[ 邱建民 ]——(2014-1-2) / 已閱5463次
十八屆三中全會(huì)決定中提出，要改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度。在新形勢(shì)下如何改革涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉訴信訪問題，筆者通過調(diào)查研究，結(jié)合人民法院涉訴信訪工作實(shí)踐，從分析涉訴信訪引發(fā)的社會(huì)問題入手，以法院涉訴信訪工作為視角，就涉訴信訪問題人民法院的應(yīng)對(duì)舉措談幾點(diǎn)意見。
一、涉訴信訪引發(fā)的社會(huì)問題
從一定意義上說，信訪制度為社會(huì)轉(zhuǎn)型提供了矛盾碰撞的緩沖地帶，在緩解社會(huì)沖突等方面，發(fā)揮了重要作用。但信訪問題對(duì)社會(huì)的影響力愈益放大，“信訪不信法”的現(xiàn)象擾亂了穩(wěn)定的社會(huì)秩序、削弱了司法公信力。
隨著改革開放和民主法制進(jìn)程的不斷發(fā)展，人民群眾的法治意識(shí)普遍增強(qiáng)，對(duì)司法公正和司法公信的要求不斷提升，司法所承載的人民群眾的期望越來越高。當(dāng)大量社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法渠道的時(shí)候，人民群眾日益增加的司法需求由于種種原因卻以信訪的形式表達(dá)出來，形成了訴訟案件越多，涉訴信訪問題越突出的不正�，F(xiàn)象。究其原因：
一方面目前涉訴信訪具有自治性、無限性、隨機(jī)性、重復(fù)性的特征，這與司法程序的程序性、強(qiáng)制性、終局性、時(shí)效性有著本質(zhì)的區(qū)別，因而這種現(xiàn)象的發(fā)展必然會(huì)造成社會(huì)秩序的混亂。
另一方面，現(xiàn)行信訪體制把信訪訴求的解決凌駕于司法程序之上，成為糾紛解決的最終機(jī)構(gòu)。法院生效裁判的既判力得不到有效的執(zhí)行和應(yīng)有的尊重，必然會(huì)削弱司法公信力。在處理涉訴信訪問題的實(shí)踐中“權(quán)大于法”的現(xiàn)象也造成了民眾對(duì)法律的輕視，而輕視法律則往往會(huì)導(dǎo)致有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)，甚至違法犯罪的后果。
還有就是在司法實(shí)踐中，個(gè)別當(dāng)事人（關(guān)聯(lián)人）拋開正在進(jìn)行的訴訟程序而采用信訪形式解決糾紛。他們希望通過信訪達(dá)到向法院施加壓力的目的，法院面對(duì)信訪和維穩(wěn)的壓力，“法官在法律之外無上司”的法治原則就有可能發(fā)生動(dòng)搖，這樣會(huì)降低司法公信力，并且會(huì)削弱司法化解社會(huì)矛盾的基本功能。
二、涉訴信訪問題的應(yīng)對(duì)
一是強(qiáng)化源頭治理。首先要提高辦案質(zhì)量，努力提高息訴服判率，從源頭上努力減少涉訴信訪的可能性因素。深入貫徹“四個(gè)必須、五項(xiàng)制度”，落實(shí)好《人民法院工作人員處分條例》等問責(zé)規(guī)定以及信訪責(zé)任倒查制度。規(guī)范法院裁判文書的制作，讓當(dāng)事人贏得清楚，輸?shù)妹靼�，使�?dāng)事人最大限度地信服裁判，從源頭上減少涉訴信訪案件的產(chǎn)生。其次要堅(jiān)持法律、政治、社會(huì)和輿情效果相統(tǒng)一，完善訴與非訴相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，發(fā)揮好“六個(gè)作用”。充分發(fā)揮勞動(dòng)、衛(wèi)生、交管、社保、民政、公安、房管等國(guó)家機(jī)關(guān)的職能作用，發(fā)揮工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、殘聯(lián)、慈善協(xié)會(huì)、紅十字會(huì)、法學(xué)會(huì)、律協(xié)、專業(yè)院校、商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督作用，發(fā)揮律師正能量，發(fā)揮離退休老同志的余熱，多方合力，共同化解矛盾糾紛，做好司法救助，服務(wù)和諧穩(wěn)定大局。綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段化解訴訟糾紛，使各類糾紛都能找到更為科學(xué)合理的解決渠道。正確運(yùn)用“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的原則，能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，規(guī)范和細(xì)化“判后答疑”制度，將法官依法、公正、及時(shí)判案與樹立為民親民愛民的良好形象結(jié)合起來，努力為全面深化改革營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。
二是積極推進(jìn)“訴訪分離”。現(xiàn)實(shí)生活中部分當(dāng)事人為了達(dá)到自己的目的，在法院受理其糾紛之后，或者法院尚未受理其糾紛，他們就開始上訪（鬧訪），有的甚至進(jìn)京訪，試圖引起法院的重視，試圖給法院施加壓力。我們可以通過明確界定信訪行為，做到訴訪分離。訴訪分離中的“訴”，是指當(dāng)事人向人民法院提出與訴訟有關(guān)，并應(yīng)依據(jù)訴訟法的規(guī)定予以解決的請(qǐng)求，主要包括起訴、上訴、申請(qǐng)?jiān)賹徍蜕暝V，以及法律和司法解釋規(guī)定的異議、申請(qǐng)復(fù)議等訴求。其中的“訪”，是指信訪人訴訟權(quán)利已經(jīng)行使完畢，仍通過走訪來信形式，向人民法院表達(dá)意愿，反映與訴訟有關(guān)的問題和事項(xiàng)，或未按法律程序向人民法院反映訴求。對(duì)于正在法律程序中的“訴”，繼續(xù)依法按程序辦理；可以進(jìn)入立案審查程序的，依法轉(zhuǎn)入相關(guān)法律程序辦理。對(duì)于“訪”，由人民法院移交地方黨委、政府及基層組織落實(shí)教育幫扶和矛盾化解工作；對(duì)于未按法律程序越級(jí)向人民法院反映訴求的，可由所屬法院處理。
三是依法規(guī)范信訪工作秩序。人民法院在接訪實(shí)踐中，通過查閱該信訪人的電子信息檔案，由合議庭對(duì)該信訪案件進(jìn)行復(fù)查，報(bào)庭務(wù)會(huì)討論，區(qū)分不同的情況，得出不同的結(jié)論。對(duì)于確屬錯(cuò)案、瑕疵案的，通過審判監(jiān)督程序，堅(jiān)決依法糾正錯(cuò)誤，補(bǔ)正瑕疵；對(duì)于在復(fù)查中未發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤、也沒有發(fā)現(xiàn)問題的，自動(dòng)退出信訪程序；但如果信訪人仍然鬧訪、纏訪，經(jīng)聽證程序后仍不能解決的，啟動(dòng)信訪終結(jié)程序；對(duì)生活確有困難的，司法救助到位；對(duì)符合終結(jié)條件的依法終結(jié)，予以公告，并移交地方黨委、政府等基層組織進(jìn)行穩(wěn)控。這樣既落實(shí)了我國(guó)民事訴訟法“法院糾錯(cuò)在先”的要求，也徹底改變了過去接訪工作中不作處理、被動(dòng)應(yīng)付或矛盾上交的一些消極做法。依法規(guī)范涉訴信訪工作秩序，可以將確屬錯(cuò)案、瑕疵案的信訪案件導(dǎo)入訴訟程序；可以將經(jīng)過司法救助的案件、依法終結(jié)的案件導(dǎo)出信訪程序，既維護(hù)了信訪人的合法權(quán)益，又暢通了涉訴信訪渠道。
四是加強(qiáng)巡回督導(dǎo)合議庭建設(shè)。強(qiáng)化審判監(jiān)督，疏通信訪渠道。主要做好兩項(xiàng)工作：一是做好甄別復(fù)查工作。對(duì)其他信訪部門導(dǎo)入的涉訴信訪案件建立臺(tái)賬，集中精力進(jìn)行甄別復(fù)查，分類處理。及時(shí)登記匯總，確定信訪責(zé)任法院。通過巡回督導(dǎo)合議庭建設(shè)，對(duì)信訪群眾采取指定接訪、聯(lián)合接訪等方式，壓實(shí)屬地、屬事責(zé)任，引導(dǎo)信訪下行，不使問題積累，達(dá)到及時(shí)疏通分流的目的。二是做好督導(dǎo)協(xié)調(diào)工作。對(duì)于那些重大集體訪、極端個(gè)人訪等案件進(jìn)行督導(dǎo)協(xié)調(diào)，對(duì)于信訪問題長(zhǎng)期得不到解決的，可以通過責(zé)令查找原因、限期改進(jìn)、建議追究責(zé)任等方式，督導(dǎo)信訪問題的及時(shí)解決，還可以通過信訪督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與黨政部門的溝通協(xié)調(diào)，以及信訪終結(jié)移交工作，促使信訪問題得到妥善解決。
五是完善涉訴信訪案件終結(jié)機(jī)制。對(duì)涉法涉訴信訪工作事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的法律結(jié)論為終結(jié)結(jié)論，對(duì)在申訴時(shí)限內(nèi)反復(fù)纏訪纏訴的，并經(jīng)中央或市級(jí)政法機(jī)關(guān)審核終結(jié)的案件，除有新的事實(shí)和證據(jù)外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。對(duì)已終結(jié)的案件，各有關(guān)方面都必須尊重政法機(jī)關(guān)作出的法律結(jié)論，不再統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào)。要加強(qiáng)與地方黨委政府及基層組織的溝通協(xié)調(diào)，建立信息資源共享平臺(tái)，預(yù)防極端信訪事件的發(fā)生。
六是依靠黨政支持。做好涉訴信訪工作，必須發(fā)揮已有的政治和法律優(yōu)勢(shì)。人民法院必須依靠黨政支持，尤其是政法委的支持，促使信訪問題得到最終解決。對(duì)于依法終結(jié)的信訪案件，依法及時(shí)移交地方黨委政府及基層組織，落實(shí)教育幫扶和矛盾化解等工作措施，人民法院可以協(xié)助當(dāng)?shù)攸h委政府做好釋法明理工作；如果一些地方基層組織借涉訴信訪案件歸口法院管轄之機(jī)，擺脫屬地穩(wěn)控責(zé)任“甩包袱”，人民法院應(yīng)依靠政法委的協(xié)調(diào)；在一些“終而不結(jié)”的案件中，對(duì)一些涉及養(yǎng)老、醫(yī)療等民生問題的訴求，需要黨政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)社會(huì)救助。
七是發(fā)揮橋梁紐帶作用。搭建訴調(diào)對(duì)接工作平臺(tái)，做好三個(gè)調(diào)解的對(duì)接。建立與行政、司法、社團(tuán)、民間組織等單位的對(duì)接，邀請(qǐng)相關(guān)部門人員定期入駐訴訟服務(wù)中心窗口，為其提供與民眾直接交流協(xié)調(diào)的平臺(tái)，形成人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解有效對(duì)接，減少群眾訴累。設(shè)立心理疏導(dǎo)室，把握當(dāng)事人的心理需求，有針對(duì)性地采取引導(dǎo)措施和問題解答，疏導(dǎo)當(dāng)事人情緒，營(yíng)造理性表達(dá)訴求的法治環(huán)境。加強(qiáng)人民法院信息化建設(shè)，建設(shè)網(wǎng)上訴訟服務(wù)和信訪工作平臺(tái)，為信訪人、新聞媒體、律師設(shè)置專門通道。建立健全微博發(fā)布管理制度，分階段開通法院官方微博和法官個(gè)人微博，加強(qiáng)與網(wǎng)民的溝通互動(dòng)，完善及時(shí)解決群眾合理訴求機(jī)制，充分發(fā)揮信訪工作密切聯(lián)系群眾的橋梁紐帶作用。
綜上所述，破解涉訴信訪難題的根本出路，在于準(zhǔn)確把握涉訴信訪的內(nèi)在規(guī)律，牢牢把握涉訴信訪工作主動(dòng)權(quán)。改革涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉訴信訪問題，必將有助于引導(dǎo)涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)解決，并以此為契機(jī)，促進(jìn)信訪形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)，保障公民合法權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程。
（作者單位：天津市高級(jí)人民法院）
