[ 吳燦林 ]——(2013-11-11) / 已閱13777次
一、比例原則概述
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)著名行政法學(xué)者陳新民教授認(rèn)為:“比例原則是拘束行政權(quán)力違法最有效的原則,其在行政法學(xué)中所扮演的角色, 可比擬‘誠(chéng)信原則’在民法中居于‘帝王條款’之地位, 所以, 吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條例’, 當(dāng)不為過(guò)�！盵1]比例原則作為行政法眾多原則之一，其蘊(yùn)含的精神對(duì)于依法合理行政具有重要指導(dǎo)意義。行政法意義上的比例原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的 權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。
比例原則具有實(shí)體和程序兩方面的涵義。就實(shí)體而言，比例原則是指行政主體行政權(quán)力的行使，不能給相對(duì)人造成超過(guò)行政目的之價(jià)值的侵害，否則就不合比例。實(shí)體合比例主要是從價(jià)值取向上來(lái)規(guī)范行政權(quán)與行政相對(duì)人之間的合理關(guān)系。就程序而言，比例原則是指行政主體所采取的措施與要達(dá)到的行政目的之間必須具有合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。由于任何實(shí)體性的結(jié)果都必須經(jīng)過(guò)一定的程序而達(dá)到，所以程序合比例是實(shí)體合比例的保障，實(shí)體合比例是程序合比例的最終體現(xiàn)。[2]
比例原則是德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在處理實(shí)際案件中通過(guò)判例發(fā)展起來(lái)而逐步得到廣泛承認(rèn)的一個(gè)基本原則，而非成文法明文規(guī)定的。從法制史的淵源上看，“比例原則”最早起源于英國(guó)大憲章中的一條規(guī)定，即：人們不得因輕罪而受重罰。比例原則最早是在德國(guó)警察法學(xué)中興起，主要運(yùn)用在限制警察的行政權(quán)力，作為審查警察采取的行政措施是否超過(guò)為了實(shí)現(xiàn)目的所需要的必要限度。后來(lái)隨著這一原則在研究和實(shí)踐中的發(fā)展，其影響漸漸超越了警察法領(lǐng)域，也超越了德國(guó)的地理疆域。現(xiàn)在很多國(guó)家如法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)、日本、荷蘭、西班牙、我國(guó)臺(tái)灣等也將其作為行政法的重要原則之一。
二、比例原則的內(nèi)容
比例原則最早由奧托邁耶提出。奧托邁耶在其名著《德國(guó)行政法》一書(shū)中提出比例原則并作出如下定義：“行政權(quán)力對(duì)人民的侵權(quán)必須符合目的性,采行最小侵害以及追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性”。所謂比例原則具體包括三層含義：1、行政機(jī)關(guān)采取行動(dòng)的方法必須符合實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的目的，即行為方式具有適當(dāng)性。如果一項(xiàng)行政權(quán)力的行使, 一個(gè)措施的采取不是為了達(dá)到法定目的,或者達(dá)不到法定目的, 則違反了妥當(dāng)性要求, 從而違反了比例原則。比例原則中的特殊性最為明顯地體現(xiàn)了依法行政原則的基本內(nèi)涵。2、行政機(jī)關(guān)在若干適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方式中，必須選擇使用對(duì)相關(guān)當(dāng)事人和公共利益造成損失最小的方式，即行為方式必須具有必要性。即為了達(dá)到法定的行政目的, 該項(xiàng)措施是給人民造成最小侵害的措施。換句話說(shuō), 已經(jīng)沒(méi)有任何其它的能給人民造成更小侵害的措施來(lái)取代該項(xiàng)措施了。3、這一必須采用的行為方式對(duì)個(gè)人所造成的損害與社會(huì)獲得的利益之間應(yīng)當(dāng)成均衡，成比例。行政主體在行使某項(xiàng)行政權(quán)力前, 必須將行政目的達(dá)到的利益與給人民造成的后果之間進(jìn)行權(quán)衡, 只有在證明行政目的重于所侵害的人民權(quán)利時(shí)才能采取; 反之, 則不能采取。
所以從廣義上說(shuō)，一個(gè)廣義的比例原則就涵蓋了行政法上的目的實(shí)現(xiàn)原則、最少侵害原則以及公共利益和個(gè)人利益均衡原則。若用我們中國(guó)人的一句古話來(lái)概括“比例原則”的內(nèi)容，那就是“兩害相權(quán)取其輕，兩利比較取其大”。就實(shí)體而言，比例原則要求行政權(quán)力的行使，不可給予相對(duì)人超過(guò)行政目的之價(jià)值的侵害，否則就不合比例。從程序而言，比例原則要求行政主體所采取的手段與要達(dá)到的目的之間必須有合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。程序合比例加上實(shí)體合比例才能使比例原則最終實(shí)現(xiàn)。[3]
三、比例原則在行政法中的意義
首先，行政比例原則是公平與正義的具體化，有助于正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。用破壞性極大的行政手段僅獲得極小的行政目的，這實(shí)際上是對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。尤其是在現(xiàn)代社會(huì)，自由與民主是人類追求的終極目標(biāo)，行政權(quán)力的設(shè)置和行使也是為了人人更好的實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，所以行政權(quán)力對(duì)人的權(quán)利和自由的影響必須應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)�，合乎情理的，要追求一個(gè)最大效率的平衡點(diǎn)。同樣，評(píng)價(jià)某一法律是良法還是惡法，也有賴于以比例原則衡量其正義價(jià)值。
其次，行政比例原則體現(xiàn)了公共利益的價(jià)值和對(duì)行政相對(duì)人利益的保護(hù)。法律的產(chǎn)生源于利益的分化、沖突, 法律的功能也就在于對(duì)不同利益群體的協(xié)調(diào), 是對(duì)社會(huì)利益的一種重新分配, 法律工作無(wú)非是在不同的利益之間尋求一個(gè)最為有利的平衡節(jié)點(diǎn), 使既存的緊張關(guān)系得以舒緩, 利益得以維持平衡, 社會(huì)得以井然有序地不斷發(fā)展。比例原則恰恰以其突出對(duì)私人權(quán)益的保護(hù)為特點(diǎn), 強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的行使應(yīng)以公共利益與私人利益的協(xié)調(diào)、平衡為基礎(chǔ), 既避免了過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共利益使其成為凌駕于私人利益之上的堂而皇之的借口, 也避免了過(guò)分強(qiáng)調(diào)私人利益, 不利于社會(huì)整體價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 進(jìn)而影響大多數(shù)人的利益�？偟膩�(lái)說(shuō)，比例原則要求行政主體實(shí)施行政行為時(shí)要以犧牲行政相對(duì)人最小利益來(lái)行為，要公益與私益并重，從而消除了相對(duì)人不滿和對(duì)立情緒，從而使社會(huì)秩序穩(wěn)定。另外，比例原則也控制了行政違法和自由裁量權(quán)的濫用，控制行政主體的行為度，防止其濫用職權(quán)，從而也保護(hù)了行政相對(duì)人的權(quán)利。
再次，行政比例原則有助于實(shí)現(xiàn)行政程序與行政效率動(dòng)態(tài)的比例平衡。程序和效率是一個(gè)矛盾體，他們之間的平衡制約關(guān)系直接關(guān)系著行政資源節(jié)約，行政目的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人保護(hù)等諸多要素的平衡。它適應(yīng)了節(jié)約行政資源、提高行政效益的要求。比例原則的利益衡量、成本效益包含了以最小的行政投入取得最大的行政效益的要求。行政主體在比例原則的約束下,在實(shí)施行政行為時(shí), 自覺(jué)對(duì)相關(guān)因素衡量斟酌, 趨利避害, 以同樣或盡可能少的行政投入創(chuàng)造最大的行政利益。
眾所周知，現(xiàn)代法制建設(shè)就是以人民權(quán)利為本位，所以人民謀求生存、自由、發(fā)展以及幸福的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的最大限度的尊重。由此可見(jiàn)，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展和完善，比例原則也將同合法性原則、合理性原則一樣日益走進(jìn)各國(guó)包括我國(guó)的行政法和行政法學(xué)中去，是民眾的利益得到更進(jìn)一步的保障。
四、比例原則在我國(guó)的體現(xiàn)和展望
通過(guò)對(duì)比世界各國(guó)的行政法實(shí)務(wù)，我們可以發(fā)現(xiàn)比例原則在他們的法律中是作為一項(xiàng)極其重要的原則而存在，比例原則在行政法律實(shí)務(wù)中也發(fā)揮著重大作用。但在我國(guó)目前，比例原則并未被我國(guó)學(xué)界所普遍重視，比例原則更多的時(shí)候只是作為一種理論在加以研究，還沒(méi)有完全滲透進(jìn)司法實(shí)踐中去。比例原則在司法、行政過(guò)程中究竟發(fā)揮了多大的作用，我們也不得而知，但情況肯定是不容樂(lè)觀的，我國(guó)目前正在積極構(gòu)建法治社會(huì)，作為行政法中的重要原則務(wù)必要加以重視，應(yīng)當(dāng)將比例原則的精神和內(nèi)涵貫徹到實(shí)務(wù)中去，才能真正發(fā)揮比例原則的效用，促進(jìn)行政的合理健康發(fā)展。
但是仔細(xì)研究一下我國(guó)現(xiàn)有的行政性法律規(guī)范, 也不難發(fā)現(xiàn), 比例原則的因素已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)。例如《人民警察使用警械和武器條例》第4 條規(guī)定: “人民警察使用警械和武器, 應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為, 盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則�！薄缎姓幜P法》第4 條規(guī)定: “設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù), 與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)�！薄缎姓䦶�(fù)議法》第28 條規(guī)定, 具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)?行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷或變更。但是, 由于對(duì)一些法律術(shù)語(yǔ)缺少具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn), 使其在實(shí)踐中很難操作, 而比例原則則能為此提供具體的標(biāo)準(zhǔn)。因此隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展以及行政法治的日益健全, 特別是司法審查制度的日益完備, 比例原則將以其內(nèi)容明確、操作功能強(qiáng)而日益走進(jìn)我國(guó)的行政法和行政法學(xué)中去。具體如下：
1、國(guó)家在進(jìn)行行政立法時(shí)，首先就應(yīng)當(dāng)將比例原則納入視野中，通過(guò)比例原則來(lái)考察法律規(guī)定的合理性和效率，來(lái)審視該項(xiàng)行政立法是否能夠達(dá)到預(yù)期目的，是否是產(chǎn)生最小損害的方式等一系列問(wèn)題。法律作為調(diào)整社會(huì)關(guān)系的手段，其作用的結(jié)果在于對(duì)某些人賦予權(quán)利的同時(shí)，對(duì)另一些人科以義務(wù)。行政法律也不例外，但基于行政法律關(guān)系的特殊性，更需要對(duì)公共利益和私人利益加以調(diào)整以達(dá)到平衡，而平衡的標(biāo)準(zhǔn)即可適用比例原則。
2、在行政執(zhí)法過(guò)程中，基于行政自由裁量權(quán)易被濫用的特征，為杜絕行政執(zhí)法主體的不法行為，提高行政執(zhí)法水平和質(zhì)量，保護(hù)公民的合法權(quán)益不受非法侵犯，適用比例原則有助于解決問(wèn)題。因此比例原則適用于行政自由裁量權(quán)領(lǐng)域時(shí)要求行政機(jī)關(guān)在選擇執(zhí)法的方式、方法和范圍、幅度時(shí)，必須注意把握合理的分寸和尺度。
因?yàn)樾姓稍O(shè)定的規(guī)則往往具有較大的彈性，當(dāng)某一項(xiàng)事實(shí)發(fā)生而需要適用行政法律法規(guī)時(shí)，行政主體具有較大的自由裁量權(quán)，而為了避免行政自由裁量權(quán)的過(guò)度膨脹而導(dǎo)致的損害公民合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生，要求行政主體在適用法律法規(guī)時(shí)體現(xiàn)比例原則的要求。[4]拿行政處罰來(lái)說(shuō)，其作為對(duì)公民權(quán)益剝奪的一種處罰方式，務(wù)必對(duì)其行使方式，限度加以嚴(yán)格控制，當(dāng)違法行為發(fā)生需要實(shí)施行政處罰時(shí)，務(wù)必結(jié)合該違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害性、損害后果等因素選擇最合適的懲罰力度，這樣才符合比例原則的要求，才有利于行政法效能的最大發(fā)揮。
3.在行政司法中，行政工作人員以準(zhǔn)法官的身份出現(xiàn)，由于他們畢竟不是專職法官，正確適用比例原則，可以彌補(bǔ)他們?cè)谶@方面的欠缺，使他們?cè)谧龀鰪?fù)議決定或行政裁決時(shí)有一個(gè)較客觀、易把握的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此作出公正的決定或裁決。比例原則不僅有助于行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法，也有助于人民法院公正司法。比例原則在行政審判中的適用，可以彌補(bǔ)成文法律的不足，使法官在對(duì)某一具體行政行為作判斷時(shí)，可以依據(jù)較客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，比例原則也可以約束法官的自由裁量權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)公正裁判，保護(hù)公民的合法權(quán)益。
綜上所述，行政法中的比例原則在行政立法、執(zhí)法、司法的過(guò)程中有著巨大的指引和保障作用，它為行政合理合法性原則做了鋪墊，為法律的公平公正性提供了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，在我們國(guó)家的法治建設(shè)中，務(wù)必對(duì)行政法中的比例原則予以足夠重視，并保證比例原則在實(shí)踐中能夠得以發(fā)揮功效，以此促進(jìn)我國(guó)的行政法治發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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