[ 占國(guó)華 ]——(2013-11-11) / 已閱10657次
行政機(jī)關(guān)不作為是指基于公民、法人或者其他組織的符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)該實(shí)施某種行為或履行某種法定職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒絕作為的行政違法行為。分為消極的不作為與積極的不作為，消極的不作為是行政機(jī)關(guān)延遲履行法定職責(zé)的行為，積極的不作為是明示拒絕履行法定職責(zé)的行為�！缎姓V訟法》第十一條第一款（四）項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”，第（五）項(xiàng)規(guī)定“申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”，公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。行政不作為的成立必須具備相應(yīng)的構(gòu)成要件，準(zhǔn)確理解和把握行政不作為的構(gòu)成要件是行政審判實(shí)踐中正確審理行政不作為案件的關(guān)鍵。
行政不作為有以下四個(gè)構(gòu)成要件：
1、行政不作為的主體必須是行政主體。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán)力、能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。成為行政主體必須具備四個(gè)條件：其一必須享有行政權(quán)力，其二必須能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，其三必須能夠承擔(dān)由于實(shí)施行政活動(dòng)而產(chǎn)生的責(zé)任，其四行政主體必須是組織，個(gè)人不能成為行政主體。根據(jù)行政法的理論，行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。受委托的組織由于不能以自己的名義從事行政活動(dòng)，并且其行為后果也是由委托者承擔(dān)，所以不能成為行政主體。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織的工作人員不是行政主體，但是行政主體的行政管理活動(dòng)離不開其工作人員，它們之間是一種職務(wù)委托關(guān)系，行政主體工作人員履行職務(wù)所產(chǎn)生的后果和責(zé)任，要由行政主體承擔(dān)，所以行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織及其工作人員不履行行政義務(wù)的行為屬于行政不作為行為。
2、行政主體具有作為的行政義務(wù)。行政主體的義務(wù)既有法定義務(wù)，也有非法定義務(wù)，但無(wú)論哪種義務(wù)，由于行政主體身份的特殊性，都屬于必須履行的行政義務(wù)。如果行政主體不存在必須履行的行政義務(wù)，則談不上行政不作為。
3、行政主體在客觀上具有不履行行政義務(wù)的事實(shí)。行政主體不履行行政義務(wù)在司法實(shí)踐中一般表現(xiàn)為兩種形式：一種是行政主體在接到相對(duì)人的申請(qǐng)或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)需要獲得保護(hù)的情形后，根本沒(méi)有啟動(dòng)行政程序，屬于完全的行政不作為。另一種形式是行政主體雖然啟動(dòng)了行政程序，但在法定的或合理的期限內(nèi)沒(méi)有全部完成行政程序，屬于不完全的行政不作為，也可以說(shuō)拖延履行義務(wù)。例如在頒發(fā)許可證或執(zhí)照的行政案件中，行政主體雖然接受了相對(duì)人的申請(qǐng)，也進(jìn)行了必要的審核，但在法定的或合理的期限內(nèi)既沒(méi)有向相對(duì)人發(fā)放許可證或執(zhí)照，也未向相對(duì)人告知不予發(fā)放及其理由，即屬于這種情況。法定期限比較好掌握，有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，如何掌握合理期限，司法實(shí)踐中沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，雖然最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了兩個(gè)月的期限，但有些情況下不能適用兩個(gè)月的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，司法審查既要有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，提高行政效率，又要照顧行政主體的實(shí)際情況。
4、行政主體有履行行政義務(wù)的可能性。雖然行政主體負(fù)有行政義務(wù)，但是由于客觀條件的限制、意外事件以及不可抗力，導(dǎo)致行政主體及其工作人員由于非主觀的原因而不能及時(shí)履行行政義務(wù)，便不能認(rèn)定為行政不作為。如公安機(jī)關(guān)在接到受害人的報(bào)警后立即出動(dòng)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，但由于路途中堵車，沒(méi)有及時(shí)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，導(dǎo)致受害人受到侵害，同樣也不能認(rèn)為是行政不作為。因此只有在行政主體具有履行義務(wù)的可能性，而由于故意或過(guò)失沒(méi)有在法定的或合理的期間作為的，才能構(gòu)成行政不作為。綜上所述，行政主體的行為必須同時(shí)符合上述四個(gè)構(gòu)成要件，才能構(gòu)成行政不作為。
行政不作為具有以下幾個(gè)方面的特征：
�。ㄒ唬┻`法性
行政不作為在本質(zhì)上是對(duì)公共利益維護(hù)和分配權(quán)的放棄。這種放棄將構(gòu)成對(duì)國(guó)家所負(fù)作為義務(wù)的放棄，其后果是直接損害和侵犯了公共利益和個(gè)人利益。無(wú)論是對(duì)公共利益維護(hù)權(quán)的放棄還是對(duì)公共利益分配權(quán)的放棄，都會(huì)造成一定的危害后果，所以它是一種違法行為。
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行政不作為的消極性在主觀上表現(xiàn)為行政主體對(duì)其行政職權(quán)的放棄，在客觀上表現(xiàn)為不履行或拖延履行所承擔(dān)的行政義務(wù)。行政主體的行政職權(quán)來(lái)源于法律的授權(quán)，行政主體只能嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使權(quán)利，履行義務(wù)；行政主體既不能放棄義務(wù)，也不能放棄權(quán)利，否則即意味著失職，意味著行政不作為。
（三）隱蔽性
由于行政不作為表現(xiàn)為事實(shí)上沒(méi)有積極明確做出，而是消極無(wú)為，因而具有一定的隱蔽性，危害后果難以明顯呈現(xiàn)出來(lái)。一般情況下，只有行政不作為直接侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，引起行政爭(zhēng)議訴諸法院時(shí)，行政主體承擔(dān)的法律后果才會(huì)確定下來(lái)。尤其是對(duì)侵害公共利益的行政不作為，隱蔽性更大，國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)一般很難對(duì)此類不作為取證查處，只有到了出現(xiàn)嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的時(shí)候才由司法機(jī)關(guān)給予懲罰性的制裁。
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行政不作為在客觀上具有一定的隱蔽性，其危害性與行政作為的危害性相比有過(guò)之而無(wú)不及。從某種意義上說(shuō)，行政不作為就是失職、瀆職，造成政府職能錯(cuò)位，人為地削弱了行政職權(quán)的效力，嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和政府形象，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害社會(huì)公共利益。增加社會(huì)矛盾的加劇，而且極易引起社會(huì)沖突，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。嚴(yán)重危害社會(huì)的安定和諧，不僅沒(méi)有保護(hù)和協(xié)調(diào)好社會(huì)各方面的利益，還很大程度的造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，表面上不作為節(jié)省了眼前的成本，但是實(shí)際上浪費(fèi)了更多的社會(huì)人力，物力，還造成了政府形象的傷害，其造成的損失是不可估量的。
（作者單位：江西省鄱陽(yáng)縣人民法院）
