲的管控，也就是只要用槍都要求表明警察身份。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)高于國標(biāo)，就增強企業(yè)產(chǎn)品競爭力，滿足百姓需求而言應(yīng)該充分肯定。但是不能簡單的將企業(yè)管理的方法移植到管理警察執(zhí)法活動中來。使用武器方面警察內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)高過法規(guī)，會帶來兩個問題。一是將突襲、狙擊等無需警告，合乎現(xiàn)行法規(guī)的使用武器方式排除在正常使用武器的范疇之外，增加了警察處置的難度、危險和成本，也會對法律保護的其他合法權(quán)益帶來更大的危害。二是如果實踐中出現(xiàn)警察的用槍行為符合現(xiàn)行法律法規(guī)，但不符合內(nèi)部規(guī)范的情況（比如合乎直接使用武器無需警告的情形，但并沒有表明警察身份），管理部門應(yīng)該如何對警察的行為給予認定和處理？如果認定為違反內(nèi)部規(guī)范，是提醒、勸導(dǎo)、訓(xùn)誡還是予以通報批評、行政處分？這種內(nèi)部規(guī)范和法規(guī)間不協(xié)調(diào)的制度設(shè)計，不僅困擾著大練兵、大教育的組織者、也困擾著現(xiàn)場處置的實施者，同樣會給公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)帶來糾結(jié)和壓力，無形中使各相關(guān)方都陷入兩難境地。
三、建議在《規(guī)程》和執(zhí)法細則中取消或修改警察使用武器應(yīng)表明身份的規(guī)定。
筆者認為在《條例》已有相關(guān)明確規(guī)定的情況下，另外增設(shè)相違的程序標(biāo)準(zhǔn)，這樣做并不符合法規(guī)的立法本意。如果內(nèi)部規(guī)范與現(xiàn)行法規(guī)就某一事項的規(guī)定相沖突，從法理上看難有合法性基礎(chǔ)。從另一方面看，《規(guī)程》本身第三十一條第（二）項與第三十條的規(guī)定之間似乎也存在邏輯上的混亂，難以理解和操作。如果一項具體程序制度的設(shè)計不合法、不合理、不科學(xué)縝密、不具有可操作性，不管出于什么考量我們似乎都難以做出正面積極的評價。單獨個案處置的失誤可能只會導(dǎo)致一個、幾個本不該傷亡的人員傷亡，而一項關(guān)乎百萬警察并波及眾多生命的制度設(shè)計的失誤將帶來的潛在損害或許會遠遠高于個案的損害。
因此，筆者建議可考慮在《規(guī)程》和執(zhí)法細則中取消警察使用武器時應(yīng)表明身份的規(guī)定。需要指出的是，取消這項規(guī)定，并不意味著在任何情況下都不表明身份，口頭警告就包含了表明身份，無需警告的情形自不必表明身份；如果立規(guī)者執(zhí)意認為《條例》中的警告仍不能十分清晰表達出表明警察身份之意，也可以采取修改完善的辦法避免《規(guī)程》與《條例》的不協(xié)調(diào)，即將現(xiàn)行《規(guī)程》三十一條第（二）項修改為“表明警察身份，出槍示警；情況緊急時（《條例》規(guī)定的可以直接使用武器的情況下），可以不表明身份�！蓖恚兑�(guī)程》第六條中普適的表明身份條款也應(yīng)做相應(yīng)修改。
需要說明的是，提出修改這項制度設(shè)計，并不否認《規(guī)程》在規(guī)范警察現(xiàn)場處置中的總體積極作用，筆者目的只是想剔除玉中之暇，使《規(guī)程》更加科學(xué)合理，使之與《條例》有關(guān)規(guī)定相互呼應(yīng)、相互銜接、并合法易行，而不是非理性的超越現(xiàn)行法規(guī)。
參考文獻：
1、高文英，警察使用槍支的若干法律思考[J].公安大學(xué)學(xué)報.2009年第四期
2、云山城，論《人民警察使用警械和武器條例》中的“警告”[DB].法苑論壇
注：本文為作者2013年11月29日參加中國人民公安大學(xué)組織的“首屆公安機關(guān)現(xiàn)場處置指揮戰(zhàn)術(shù)理論與實踐研討會”所提交的獲獎?wù)撐�，被《首屆公安機關(guān)現(xiàn)場處置指揮戰(zhàn)術(shù)理論與實踐研討會研討會優(yōu)秀論文集》收錄。
