[ 黃斌 ]——(2014-2-14) / 已閱15662次
本期編譯美國聯(lián)邦最高法院2013年12月31日公布的2013年聯(lián)邦法院年終報(bào)告。首席大法官羅伯茨在報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦法院的經(jīng)費(fèi)保障問題仍然是法院所面臨的頭等大事。他指出，盡管聯(lián)邦法院在過去的10多年中一直在采取節(jié)約成本的各種方式，但是政府削減支出對(duì)聯(lián)邦法院的影響遠(yuǎn)甚于對(duì)其他政府機(jī)構(gòu)的影響，因?yàn)槁?lián)邦法院所有的核心職能都是憲法和法律規(guī)定的。與大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)不同的是，聯(lián)邦法院無權(quán)因財(cái)政削減支出而取消或拖延審判工作，不能因削減支出而對(duì)公正司法打折。如果聯(lián)邦法院的基本職責(zé)未能實(shí)現(xiàn)，那么破壞的將是公眾對(duì)聯(lián)邦政府的信心。因此，他吁請(qǐng)行政和立法機(jī)關(guān)在政府削減支出的背景下仍然支持聯(lián)邦法院的工作。
伴隨著《守財(cái)奴斯克魯奇的鬼魂》和喬治·貝利的《守護(hù)天使》這兩部經(jīng)典戲劇年復(fù)一年的上演和落幕，2013年毫無變數(shù)地結(jié)束了。誰能不喜歡在類似的循環(huán)往復(fù)之中重讀經(jīng)典故事、重溫真知哲理呢？但是，有些事情我們已不想重復(fù)，可我仍不得不老調(diào)重彈，那就是在我的年度報(bào)告中，再次提出要給予司法機(jī)構(gòu)充分的經(jīng)費(fèi)保障。
今年（指2013年，編者注）我本想另辟蹊徑，在年終報(bào)告中談一個(gè)新的話題。然而職責(zé)使然，司法預(yù)算問題仍舊是法院目前所面臨的頭等大事。今年就再參考一下卡普拉把狄更斯的小說《小氣財(cái)神》改編為戲劇的模式，讓我們看看過去是什么使我們的聯(lián)邦法院系統(tǒng)正常運(yùn)作，而在當(dāng)前這個(gè)財(cái)政緊縮的時(shí)代里我們又在做著什么來使這種良好狀態(tài)得以延續(xù)，未來若出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)短缺我們又該如何應(yīng)對(duì)？
經(jīng)過兩個(gè)多世紀(jì)的不懈努力，我們的聯(lián)邦法院系統(tǒng)已成為世界各地爭先效仿的楷模。每年都有許多國家的法官和司法行政人員抱著拓展視野、交流思想、完善自我之目的，到訪美國法院。國外的法律人士，尤其是那些來自新興民主國家的人們更理解司法不公所帶來的惡果，所以都十分欽佩美國法院的公正、高效和透明。他們想知道我們成功的秘訣所在。每當(dāng)我贊許正是由于我們聯(lián)邦法官的智慧、清廉與對(duì)公共事業(yè)的無私奉獻(xiàn)精神成就了我們司法系統(tǒng)的成功，他們從未流露出驚訝之情，然而當(dāng)我又指出立法機(jī)關(guān)的極端重要性時(shí)，他們卻揚(yáng)起了眉毛。
我國的制憲先賢們創(chuàng)建了“一個(gè)最高法院”，但他們卻賦予了國會(huì)建立“下級(jí)法院”的權(quán)力，而國會(huì)是通過制定普通的法律完成這一使命的。法官和律師公認(rèn)1789年《司法法》的重要性，因?yàn)槭沁@部法律奠定了聯(lián)邦法院系統(tǒng)的基礎(chǔ)。然而只有法史學(xué)家才能領(lǐng)會(huì)1891年《埃瓦茨法》、1925年《司法法》和1934年《實(shí)施條例》的不朽功績，因這三部法律分別創(chuàng)建了地區(qū)上訴法院、授權(quán)最高法院酌情自行確定司法審查的范圍以及授權(quán)聯(lián)邦法院頒布運(yùn)行程序規(guī)則的權(quán)力。上述各部成文法規(guī)均彰顯了遠(yuǎn)見卓識(shí)的國會(huì)議員與司法界人士通力合作，不斷完善聯(lián)邦法院機(jī)制體制，以滿足人民群眾的司法需求。
歷史所證明的一個(gè)重要事實(shí)，比權(quán)威人士和民意調(diào)查所展現(xiàn)的內(nèi)容更加有力：美國法院的杰出表現(xiàn)在很大程度上應(yīng)當(dāng)歸功于政治家們，因?yàn)槭撬麄兎畔铝艘粫r(shí)的政見紛爭，全力支持美國建立一個(gè)強(qiáng)大、獨(dú)立、公正的司法部門，并使之作為廉潔政府和法治國家的核心要素。
現(xiàn)在的情況如何呢？我們認(rèn)為下面這個(gè)事實(shí)大家均應(yīng)知曉：國家需要一個(gè)平衡的總體財(cái)務(wù)安排來維持它在海內(nèi)外的強(qiáng)勁勢力。我們認(rèn)為，法院系統(tǒng)同政府其他部門一樣會(huì)受到財(cái)政緊縮政策的影響。但是，正如我之前所述，司法部門每年的開支實(shí)為國庫的冰山一角，僅占聯(lián)邦政府總支出的1/500。盡管如此，我們認(rèn)為我們有責(zé)任盡己所能解決糾紛，減少聯(lián)邦支出。
大約10年前，聯(lián)邦法院即已著手采取降低司法成本的措施，遠(yuǎn)早于金融危機(jī)和聯(lián)邦政府削減支出到來之際。如2012年我在年終報(bào)告中所述，聯(lián)邦法院于2004年采納了一項(xiàng)降低司法成本的計(jì)劃，以控制法院辦公租金、辦公面積并減少新建項(xiàng)目。該項(xiàng)計(jì)劃也通過不斷合理配置人力資源、精簡機(jī)構(gòu)、引入激勵(lì)機(jī)制等方式來降低成本。同時(shí)，聯(lián)邦法院運(yùn)用創(chuàng)新的方法探索了節(jié)約成本的有效途徑。在過去的10多年中，聯(lián)邦法院日益通過信息化手段發(fā)揮現(xiàn)有人員的工作積極性。法院管理者通過認(rèn)真設(shè)計(jì)并定期更新法院的電腦辦公系統(tǒng)節(jié)約成本，以確保法院訴訟表、財(cái)務(wù)管理、人員工資以及福利項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。近年來，聯(lián)邦法院側(cè)重于裁減冗員并通過在聯(lián)邦巡回法院內(nèi)部甚至是跨聯(lián)邦巡回區(qū)法院之間共享司法行政管理服務(wù)——例如財(cái)務(wù)和人員管理制度——以實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模地節(jié)約成本的目標(biāo)。
在聯(lián)邦法院的倡導(dǎo)下，《2011年預(yù)算控制法》削減支出條款于2013年3月1日生效時(shí)，聯(lián)邦法院已經(jīng)降低了大量的成本。全國范圍內(nèi)的聯(lián)邦法院在2013財(cái)年削減了5%的法院經(jīng)費(fèi)，達(dá)3.5億美元，這是聯(lián)邦法院歷年削減經(jīng)費(fèi)最多的一年。削減支出對(duì)聯(lián)邦法院的影響遠(yuǎn)甚于對(duì)其他政府機(jī)構(gòu)的影響，因?yàn)閷?shí)際上聯(lián)邦法院所有的核心職能都是憲法和法律規(guī)定的。與大多數(shù)行政機(jī)構(gòu)不同的是，聯(lián)邦法院無權(quán)因?yàn)樨?cái)政削減支出的緣故而取消或拖延審判工作。聯(lián)邦法院必須在嚴(yán)格的審理期限內(nèi)審理各自司法管轄區(qū)內(nèi)所有的刑事、民事和破產(chǎn)案件。由于法院辦公租金和法院工作人員薪酬等硬性支出并不會(huì)因削減開支而有所變化，因此，在全國范圍內(nèi)削減5%的法院經(jīng)費(fèi)意味著，法院預(yù)算中其他的非硬性項(xiàng)目削減的幅度更大。
為應(yīng)對(duì)政府削減支出，負(fù)責(zé)資金分配的司法會(huì)議執(zhí)委會(huì)采取了一系列緊急措施。其中，執(zhí)委會(huì)撥給聯(lián)邦法院相關(guān)部門的資金減少了10%，這導(dǎo)致法院工作人員的進(jìn)一步減少。受政府削減開支以及2011年預(yù)算收緊的綜合影響，全國范圍內(nèi)聯(lián)邦法院工作人員減少了3100人（約占總?cè)藬?shù)的14%），現(xiàn)有員工是1997年以來最少的，約1.9萬人，而同期法院工作量則呈明顯上升勢頭。聯(lián)邦律師事務(wù)所的工作人員也在減少，僅2013財(cái)年就減少了13%。
削減支出對(duì)法院工作的影響是全面的。參與新的民事和破產(chǎn)案件審理工作的書記員更少了，這會(huì)拖延案件審理過程；負(fù)責(zé)緩刑和審前程序的工作人員更少了，這不利于保護(hù)公眾免受待審被告人和監(jiān)禁后釋放的罪犯的侵害；法律援助律師更少了，這不利于保護(hù)貧窮的刑事被告人獲得憲法規(guī)定的律師為其提供辯護(hù)的權(quán)利，最終將拖延案件審理進(jìn)程，導(dǎo)致被告人無法獲得公平及時(shí)的審判；聯(lián)邦法院用于安全保障的資金更少了，法官、法院工作人員和公眾的安全風(fēng)險(xiǎn)驟升。
在政府削減支出的大背景下，聯(lián)邦法院將不斷探索節(jié)約成本的有效途徑。例如，司法會(huì)議最近針對(duì)法院辦公面積采納了一項(xiàng)“No Net New”（禁止完全新增）政策，即在同一財(cái)政年度中，一個(gè)聯(lián)邦巡回法院如果存在新增建筑面積的情況，那么必須減少同等的現(xiàn)有建筑面積以達(dá)到增減平衡。司法會(huì)議計(jì)劃到2018財(cái)政年度末實(shí)現(xiàn)法院辦公面積減少3%的目標(biāo)。執(zhí)行上述政策的唯一例外是經(jīng)國會(huì)專門批準(zhǔn)的新建辦公大樓和維修、改建項(xiàng)目。
值得欣慰的是，國會(huì)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到法院所面臨的特殊挑戰(zhàn)。國會(huì)在10月中旬制定了一項(xiàng)可持續(xù)方案以解決財(cái)政遲延撥款問題，該方案恢復(fù)了聯(lián)邦法院喪失的部分財(cái)政撥款�？上驳氖�，國會(huì)提議通過2013年兩黨預(yù)算法，該法確立了2014和2015財(cái)年的“頂線預(yù)算帽”。這為聯(lián)邦法院在近年政府削減支出的背景下獲得必要的財(cái)政撥款創(chuàng)造了條件。
但是，未來國會(huì)應(yīng)如何在財(cái)政上支持法院工作呢？12月5日，司法會(huì)議提請(qǐng)國會(huì)批準(zhǔn)聯(lián)邦法院2014財(cái)年70.4億美元撥款。司法會(huì)議估算的撥款數(shù)額依然不到聯(lián)邦財(cái)政總支出的1/500，而這卻為美國維續(xù)著一個(gè)最好的司法機(jī)構(gòu)。該項(xiàng)撥款請(qǐng)求是合理修正后的結(jié)果。它比（我們持樂觀態(tài)度的）聯(lián)邦法院最初的預(yù)算請(qǐng)求少了1.8億美元，比參議院撥款委員會(huì)提交批準(zhǔn)的聯(lián)邦法院預(yù)算少了1.2億美元，僅比眾議院撥款委員會(huì)提交批準(zhǔn)的聯(lián)邦法院預(yù)算多0.13億美元。
司法會(huì)議修正的撥款請(qǐng)求包括全國法院法官工資和法院日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出共50.5億美元，這比眾議院提交批準(zhǔn)的支出高出0.49億美元，比參議院提交批準(zhǔn)的支出低了0.41億美元。該項(xiàng)請(qǐng)求將用來補(bǔ)充一些法院書記員、緩刑官和審前程序工作人員的職位。這也將用于支付毒品和心理健康測試以及治療服務(wù)等項(xiàng)目的費(fèi)用，并用于支付對(duì)待審被告人和監(jiān)禁后釋放的罪犯進(jìn)行定位監(jiān)控的費(fèi)用。這筆款項(xiàng)還將用于信息技術(shù)系統(tǒng)以及節(jié)約成本的技術(shù)。
在政府削減支出的背景下，聯(lián)邦法院缺乏經(jīng)費(fèi)保障將會(huì)是什么后果呢？前景將很不妙：聯(lián)邦法院將進(jìn)一步缺乏經(jīng)費(fèi)保障。此外，因通貨膨脹提高了聯(lián)邦法院“必須支出”的費(fèi)用，司法會(huì)議要在2013財(cái)年撥付給全國法院預(yù)算款項(xiàng)的基礎(chǔ)上再削減3%的支出。這些預(yù)算削減將導(dǎo)致法院裁員1000人左右。首當(dāng)其沖的后果就是會(huì)進(jìn)一步拖延民事和刑事案件的審理。對(duì)于民事和破產(chǎn)案件來說，進(jìn)一步的后果包括商業(yè)的不確定性、喪失商機(jī)以及權(quán)利得不到保護(hù)。對(duì)于刑事案件來說，這些后果對(duì)公共安全構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性的威脅。
司法會(huì)議也申請(qǐng)了10.4億美元經(jīng)費(fèi)用于法律援助服務(wù)。在2014財(cái)年該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)可用于聘請(qǐng)21萬名法律援助律師，同時(shí)也可用于支付因經(jīng)費(fèi)削減所扣除的法律援助憑證費(fèi)用。政府削減支出導(dǎo)致法院缺乏經(jīng)費(fèi)保障將會(huì)導(dǎo)致刑事案件審理的進(jìn)一步拖延。鑒于2014財(cái)年的經(jīng)費(fèi)尚未確定，聯(lián)邦法院不得不繼續(xù)采取臨時(shí)性的應(yīng)急措施，以每小時(shí)15美元的標(biāo)準(zhǔn)聘請(qǐng)私人律師保障貧窮的刑事被告人的辯護(hù)權(quán)。
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