[ 王禮仁 ]——(2013-11-17) / 已閱8721次
行政復(fù)議和行政訴訟缺乏理論基礎(chǔ)，而且弊端甚多。對(duì)此，我寫(xiě)《反婚姻訴訟分裂法》一文中有詳細(xì)論述。從現(xiàn)行法律制度和實(shí)際情況看，廢除婚姻登記效力糾紛行政復(fù)議和行政訴訟缺據(jù)也有必要性和可能性 。
一、廢除婚姻登記效力糾紛行政復(fù)議的必要性和可能性
1、民政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)婚姻效力判斷的職能。民政機(jī)關(guān)辦理婚姻登記的主要職責(zé)是審查申請(qǐng)材料形式上的真實(shí)性、合法性，不具有判斷婚姻關(guān)系實(shí)質(zhì)上有無(wú)效力的相應(yīng)職能和能力，更沒(méi)有對(duì)爭(zhēng)議的調(diào)查、調(diào)處、裁決權(quán)。當(dāng)事人對(duì)婚姻是否撤銷有爭(zhēng)議時(shí)，民政機(jī)關(guān)無(wú)論是撤銷還是不撤銷，都需要對(duì)婚姻事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)婚姻效力進(jìn)行判斷，而民政機(jī)關(guān)沒(méi)有這個(gè)職權(quán)。民政機(jī)關(guān)處理此類糾紛，實(shí)際上是行使審判職權(quán)，超越了其職能范圍。同時(shí)，婚姻登記機(jī)關(guān)的行政人員，也缺乏勝任此項(xiàng)工作的能力。在我國(guó)澳門(mén)的《民事登記法典》中，則明確規(guī)定，有關(guān)登記無(wú)效或注銷，須經(jīng)法院宣告。 對(duì)于登記更正，“如登記之更正會(huì)導(dǎo)致對(duì)被登記人或參與人之身分產(chǎn)生疑問(wèn)，或?qū)τH子關(guān)系之確立有所影響，則須透過(guò)在司法證明程序中所作之裁判進(jìn)行更正”。 可見(jiàn)，對(duì)涉及婚姻登記效力判斷的重大事件，登記機(jī)關(guān)自身無(wú)權(quán)解決。
2、瑕疵婚姻效力不屬于“補(bǔ)正”范圍。瑕疵婚姻效力不屬于“補(bǔ)正”范圍，不能通過(guò)“補(bǔ)正”解決。有人認(rèn)為，登記機(jī)關(guān)對(duì)登記程序瑕疵婚姻不一定都是撤銷，可以進(jìn)行補(bǔ)正。這實(shí)際上是混淆了補(bǔ)正與婚姻效力確認(rèn)的界限。婚姻登記機(jī)關(guān)補(bǔ)正適用的條件和范圍是有限的：（1）不涉及婚姻效力判斷的單純的技術(shù)性或文字性錯(cuò)誤；（2)雙方當(dāng)事人均認(rèn)可并具有足以確信的證據(jù)，才可進(jìn)行補(bǔ)正或更正；(3)補(bǔ)正是一種非訴活動(dòng)，即在雙方無(wú)爭(zhēng)議時(shí)憑有效證據(jù)或證件（如法院判決書(shū)、公安機(jī)關(guān)有效身份證明等）到婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)正。對(duì)于涉及有爭(zhēng)議的婚姻效力判斷，不屬于“補(bǔ)正”范圍，無(wú)法通過(guò)補(bǔ)正解決。
3、民政機(jī)關(guān)處理婚姻登記效力糾紛弊端甚多。有行政復(fù)議存在，就必然存在對(duì)行政復(fù)議不服或拒絕受理復(fù)議（事實(shí)上無(wú)權(quán)處理）等現(xiàn)象存在，這就必然滋生所謂的婚姻行政訴訟。而多增加一道行政程序，就會(huì)多增加當(dāng)事人的訴訟成本。當(dāng)事人往往需要先到行政機(jī)關(guān)再到法院，或者法院判決后又回到行政機(jī)關(guān)，使案件在行政機(jī)關(guān)與法院之間惡性循環(huán)，浪費(fèi)社會(huì)資源。如海南黃朗源等訴萬(wàn)寧市人民政府婚姻登記案，就是最好的例證。就是這么一個(gè)涉及婚姻效力的普通案件，卻歷時(shí)七個(gè)年度，行政機(jī)關(guān)作出七次處理決定，法院判決六次。 其中省人民政府作出兩次處理，省高級(jí)人民法作出兩次判決。其社會(huì)成本之大，與案件之小，形成巨大反差。
還有些案件雖然沒(méi)有這樣周折，但當(dāng)事人必須經(jīng)歷由行政到法院，再由法院回到行政的法定過(guò)程。而不同的行政決定或判決，在雙方當(dāng)事人之間產(chǎn)生不同的利益效果，即對(duì)一方有利，對(duì)另一方則必然不利。雙方當(dāng)事人可以分別針對(duì)不同的行政決定，反復(fù)起訴�？芍^“訴訟風(fēng)水輪流轉(zhuǎn)”，“你方訴罷我上臺(tái)”，“我方息訴你起訴”。如上猶縣劉某與楊某的婚姻糾紛案件就是如此。
行政復(fù)議還人為制造法院內(nèi)部“民行分裂”現(xiàn)象，損害司法統(tǒng)一。廢除婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記，可以從根本上為行政訴訟程序“斷奶”。
婚姻效力行政復(fù)議或行政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記，還有諸多弊端。我在《紀(jì)念<婚姻登記條例>廢除婚姻登記機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記十周年》 等論文中有論述。
4、行政復(fù)議不包括婚姻登記效力糾紛。首先，國(guó)務(wù)院根據(jù)婚姻法的規(guī)定，取消了行政機(jī)關(guān)撤銷婚姻登記的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)不受理不處理婚姻登記糾紛，婚姻登記糾紛無(wú)法進(jìn)入行政復(fù)議程序。其二，從行政復(fù)議法上考察，婚姻登記效力糾紛也無(wú)法適用行政復(fù)議法。其三，行政復(fù)議程序和行政機(jī)關(guān)不具有判斷婚姻效力的功能和職能。
5、廢除婚姻登記效力糾紛行政復(fù)議具有可能性。婚姻法解釋三第1條所規(guī)定的婚姻效力糾紛可以通過(guò)申請(qǐng)行政復(fù)議，沒(méi)有法律依據(jù)，缺乏正當(dāng)性。在現(xiàn)行法律上明確規(guī)定由民政機(jī)關(guān)主管的婚姻案件，事實(shí)上只有婚姻法第11條所規(guī)定的撤銷脅迫結(jié)婚一種。而撤銷脅迫結(jié)婚由法院統(tǒng)一主管更為有利，規(guī)定由民政機(jī)關(guān)與法院共同主管意義不大。因?yàn)槊裾䴔C(jī)關(guān)受其職能限制，無(wú)法對(duì)被脅迫結(jié)婚事實(shí)和效力作出正確判斷。為了便于婚姻機(jī)關(guān)判斷，《婚姻登記條例》規(guī)定當(dāng)事人向民政機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤銷脅迫結(jié)婚，應(yīng)當(dāng)出具“能夠證明被脅迫而結(jié)婚的證明材料”。北京、江蘇等省市民政機(jī)關(guān)規(guī)定的條件則更為苛刻，即當(dāng)事人還要提供“公安機(jī)關(guān)出具的解救證明、人民法院作出的有受脅迫結(jié)婚內(nèi)容的判決書(shū)或者其他能夠證明受脅迫結(jié)婚的證明材料”，“且不涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)及債務(wù)問(wèn)題的”，民政機(jī)關(guān)才受理。 而據(jù)一些民政部門(mén)的同志介紹，民政機(jī)關(guān)撤銷脅迫結(jié)婚實(shí)際上是名存實(shí)亡，基本上沒(méi)有受理這類案件。因而，保留民政機(jī)關(guān)主管此類案件沒(méi)有多大實(shí)際意義，廢除民政機(jī)關(guān)與法院共同主管，由法院統(tǒng)一主管是完全可以的。
二、廢除婚姻登記效力糾紛行政訴訟的必要性和可能性
1、婚姻登記效力糾紛的性質(zhì)決定其不能選擇行政訴訟機(jī)制。婚姻登記效力糾紛屬于民事性質(zhì)，從本質(zhì)上決定了它不能選擇行政訴訟程序解決。行政訴訟解決瑕疵婚姻具有偶然性、局限性、有限性、不徹底性、不合法性。如前所述，違反其特性和規(guī)律強(qiáng)行適用行政訴訟解決瑕疵婚姻糾紛，至多也只能勉強(qiáng)解決部分案件。這顯然不符合一項(xiàng)訴訟制度存在的價(jià)值。作為解決某一具體糾紛的訴訟機(jī)制，不僅要與其性質(zhì)相符，而且必須適用于某類糾紛的全部情形，具有普遍適用價(jià)值或指導(dǎo)意義。瑕疵婚姻行政訴訟不僅與其性質(zhì)不合，而且只能適用少數(shù)特殊情況，這樣的訴訟機(jī)制或制度，顯然無(wú)法承載或完成其應(yīng)有的訴訟使命，不具有擔(dān)當(dāng)某一具體糾紛訴訟制度的合法“資格”，不能成為解決瑕疵婚姻糾紛的選擇機(jī)制。
2、行政程序解決婚姻效力無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的 。有人認(rèn)為，通過(guò)行政訴訟解決婚姻效力糾紛，有利于追究行政責(zé)任，督促行政機(jī)關(guān)依法行政。這實(shí)際上是把婚姻登記錯(cuò)誤的行政責(zé)任，與當(dāng)事人的婚姻關(guān)系效力認(rèn)定混為一談。且不說(shuō)婚姻登記錯(cuò)誤絕大多數(shù)責(zé)任并不在婚姻登記機(jī)關(guān)，即使個(gè)別登記錯(cuò)誤責(zé)任在婚姻登記機(jī)關(guān)，但通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟處理，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的目的。因?yàn)閷?duì)于婚姻效力糾紛來(lái)講，無(wú)論是撤銷婚姻登記或?qū)橐龅怯浀姆穸ㄔu(píng)價(jià)，所傷害的都是婚姻當(dāng)事人，并沒(méi)有傷及行政機(jī)關(guān)。
對(duì)于行政機(jī)關(guān)在婚姻登記中的過(guò)錯(cuò)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)選擇使行政機(jī)關(guān)能夠承擔(dān)實(shí)體責(zé)任的其他責(zé)任形式（如行政賠償責(zé)任、行政處分責(zé)任、乃至刑事責(zé)任等），撤銷婚姻或不撤銷婚姻，與行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任實(shí)際上沒(méi)有關(guān)系。
3、婚姻效力行政訴訟的缺陷無(wú)法通過(guò)修改法律解決 。由于行政訴訟程序無(wú)法解決婚姻效力案件，有人便呼吁修改行政訴訟法。實(shí)際上，行政訴訟的法律障礙，主要是其功能性障礙在法律上的表現(xiàn)，根本無(wú)法通過(guò)修改法律而達(dá)到目的。因?yàn)樾姓V訟可供修改的內(nèi)容主要是訴訟期限。但修改訴訟期限，不僅會(huì)與行政訴訟期限的性質(zhì)不吻合，而且婚姻效力糾紛應(yīng)當(dāng)由民事調(diào)整，民事訴訟法可以調(diào)整，僅僅為了使行政訴訟能多管民事案件而修改訴訟期限，完全沒(méi)有必要。同時(shí)，婚姻行政訴訟的期限也不好修改，因?yàn)榛橐龅怯浶Яm紛超過(guò)行政訴訟期限的情況比較復(fù)雜，大致有這樣幾種情形：（1）原告自己在婚姻登記中造假，自己起訴撤銷婚姻，但起訴已經(jīng)超過(guò)訴訟期限；（2）原告知道何時(shí)辦理結(jié)婚登記，或者當(dāng)時(shí)知道對(duì)方造假，但起訴已經(jīng)超過(guò)訴訟期限；（3）原告應(yīng)當(dāng)知道何時(shí)辦理結(jié)婚登記，或者應(yīng)當(dāng)知道對(duì)方造假，但起訴已經(jīng)超過(guò)訴訟期限；（4）原告不知道何時(shí)辦理結(jié)婚登記，或者不知道對(duì)方當(dāng)時(shí)造假，起訴已經(jīng)超過(guò)訴訟期限。那么，可以不受行政訴訟期限限制的情形只能是第四種，前三種情形已經(jīng)超過(guò)訴訟期限，不應(yīng)當(dāng)受理則合乎情理和法理。因?yàn)椴豢赡芤?guī)定自己造假或知道造假或違法，可以不受行政訴訟期限限制。因而，前三種情形也難以通過(guò)修改行政訴訴訟期限解決。此外，撤銷協(xié)議離婚的訴訟期限應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定，也是一個(gè)難題。如何小明2001年9月29日原告曾向諸暨市人民法院提起行政訴訟，要求撤銷諸暨市紅橋鄉(xiāng)人民政府1991年1991年10月4日第2號(hào)離婚登記，因被起訴已超過(guò)起訴期限為由駁回起訴。 更為重要的是，即使修改了訴訟期限，還有登記機(jī)關(guān)無(wú)過(guò)錯(cuò)案件，又怎么修改后符合行政案件的性質(zhì)？行政訴訟審查的對(duì)象、判斷標(biāo)準(zhǔn)又如何修改？是否為了審理瑕疵婚姻糾紛，修改行政訴訟的基本性質(zhì)和功能，使行政訴訟完全與民事訴訟接軌，成為“民事行政訴訟法”？因而，行政訴訟不適用瑕疵婚姻效力糾紛是本質(zhì)性的或功能性的障礙，無(wú)法通過(guò)修改法律解決。
從目前有些地方專門(mén)制定的婚姻行政訴訟的相關(guān)規(guī)定看，不僅許多規(guī)定與行政訴訟法基本原則相悖，而且也并不能真正解決問(wèn)題。徹底廢除婚姻效力糾紛行政訴訟，則可以減少勞民傷財(cái)?shù)牧⒎ǔ杀�。而且行政審判人員把精力過(guò)度投入到婚姻效力等民事糾紛之中，難免影響真正行政案件的研究與審判，其結(jié)果是“種了別人的地，荒了自己的田”。
實(shí)際上這也涉及到整個(gè)行政審判改革的方向問(wèn)題。在我看來(lái)，行政審判應(yīng)當(dāng)逐漸從民事糾紛中退讓出來(lái)，凡是民事程序可以解決的問(wèn)題，就不要?jiǎng)佑眯姓绦颉７駝t，不僅行政程序的功能難以適用，而且也影響真正行政案件的審理。比如，許多法院則被婚姻效力糾紛、房屋產(chǎn)權(quán)糾紛、土地權(quán)屬糾紛等困擾，對(duì)真正的行政案件無(wú)法顧及或者近而遠(yuǎn)之，行政審判的真正作用沒(méi)有發(fā)揮。
4、行政訴訟解決婚姻效力弊端甚多。行政訴訟解決瑕疵婚姻，在法律、功能、效率上都存在缺陷，弊端甚多，已如前所述。而且，婚姻案件的特殊性要求集中審理，不宜分庭抗禮。國(guó)外大都設(shè)有家事法院或家事法庭，我國(guó)不少地方也設(shè)立了婚姻家庭合議庭，也有學(xué)者主張我國(guó)應(yīng)當(dāng)設(shè)立家事審判庭。 因而，婚姻案件審判應(yīng)當(dāng)走集中化、專業(yè)化道路。人為地分割婚姻案件，不僅行政訴訟功能無(wú)法適用，行政審判人員也無(wú)法勝任，影響案件審判質(zhì)量。
5、廢除婚姻行政訴訟在法律上沒(méi)有障礙、在現(xiàn)行法律制度上，實(shí)際上并沒(méi)有關(guān)于瑕疵婚姻效力糾紛行政訴訟的規(guī)定。相反，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條規(guī)定，人民法院受理的八種情形的行政訴訟案，根本無(wú)法包括瑕疵婚姻效力糾紛。將瑕疵婚姻效力糾紛列為行政訴訟范圍，實(shí)屬勉強(qiáng)，沒(méi)有法律根據(jù)，廢除婚姻效力糾紛行政訴訟在法律上沒(méi)有障礙 。
6、廢除瑕疵婚姻行政訴訟具有可能性 。民事程序可以解決瑕疵婚姻效力糾紛，而且比行政訴訟更有效，沒(méi)有必要通過(guò)行政訴訟解決，更沒(méi)有必要因瑕疵婚姻對(duì)行政訴訟法作一些不必要的修改。
