[ 吳從桂 ]——(2013-10-22) / 已閱8993次
《中華人民共和國行政訴訟法》施行以來，司法權(quán)在“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”方面發(fā)揮了重要作用。但在審判實(shí)踐中，行政訴訟法所規(guī)定的四種判決形式（維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決）尚不足以對具有各種不同情形的具體行政行為作出適當(dāng)?shù)呐袥Q。有些違法的行政行為是一種事實(shí)行為，對之不好適用行政訴訟法所規(guī)定的任何一種判決形式，如公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)對相對人的毆打、辱罵行為。有些不作為的違法具體行政行為，因時(shí)機(jī)已過，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行并無實(shí)際意義，也不適合法定的任何一種判決形式。由于法律規(guī)定的局限性，使法官在司法審查中陷入進(jìn)退維谷的境地，于是便出現(xiàn)了“撤銷……將某某打倒在地的行為”這樣的判決。為了解決上述問題，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》的基礎(chǔ)上，總結(jié)多年行政審判工作的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了司法解釋。與《意見》相比，該《解釋》的突出特點(diǎn)之一是正式規(guī)定了確認(rèn)判決。從而使確認(rèn)之訴成為一種獨(dú)立的行政訴訟類型。
一、確認(rèn)判決的涵義
確認(rèn)判決并非行政訴訟所特有的概念，在民事訴訟中早以存在此種判決形式，“其內(nèi)容僅為確認(rèn)當(dāng)事人之間一定的民事法律關(guān)系存在或不存在。”確認(rèn)判決的實(shí)質(zhì)和核心是確認(rèn)某種法律關(guān)系或法律事實(shí)是否存在，而并非為當(dāng)事人設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)。與民事訴訟不同，行政訴訟以合法性審查為原則，行政訴訟不僅確認(rèn)法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在，更重要的是確認(rèn)具體行政行為是否合法。行政確認(rèn)判決是指“人民法院通過對具體行政行為的審查，確認(rèn)相應(yīng)行為合法或違法，如確認(rèn)相應(yīng)行為違法，相對人即可根據(jù)此種判決直接請求行政賠償；如確認(rèn)相應(yīng)行為合法，相對人因該行為而受到的損失即應(yīng)由自己承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)對此不負(fù)賠償責(zé)任（除非法律對此有行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定）。
確認(rèn)判決是行政訴訟中應(yīng)用很廣的一種判決形式，它既可以作為相對人提起行政賠償?shù)母鶕?jù)，還可用來解決某種法律事實(shí)是否存在，某種行政行為對過去、現(xiàn)在、將來的事實(shí)是否具有效力，某種法律關(guān)系是否存在，是否合法，關(guān)系雙方當(dāng)事人在此種法律關(guān)系中有什么權(quán)利、義務(wù)等法律問題。行政確認(rèn)判決最早出現(xiàn)在行政賠償訴訟中，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（法發(fā)[1997]10號(hào)）第34號(hào)規(guī)定：“人民法院對賠償請求人未經(jīng)確認(rèn)程序而直接提起行政賠償訴訟的案件，在判決是應(yīng)當(dāng)對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)致害行為是否違法予以確認(rèn)�！痹趯唧w行政行為進(jìn)行合法性審查的訴訟中，則不能作出此種判決，這種立法缺陷在很大程度上限制了法院在司法審查中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。重新頒布的司法解釋，第一次全面規(guī)定了行政確認(rèn)判決，標(biāo)志著我國行政訴訟制度的一大進(jìn)步。
二、確認(rèn)判決的種類
依司法解釋的規(guī)定，我國司法審查中的確認(rèn)判決有三種形式：
�。ㄒ唬┐_認(rèn)合法或有效的判決
確認(rèn)合法或有效的判決是指人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為雖然合法，但又不適宜判決維持或者駁回訴訟請求，因此作出確認(rèn)其合法或有效的判決。人民法院作出此種判決必須符合以下條件：
1、被訴具體行政行為合法。被訴行為不存在主體、權(quán)限、方式、內(nèi)容、形式、程序等方面的違法狀況，無論在實(shí)體上還是在程序上（行政程序）都符合依法行政的要求。
2、即不適宜用維持判決也不適宜用駁回訴訟請求判決。簡而言之，被訴具體行政行為合法，人民法院就應(yīng)作出維持判決或者駁回當(dāng)事人的訴訟請求，以體現(xiàn)“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的目的。但有些行政行為并不直接處分相對人的權(quán)利和義務(wù)，而只是確認(rèn)客觀存在的事實(shí)和法律關(guān)系。對相對人而言，這種行為即非賦權(quán)行為也非限權(quán)行為，而是一種“中性”的行為。此種行為合法，法院不適宜作出維持判決或駁回原告的訴訟請求，可以判決此種行為合法或有效。
�。ǘ┐_認(rèn)違法或無效的判決
確認(rèn)違法或無效的判決是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為被訴具體行政行為違法，但又不適宜作出撤消判決或履行判決，從而確認(rèn)被訴具體行政行為違法或無效的判決形式。依違法形態(tài)的不同，確認(rèn)違法或無效的判決又可分為下述三種類型：
1、不作為違法確認(rèn)判決
被告不履行法定職責(zé)，但判決其履行已無實(shí)際意義的，人民法院可以作出不作為違法確認(rèn)判決。如相對人申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行職責(zé)，結(jié)果使相對人的權(quán)利受到侵害。此種情況下，侵害已經(jīng)完成，損害已經(jīng)發(fā)生，人民法院再作出履行判決已完全失去了意義，當(dāng)然對此也無法適用其他的判決形式，法院只能作出確認(rèn)判決。
2、無效確認(rèn)判決
被訴具體行政行為依法不成立或無效的，人民法院可以作出無效確認(rèn)判決。依大陸法系國家立法和理論的通說，“行政行為的無效是指行政行為因具有明顯重大的瑕疵或具備法定無效情形，自始不發(fā)生法律效力的情形�！薄叭魏卫﹃P(guān)系人可隨時(shí)主張行政行為無效，任何行政機(jī)關(guān)和法院也可隨時(shí)宣告行政行為無效�！币虼耍c撤銷之訴不同，“當(dāng)事人提起確認(rèn)之訴不受時(shí)效的限制，即使已經(jīng)超過起訴期限，依然可以提起�！蔽覈梢�(guī)定，撤銷之訴和確認(rèn)之訴均受時(shí)效的限制。
在有些國家和地區(qū)，當(dāng)事人提起無效確認(rèn)之訴受到一定的限制。在日本行政法上，“無效等確認(rèn)訴訟，只限于在通過該處分等是否存在或其是否有效力為前提的現(xiàn)存法律關(guān)系的訴訟不能達(dá)到目的的情況下才能提起。例如，在農(nóng)地收買處分無效的情況下，可以提起以該處分的無效為前提的農(nóng)地所有權(quán)的確認(rèn)或登記抹消請求訴訟，而不能直接提起請求農(nóng)地收買處分的無效確認(rèn)訴訟�！薄堵�(lián)邦德國行政法院法》第68條規(guī)定：“提起確認(rèn)無效之訴之前，須在一前置程序中審查行政行為的合法性或合目的性。法律有明文規(guī)定的，或?qū)傧铝星闆r，不需要該審查：（1）行政行為是由一個(gè)聯(lián)邦最高行政機(jī)關(guān)作出，或一個(gè)州最高行政機(jī)關(guān)作出的，除非法律規(guī)定對此必須審查；（2）糾正性質(zhì)的決定或復(fù)議決定首次包含了一個(gè)負(fù)擔(dān)�！�
3、一般違法確認(rèn)判決
被訴具體行政行為違法，但又不具有可撤銷內(nèi)容的，人民法院可以作出確認(rèn)具體行政行為違法的判決，是確認(rèn)判決中最常見的一種判決形式。此種判決是針對具有“不可撤銷性”的行政事實(shí)侵權(quán)行為而作出的。行政事實(shí)行為是指“行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的本身不直接或間接引起相對人權(quán)利、義務(wù)的得、喪、變更等法律后果的行為”行政事實(shí)行為即可能是合法行為，也可能是違法行為。例如，公務(wù)員在行使職權(quán)時(shí)毆打或唆使他人毆打相對人的行為。
�。ㄈ┐_認(rèn)違法并責(zé)令補(bǔ)救或賠償?shù)呐袥Q
確認(rèn)違法并責(zé)令補(bǔ)救或賠償?shù)呐袥Q是指人民法院經(jīng)過審查，認(rèn)為被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國家利益或公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。這種判決在日本行政法上稱為“事情判決”或“基于特別情況的駁回判決”，“法院審理的結(jié)果認(rèn)定爭訟中的處分是違法的，但是由于撤銷（處分）將給公共利益帶來嚴(yán)重危害，在考慮原告所蒙受的損失的程度、其損害的賠償或防止的程度及方法以及其他一切情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)為撤銷處分或裁決不符合公共利益時(shí)，法院可以駁回請求�！薄暗谂袥Q的正文中，必須宣告處分或裁決是違法的。原告對于被告當(dāng)然地具有請求設(shè)置防護(hù)設(shè)施以及其他損害補(bǔ)償?shù)臋?quán)利�！比嗣穹ㄔ鹤鞒龃朔N判決應(yīng)符合下列條件：
1、被訴具體行政行為屬于可撤銷行為。
被訴具體行政行為是一種違法行為，具有可撤銷內(nèi)容，存在主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等方面的瑕疵，應(yīng)予撤銷。
2、撤銷被訴行為將會(huì)給國家利益或公共利益造成重大損失
行政行為雖然違法，但因其時(shí)間久遠(yuǎn)或行為內(nèi)容已經(jīng)完成，如果完全回復(fù)到行為前的狀態(tài)，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害國家利益或公共利益，基于公共利益的需要，法院不能作出撤銷判決。但又不能放任違法行為的存在，為了公共利益而使私人作出特別的犧牲也是不能被允許的，因此法院仍應(yīng)宣告被訴行為違法，并責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施或承擔(dān)賠償責(zé)任。值得注意的是，撤消違法行為必須是將給“國家利益或公共利益帶來重大損失的”，法院才能作出此種判決，如果撤銷違法行為將回會(huì)給國家利益或公共利益帶來一般損失，基于依法行政的需要，法院仍應(yīng)作出撤銷判決。
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