[ 趙玉寶 ]——(2014-3-21) / 已閱11876次
完善我國(guó)期房按揭制度的若干構(gòu)想
（趙玉寶 談火英 江蘇 215300）
摘要 ：期房按揭是世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)廣為流行的一種融資購(gòu)樓方式。其突出特點(diǎn)就是購(gòu)房人以在建甚至未建的預(yù)購(gòu)商品房作為擔(dān)保物取得銀行貸款，俗稱(chēng)“樓花按揭”。該購(gòu)樓方式在上世紀(jì)九十年代初由香港引入我國(guó)大陸并得到廣泛推行，對(duì)繁榮我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)起到重要作用。但是，截至到目前為止我國(guó)的立法還沒(méi)有明確規(guī)定這一制度，理論上對(duì)期房按揭的性質(zhì)也是眾說(shuō)紛紜。為此，本文針對(duì)我國(guó)期房按揭實(shí)踐存在的房?jī)r(jià)高、按揭期限短、銀行服務(wù)觀念弱、房產(chǎn)商違約等問(wèn)題以及立法中存在的法律調(diào)整不充分、銀行以規(guī)代法等問(wèn)題進(jìn)行分析，然后，從保障期房交易安全和維護(hù)期房流轉(zhuǎn)秩序出發(fā)就期房按揭的立法和相關(guān)配套制度的完善提出了建議和設(shè)想。
關(guān)鍵詞：期房按揭 制度完善
一、當(dāng)前期房按揭中存在的問(wèn)題
（一）、實(shí)踐中的問(wèn)題
1、從購(gòu)房者的角度看，房?jī)r(jià)高、按揭期限短、月供負(fù)擔(dān)重以及按揭手續(xù)煩雜是當(dāng)前期房按揭中存在的主要問(wèn)題。
在剛剛結(jié)束的2005年全國(guó)人大和政協(xié)十屆三次會(huì)議中，如何抑制高房?jī)r(jià)成為與會(huì)代表討論的熱點(diǎn)。 城市高房?jī)r(jià)不僅使相當(dāng)多的城市居民“望樓興嘆”，而且使更多的低收入者難以得到安居之所�！捌诜堪唇摇弊鳛橐环N融資購(gòu)樓方式，在1990年代初從香港傳入我國(guó)內(nèi)地后得到廣泛推廣，對(duì)改善居民的住房條件起到了不可忽視的作用，但是同時(shí)也使得房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為興起�！皽刂莩捶繄F(tuán)”就是上世紀(jì)90年代后期期房按揭制度引入我國(guó)后帶給人們的一個(gè)新名詞。國(guó)際公認(rèn)的居民家庭年收入和房?jī)r(jià)之比是1：6左右，而我國(guó)卻高達(dá)1：20甚至1：30，影響了住房有效需求的形成，由此導(dǎo)致了全國(guó)400多萬(wàn)住房困難戶(hù)、居住在幾千萬(wàn)平方米危房中的危房戶(hù)與5000多萬(wàn)平方米積壓滯銷(xiāo)商品房 并存的尷尬局面。另外，我國(guó)按揭年限法律規(guī)定最長(zhǎng)為30年，但實(shí)踐一般小于20年，美國(guó)抵押最長(zhǎng)期為 30年，香港按揭最長(zhǎng)期為25年。 在當(dāng)前房?jī)r(jià)飛漲的情況下，購(gòu)房者的月供負(fù)擔(dān)很重，許多人買(mǎi)不起房。
另外，按照個(gè)人住房貸款申請(qǐng)程序，辦理過(guò)程一般要涉及銀行、房產(chǎn)商、保險(xiǎn)公司、房產(chǎn)交易所等部門(mén)，辦理手續(xù)完畢一般要幾個(gè)月的時(shí)間。另外，購(gòu)房者作為房屋購(gòu)買(mǎi)主合同下的消費(fèi)者與銀行信貸合同項(xiàng)下的信用消費(fèi)者，在經(jīng)濟(jì)上處于弱者地位，其在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、聯(lián)合程度,消費(fèi)認(rèn)知能力、訴訟能力等許多方面都難以與法人形式出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)者相匹敵，因此，房產(chǎn)商侵害購(gòu)房者權(quán)利的現(xiàn)象大量發(fā)生。比如，期房不能按時(shí)交房、所交房屋存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題等。
2、就銀行而言，操作成本較高，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)觀念弱以及對(duì)按揭貸款風(fēng)險(xiǎn)過(guò)分憂(yōu)慮等是主要問(wèn)題。
筆者認(rèn)為樓花按揭手續(xù)繁瑣、操作欠規(guī)范、調(diào)查審批期限長(zhǎng)、貸后跟蹤管理費(fèi)時(shí)費(fèi)力是使得銀行對(duì)于期房按揭的操作成本過(guò)高的主要原因。另外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)銀行的信貸資金主要是推動(dòng)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)的“生產(chǎn)型信貸”而不是面向購(gòu)房居民的“消費(fèi)型信貸”。期房按揭就是一種典型的“消費(fèi)型信貸”，其面對(duì)的是分散的消費(fèi)者，點(diǎn)多面廣，且又是分期付款，這使得銀行無(wú)論在操作中還是在管理上都缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，銀行是整個(gè)市場(chǎng)的中心，許多銀行把給個(gè)人的貸款看成是對(duì)借款人的恩賜。此觀念嚴(yán)重束縛了對(duì)住房貸款申請(qǐng)的審批，致使銀行不相信個(gè)人信用，對(duì)個(gè)人貸款不愿承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。
3、房產(chǎn)商違約情況也時(shí)有發(fā)生，法律規(guī)制力度不夠。當(dāng)前，期房按揭糾紛案的絕大多數(shù)都來(lái)源于房產(chǎn)商的違約。具體有以下幾種情形：房產(chǎn)商在收到購(gòu)樓款后，挪作他用或卷款而逃；房產(chǎn)商因初次涉足房地產(chǎn)業(yè)，缺乏經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致樓盤(pán)爛尾，遲遲不能交付；房產(chǎn)商開(kāi)發(fā)程序違法，不能取得房產(chǎn)證；房產(chǎn)商偷工減料，致房屋質(zhì)量低劣，面積縮水，且售后維修得不到保證。當(dāng)上述情形出現(xiàn)時(shí)，消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益將受到極大的損害。
總之，期房按揭制度在我國(guó)發(fā)展只短短十幾年，各方面制度很不完善，以致現(xiàn)實(shí)中存在很多問(wèn)題，比如還有銀行之間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、中介機(jī)構(gòu)服務(wù)滯后、個(gè)人信用體系沒(méi)有有效建立等問(wèn)題。
（二）、立法中的問(wèn)題
嚴(yán)格意義上的中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)是到了1992年，尤其是鄧小平同志“南巡講話”之后才全面發(fā)展起來(lái)的。也正是從這一年開(kāi)始，我國(guó)沿海的一些省市陸續(xù)出現(xiàn)了一些有關(guān)樓花按揭的規(guī)定：1992年3月1日，珠海市房地產(chǎn)管理局和司法局便發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展商品房預(yù)售（樓花）和按揭貸款公證及登記備案業(yè)務(wù)的通知》，對(duì)樓花買(mǎi)賣(mài)和樓花按揭作了政策性的規(guī)定，這大概是“按揭”制度在中國(guó)內(nèi)地的第一次“亮相”。1992年10月20日交通銀行發(fā)布了《按揭（樓宇、樓花）貸款辦法》。后來(lái)，其他一些地方性的規(guī)章也有了類(lèi)似的規(guī)定。比如三亞市的《關(guān)于向三亞市商品住宅提 供按揭貸款的暫行辦法》，深圳市的《關(guān)于在深圳市統(tǒng)一實(shí)施房屋按揭保險(xiǎn)業(yè)的通知》，房地產(chǎn)市場(chǎng)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。1994年國(guó)務(wù)院做出了關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房改革的決定之后，一些金融機(jī)構(gòu)在其制定的部門(mén)規(guī)章中明確接受了樓花按揭的做法。繼而，幾大國(guó)有銀行都規(guī)定可以預(yù)購(gòu)商品房設(shè)定抵押。1998年5月9日施行的《中國(guó)人民銀行個(gè)人住房貸款管理辦法》，使樓花按揭進(jìn)一步走向有序化。
目前，國(guó)內(nèi)有關(guān)按揭方面的一些規(guī)章、政策仍然停留在上述水平上，有關(guān)按揭的業(yè)務(wù)操作及糾紛解決主要在我國(guó)《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預(yù)售管理辦法》、《城市房 地產(chǎn)抵押管理辦法》和《中國(guó)人民銀行個(gè)人住房貸款管理 辦法》以及各專(zhuān)業(yè)銀行制定的有關(guān)辦法中尋找依據(jù)。
鑒于此，不難看出，我國(guó)目前立法中存在的主要問(wèn)題是法律調(diào)整不充分和銀行以規(guī)代法。
從我國(guó)《民法通則》到《擔(dān)保法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的頒行到各地的房地產(chǎn)抵押貸款條例的紛紛出臺(tái)，我國(guó)的期房抵押貸款業(yè)務(wù)逐步具備了基本依據(jù)。然而，這些眾多的法規(guī)與政策幾乎都是關(guān)于房地產(chǎn)抵押的規(guī)定，而對(duì)嚴(yán)格區(qū)別與此的期房按揭卻很少涉及。沒(méi)有一套統(tǒng)一的按揭業(yè)務(wù)程序，也沒(méi)有關(guān)于按揭主體權(quán)利義務(wù)實(shí)體上的規(guī)定，按揭各主體的權(quán)利義務(wù)主要由一系列的協(xié)議來(lái)規(guī)定。這不僅使整個(gè)期房按揭的過(guò)程非常繁瑣，而且一旦出現(xiàn)協(xié)議中未作約定的糾紛，將造成適用法律上的困難。
實(shí)踐中幾乎所有的期房按揭協(xié)議都是銀行單方制訂的格式合同。本應(yīng)由合同約定的具體事項(xiàng)均用銀行的業(yè)務(wù)規(guī)則加以規(guī)定，不僅規(guī)定了貸款對(duì)象和條件、貸款程序，還規(guī)定了貸款期限和利率以及購(gòu)房者的義務(wù)。身處弱勢(shì)地位的購(gòu)房者只有簽約與否的自由(實(shí)際上非簽不可，因?yàn)橘?gòu)房合同已生效，否則須承擔(dān)對(duì)開(kāi)發(fā)商的違約責(zé)任)，沒(méi)有就合同條款進(jìn)行協(xié)商、修改的自由。而且在格式合同中，銀行往往把自己的權(quán)利和對(duì)方的義務(wù)規(guī)定的很詳盡，而對(duì)自己的義務(wù)卻盡量含糊籠統(tǒng)。銀行以規(guī)代法的后果是按揭主體地位的不平等、權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，違背了締約自由的基本原則。
二、 期房按揭制度的立法完善
從前文分析可以看出，房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展與我國(guó)立法的相對(duì)滯后造成了現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題層出不窮。為了保障期房交易安全和維護(hù)期房交易秩序，結(jié)合各國(guó)、各地區(qū)尤其是香港地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)期房按揭制度的立法完善可以著重完成如下幾個(gè)方面的工作：
（一）、完善現(xiàn)有的《城市商品房預(yù)售管理辦法》和《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》
可考慮在《城市商品房預(yù)售管理辦法》中加上或修改部分有關(guān)按揭業(yè)務(wù)的條款，比如應(yīng)當(dāng)明確，采用按揭方式購(gòu)房時(shí)購(gòu)房款應(yīng)當(dāng)何時(shí)征收，采取何種方式征收；對(duì)于購(gòu)房款的使用如何進(jìn)行有力的監(jiān)督；開(kāi)發(fā)商延期交房或者工程爛尾、所交樓房和合同嚴(yán)重不符、面積嚴(yán)重縮水等的違約責(zé)任；在《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》中規(guī)定，按揭業(yè)務(wù)中按揭房產(chǎn)業(yè)權(quán)歸貸款銀行，在抵押人需要再次抵押時(shí)必須經(jīng)貸款銀行事先做出書(shū)面同意等。
（二）、以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的形式制定全國(guó)適用的《期房按揭管理辦法》
考慮到民法典的出臺(tái)至少還要兩到三年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，同時(shí)房地產(chǎn)按揭市場(chǎng)又亟待整治，因此可以考慮先出臺(tái)有關(guān)按揭管理的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，以填補(bǔ)國(guó)內(nèi)立法的空白。國(guó)務(wù)院主管部門(mén)可以在借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出更為完善的規(guī)定。概括的說(shuō)應(yīng)包括如下內(nèi)容：
1、明確期房按揭的含義。實(shí)踐中的期房按揭之所以如此混亂，糾紛這么多，原因之一就是按揭在法律中沒(méi)有明確規(guī)定其含義，大家理解不同，因而有必要在法律條文上作出明確規(guī)定。這一點(diǎn)可以借鑒我國(guó)香港地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。
2、明確按揭房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)暫歸按揭銀行。首先這樣可以對(duì)貸款銀行提供充分的保護(hù)，穩(wěn)定金融秩序。在我國(guó)目前抵押登記制度仍不夠完善的情況下，強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)可使銀行債權(quán)處于優(yōu)先受償?shù)牡匚�，同時(shí)督促購(gòu)房人為取得所購(gòu)房屋所有權(quán)而按期還款。 其次可以消除法規(guī)間的沖突。按照我國(guó)《擔(dān)保法》的規(guī)定，抵押人可以將抵押物轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，但應(yīng)當(dāng)通知抵押權(quán)人；再次抵押的所擔(dān)保的債權(quán)不得超出前次的擔(dān)保債權(quán)的余額。 但是在期房按揭中，根據(jù)中國(guó)人民銀行《個(gè)人住房貸款管理辦法》的規(guī)定：抵押期間，未經(jīng)貸款人同意，抵押人不得將抵押物再次抵押或出租、轉(zhuǎn)讓、變賣(mài)、饋贈(zèng)。 我國(guó)《擔(dān)保法》對(duì)抵押的再次設(shè)立不要求抵押權(quán)人同意，中國(guó)人民銀行《個(gè)人住房貸款管理辦法》則要求必須抵押權(quán)人同意，可見(jiàn)二者在規(guī)定上是有沖突的，這在實(shí)務(wù)中也易引起糾紛。
3、明確期房按揭合同為一種典型合同。如前文所述，目前期房按揭合同都是由銀行單方面制定的格式合同，在格式合同中，銀行往往把自己的權(quán)利和對(duì)方的義務(wù)規(guī)定的很詳盡，而對(duì)自己的義務(wù)卻盡量含糊籠統(tǒng)。比如銀行可以片面變更利率或其他交易條件，可以選定貸款對(duì)象，擬定貸款發(fā)放條件，擬定本應(yīng)由雙方共同擬定的條款,對(duì)條款內(nèi)容作出有利于自己一方的解釋等。顯然這樣是違反締約平等原則的。格式合同有適用方便快捷的優(yōu)點(diǎn)，但是若讓合同一方來(lái)制定其條款必然是不平等的，國(guó)家立法機(jī)關(guān)可以站在第三者的立場(chǎng)以立法的形式把期房按揭合同規(guī)定為典型合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。
4、明確期房按揭的登記方式和程序。目前，期房按揭登記完全照搬房地產(chǎn)抵押登記的方式，根據(jù)我國(guó)《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》其登記程序是：由登記機(jī)關(guān)在抵押合同上作記載，當(dāng)房屋竣工交付、抵押人領(lǐng)取房屋所有權(quán)證后再重新辦理房地產(chǎn)抵押登記。這樣的弊端是很明顯的，預(yù)購(gòu)商品房貸款數(shù)額大、期限長(zhǎng)，只在抵押合同上簽字過(guò)于草率；另外，這樣可能造成預(yù)售人和購(gòu)房人串通，簽訂多份抵押合同，去重復(fù)登記，這樣貸款銀行的合法權(quán)利難以得到有力的保護(hù)。通過(guò)在全國(guó)適用的《商品房按揭管理辦法》中明確規(guī)定期房按揭的程序和方式，可以很好的避免此現(xiàn)象的發(fā)生。
綜上所述，筆者認(rèn)為，為保障期房交易安全和維護(hù)期房流轉(zhuǎn)秩序，完善現(xiàn)有立法是當(dāng)務(wù)之急，制定全國(guó)適用的《期房按揭管理辦法》是關(guān)鍵。除上述內(nèi)容外，在不妨礙按揭人正常使用的限度內(nèi)還可規(guī)定貸款銀行在按揭期間對(duì)按揭房產(chǎn)的監(jiān)督檢查權(quán)；為了維護(hù)按揭人的正當(dāng)利益，按揭期間按揭銀行不得擅自處分房產(chǎn)等。
三、相關(guān)制度的配套和完善
期房按揭正以其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在我國(guó)迅速普及，得到廣大購(gòu)房消費(fèi)者的歡迎。但是與外國(guó)和我國(guó)香港地區(qū)相比，在我國(guó)期房按揭制度畢竟是一個(gè)新事物，需要完善的地方還很多。為了促進(jìn)期房按揭制度的良好發(fā)展，從我國(guó)目前期房按揭的現(xiàn)狀出發(fā)，除了完善相關(guān)立法外，還應(yīng)該建立和完善相關(guān)的配套制度。
（一）、建立和完善個(gè)人信用體系制度
一是以個(gè)人住房貸款資料為突破口，運(yùn)用電子化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)手段,建立全行性的個(gè)人客戶(hù)信用信息資料庫(kù)，并以存款實(shí)名制為基礎(chǔ)，建立個(gè)人信用總帳戶(hù)，個(gè)人與銀行的所有業(yè)務(wù)來(lái)往均通過(guò)總帳戶(hù)進(jìn)行，從而使銀行全面掌握個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。二是由人民銀行牽頭，各商業(yè)銀行參加，組建金融系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)的個(gè)人信息庫(kù)，形成銀行間的消費(fèi)者信息交流機(jī)制,各銀行通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)互相提供、查詢(xún)消費(fèi)者的信用記錄。三是國(guó)家成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)聯(lián)合銀行、證券、保險(xiǎn)等部門(mén)全面收集、整理、分析、傳送個(gè)人信息資料，各部門(mén)既是信息提供者，同時(shí)又是信息使用者，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的個(gè)人信息集中管理和資源共享，同時(shí)用立法的方式確立信息的發(fā)布、使用、保密范圍，多層次綜合開(kāi)發(fā)利用。
（二）、鼓勵(lì)保險(xiǎn)業(yè)的進(jìn)入
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，保險(xiǎn)業(yè)介入住房按揭市場(chǎng)，能對(duì)其發(fā)展起到極大的促進(jìn)作用。然而，目前我國(guó)的房地產(chǎn)保險(xiǎn)卻處于一種供求“雙冷”的尷尬境地：一方面，房地產(chǎn)保險(xiǎn)品種單一，幾乎僅限于抵押住房保險(xiǎn)，這是購(gòu)房者按照貸款銀行的要求向保險(xiǎn)公司投保的一種保險(xiǎn)，抵押的住房在火災(zāi)等自然災(zāi)害或意外事故中所遭受的保險(xiǎn)責(zé)任內(nèi)的損失由保險(xiǎn)公司賠付，這實(shí)際是購(gòu)房者花錢(qián)保障銀行的利益有悖于購(gòu)房者的真實(shí)意愿；另一方面，公眾對(duì)這種單一品種的房地產(chǎn)保險(xiǎn)反映冷淡，不少消費(fèi)者認(rèn)為住房作為一種不動(dòng)產(chǎn)不可能丟失，所以，其風(fēng)險(xiǎn)很小，且銀行是受益者，要投保也該由銀行來(lái)支付保費(fèi)，個(gè)人沒(méi)有投保的必要。這種由險(xiǎn)種單一而引致對(duì)房地產(chǎn)保險(xiǎn)的片面認(rèn)識(shí)嚴(yán)重地制約了對(duì)房地產(chǎn)保險(xiǎn)的需求。
如何走出“雙冷”困境？筆者認(rèn)為只有進(jìn)一步開(kāi)發(fā)新險(xiǎn)種，才能滿(mǎn)足日益發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一是住房信用保證保險(xiǎn)。 這種保險(xiǎn)主要是在購(gòu)房者遭遇社會(huì)原因所造成的收入流中斷時(shí)，由保險(xiǎn)公司代購(gòu)房者歸還貸款的保險(xiǎn)方式。可如此設(shè)計(jì)：保費(fèi)由購(gòu)房人繳納，受益人為銀行，保險(xiǎn)價(jià)值為未付清的房款。二是住房抵押貸款壽險(xiǎn)。 該險(xiǎn)種主要保障購(gòu)房者因自然原因的疾病或意外事故而致身殘或身故時(shí)，其家庭成員可使用保險(xiǎn)公司提供的保險(xiǎn)金繼續(xù)按期歸還貸款，直至本息歸還完畢。這種模式是將購(gòu)房抵柙貸款與人壽保險(xiǎn)相結(jié)合的一個(gè)險(xiǎn)種，為ING(荷蘭國(guó)際集團(tuán))模式(個(gè)人住房融資與壽險(xiǎn)聯(lián)合運(yùn)營(yíng)機(jī)制)的核心。該模式要求購(gòu)房者購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)年期和金額的人壽保險(xiǎn)作為貸款的抵柙，購(gòu)房者只需支付全部房?jī)r(jià)的15%～20%的首期房?jī)r(jià)即可購(gòu)房。 以后每月僅需支付貸款的利息，人壽保險(xiǎn)期滿(mǎn)后其保險(xiǎn)金恰好足以清償本金，購(gòu)房人的還貸壓力大大減輕。
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