[ 王新劍 ]——(2013-8-21) / 已閱7184次
人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度的同時(shí),對(duì)自己直接受理偵查案件主動(dòng)接受外部監(jiān)督的制度創(chuàng)新,它的創(chuàng)立增補(bǔ)了檢察制度中的一個(gè)空白,進(jìn)一步健全了對(duì)檢察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。但我們也要清醒的認(rèn)識(shí)到,人民監(jiān)督員制度畢竟是一項(xiàng)改革探索,所謂“探索”,它就需要從其它相近制度吸取養(yǎng)分,不斷充實(shí)自身的肌體。源于法理基礎(chǔ)、價(jià)值理念的趨同性,我們不自覺(jué)地將其與人民陪審員制度相比。寄望于在比較的基礎(chǔ)上,吮吸人民陪審員制度的精華,回避人民陪審員制度的缺憾,以求人民監(jiān)督員制度更快的完善。
一、人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度的相同之處
公民參與司法已經(jīng)成為現(xiàn)代民主法治國(guó)家的特征之一,它是各國(guó)司法制度改革追求的目標(biāo)。人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度正是我國(guó)公民作為決策者參與司法的兩種主要表現(xiàn),它們不僅具有相同的法理基礎(chǔ)、法律權(quán)源,而且蘊(yùn)含著相同的司法民主、司法公正、保障人權(quán)、權(quán)力制約等現(xiàn)代司法理念和價(jià)值觀念。
1、人民主權(quán)原則是兩制度確立的共同法理基礎(chǔ)。我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。……人民依照法律規(guī)定,通過(guò)各種途徑和形式,管理國(guó)家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)�！比嗣裰鳈�(quán)原則彰顯于國(guó)家根本大法,并為我國(guó)現(xiàn)代民主政治體系的建立奠定的法理基礎(chǔ),而我國(guó)司法制度中有關(guān)人民與國(guó)家機(jī)關(guān)相互關(guān)系的制度規(guī)定,也顯露出極其濃厚的人民主權(quán)色彩。首先,人民監(jiān)督是人民主權(quán)原則的重要內(nèi)容,也是人民主權(quán)原則得以體現(xiàn)的重要保障。人民監(jiān)督員制度的建立,意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑,體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的精神實(shí)質(zhì)和貫徹群眾路線的要求,有利于檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾的監(jiān)督,傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn),有效遏制檢察權(quán)壟斷化的態(tài)勢(shì),更有力的表征檢察權(quán)和人民主權(quán)的回歸。其次,審判權(quán)是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分,從廣大普通民眾中選舉出的人民陪審員和專業(yè)法官共同審理案件,行使與專業(yè)法官相同的審判權(quán),正是社會(huì)主義民主政治的重要表現(xiàn)形式。人民將自己的意志通過(guò)立法程序制定成法律,由人民自己信任的陪審員監(jiān)督并行使審判權(quán),有效保障了人民主權(quán)原則在審判領(lǐng)域的真正實(shí)現(xiàn)。
2、兩制度蘊(yùn)含著相同的司法理念和價(jià)值追求。一是社會(huì)正義與司法公正相統(tǒng)一。司法公正是司法制度的核心和靈魂,也是各國(guó)司法改革的價(jià)值目標(biāo)。人民陪審員與人民監(jiān)督員參與司法是憑借公民樸素的社會(huì)正義感、公平感,根據(jù)自身的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)人情世故的了解來(lái)進(jìn)行判斷,其與職業(yè)司法官的判斷相結(jié)合,才能真正體現(xiàn)社會(huì)正義,從而實(shí)現(xiàn)司法公正。二是防止司法腐敗。通過(guò)人民陪審員與人民監(jiān)督員參與司法,才能保證平民司法的“普通意識(shí)”對(duì)職業(yè)司法官的“職業(yè)意識(shí)”的有效制約。它不僅有利于防止司法的專斷、司法權(quán)的濫用和腐敗,而且有利于防范各種外部的不當(dāng)干涉,保證司法的中立、獨(dú)立和公正。三是保障人權(quán)。在刑事訴訟中,犯罪嫌疑人和被告人面對(duì)的是強(qiáng)大的國(guó)家司法機(jī)關(guān),幾乎無(wú)力與之抗衡。而人民陪審員制度正是通過(guò)公民的參與為國(guó)家司法機(jī)關(guān)隨意定罪量刑設(shè)置了障礙,從而使被告人的權(quán)利得到實(shí)在的保障。同理,人民監(jiān)督員制度,也是通過(guò)普通民眾參與檢察自由裁量權(quán)的決策運(yùn)行過(guò)程,從而保障犯罪嫌疑人、被害人等其他訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。四是司法權(quán)力的制約。任何權(quán)力都要受到制約,以國(guó)家為后盾的強(qiáng)大的司法權(quán)更要受到監(jiān)督。公民直接參與檢察權(quán)的決策運(yùn)作和案件的審判,等于分享了部分司法權(quán),弱化了司法官的權(quán)力,增強(qiáng)了當(dāng)事人的力量,改善了國(guó)家、司法權(quán)與個(gè)人力量的比例關(guān)系,使國(guó)家權(quán)力與個(gè)人力量在量上形成平衡結(jié)構(gòu),從而構(gòu)成對(duì)司法權(quán)的社會(huì)監(jiān)督。
3、兩制度同屬于間接客觀監(jiān)督的形態(tài)。所謂間接客觀監(jiān)督就是沒(méi)有完全排斥監(jiān)督對(duì)象影響的、由客觀監(jiān)督主體實(shí)施的監(jiān)督形式。人民陪審員的產(chǎn)生辦法,按目前法律規(guī)定是“選舉產(chǎn)生”,但最高人民法院在1961年8月《關(guān)于人民法院陪審員是否需要選舉問(wèn)題的函》中指出:“根據(jù)工作需要,也可以臨時(shí)邀請(qǐng)符合條件的人參加陪審”。此條規(guī)定為人民法院隨意選取陪審員打開(kāi)了缺口,使人民陪審員制度蛻變?yōu)殚g接客觀監(jiān)督的形態(tài),從而導(dǎo)致作為監(jiān)督主體的人民陪審員飽受作為監(jiān)督對(duì)象的審判機(jī)關(guān)的干擾,監(jiān)督作用大大降低。人民監(jiān)督員制度也面臨同樣的困境,雖說(shuō)人民監(jiān)督員由其它單位推薦,但需要檢察長(zhǎng)聘任,檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員的確定必然產(chǎn)生影響,在一定程度上,檢察機(jī)關(guān)擁有對(duì)人民監(jiān)督員的最終決定權(quán)。讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會(huì)影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度,人民監(jiān)督員在履行職責(zé)過(guò)程中,能否處于超然的位置不得不令人擔(dān)心。另外,從實(shí)踐來(lái)看,人民監(jiān)督員主要還是通過(guò)咨詢性的工作而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能,其功能的實(shí)現(xiàn)無(wú)法越過(guò)監(jiān)督的對(duì)象,而必須依賴于監(jiān)督對(duì)象的自我改造。
二、人民監(jiān)督員制度與人民陪審員制度的差異之處
人民陪審員制度對(duì)人民監(jiān)督員制度的形成客觀上具有某種啟示作用,但是人民監(jiān)督員制度的合理性和合法性并不是來(lái)源于其與人民陪審員制度的相關(guān)性,而是來(lái)源于當(dāng)代檢察實(shí)踐的需要,來(lái)源于我國(guó)檢察權(quán)的特殊結(jié)構(gòu),它是一種與人民陪審員制度具有重大區(qū)別的制度,它們?cè)跊Q議效力、保障機(jī)制、運(yùn)行程序等方面存在諸多差異。
1、從兩者的決策效力來(lái)看。人民監(jiān)督員在“七類案件”監(jiān)督過(guò)程中,具有獨(dú)立評(píng)議和表決權(quán),但其表決意見(jiàn)僅是檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)作出決定的參考依據(jù),不具有決定性或終結(jié)性的效力,因而是一種柔性的權(quán)力,也是一種間接的權(quán)力。至于人民監(jiān)督員在其它監(jiān)督范圍表現(xiàn)出的權(quán)力,也只是糾正錯(cuò)誤啟動(dòng)權(quán)或應(yīng)邀參加權(quán),不屬必然的權(quán)力;且這些權(quán)力的行使,缺乏相應(yīng)的程序保障,其效力被進(jìn)一步柔化。與此大相徑庭的是人民陪審員擁有與法官的一樣的權(quán)力,他享有知悉案情權(quán)、庭審訊問(wèn)、發(fā)問(wèn)權(quán)、合議時(shí)充分發(fā)表、保留自己的意見(jiàn)權(quán)、表決權(quán)、法律文書署名權(quán)等權(quán)利,這些權(quán)力融合構(gòu)成具有終結(jié)性的司法決斷權(quán),它是一種剛性的權(quán)力,也是一種直接的權(quán)力。
2、從兩者的保障機(jī)制來(lái)看。首先是身份保障。我國(guó)在建國(guó)初期就把陪審制納入國(guó)家的根本大法,后來(lái)雖幾經(jīng)刪改,最終還是在《人民法院組織法》及各訴訟法中賦予了人民陪審員的法律地位,獲得了公眾的廣泛關(guān)注及支持,成為普通民眾參與司法決策的有效途徑。反觀人民監(jiān)督員制度,它在現(xiàn)行基本法中未有規(guī)定,僅僅依據(jù)高檢院的有關(guān)規(guī)定來(lái)操作,法律依據(jù)尚不夠充分,因而也就沒(méi)有強(qiáng)硬的法律靠山作支撐,監(jiān)督主體乃至整個(gè)人民監(jiān)督員制度的合法性受到質(zhì)疑在所難免。其次是物質(zhì)保障。在人民陪審員制度執(zhí)行中,我國(guó)相關(guān)部門已規(guī)定,對(duì)于無(wú)固定收入的人民陪審員在執(zhí)行陪審職務(wù)期間,由人民法院參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY水平,按實(shí)際工作日給予相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)于有固定收入的人民陪審員,其所在單位不得因其執(zhí)行陪審職務(wù)而克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金及其他福利待遇。該規(guī)定保證了人民陪審員制度的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。相比之下由于人民監(jiān)督員制度正處于探索階段,還沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制與之相配套。其資金來(lái)源只有從現(xiàn)有的辦案經(jīng)費(fèi)中擠出,使本來(lái)略顯拮據(jù)的檢察經(jīng)費(fèi)保障更是捉襟見(jiàn)肘。
3、從兩者的運(yùn)行程序來(lái)看。一啟動(dòng)方式不同。我國(guó)人民監(jiān)督員制度同時(shí)采取二種啟動(dòng)方式,在對(duì)擬不起訴、擬撤銷案件的監(jiān)督上采取檢察官主動(dòng)提起的啟動(dòng)方式;對(duì)犯罪嫌疑人不服逮捕決定則采取由犯罪嫌疑人啟動(dòng)的方式。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員審議“七類案件”作了剛性規(guī)定,人民監(jiān)督員的審議已成為檢察機(jī)關(guān)辦理“七類案件”的必然性選擇。而人民陪審員參與審理案件,都是審判機(jī)關(guān)根據(jù)自己辦案的需要邀請(qǐng)參加的。是否邀請(qǐng)陪審員參加合議庭審理、邀請(qǐng)誰(shuí)作為陪審員,審判機(jī)關(guān)擁有完全的決定權(quán),陪審員對(duì)此毫無(wú)發(fā)言權(quán),因此,人民陪審制只是或然性選擇。二表決方式不同。人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況,進(jìn)行獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)和表決的權(quán)利。而人民陪審員由于具有與法官相同的評(píng)議權(quán)、表決權(quán)、法律文書署名權(quán)等權(quán)利,在案件合議過(guò)程中,他要公開(kāi)明確無(wú)誤表明自己的立場(chǎng)并署名,可見(jiàn)我國(guó)的陪審制實(shí)行的是記名兼多數(shù)原則的表決方式。與人民監(jiān)督員制度不記名兼多數(shù)原則的表決方式相比,后者更能增強(qiáng)參加人的責(zé)任心,真正反映其意愿。
三、完善人民監(jiān)督員制度的幾點(diǎn)構(gòu)想
一項(xiàng)制度的產(chǎn)生和發(fā)展,都需要法律作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾,人民監(jiān)督員制度也不例外。我們認(rèn)為,制定一部專門的《人民監(jiān)督員法》,對(duì)人民監(jiān)督員的選任程序、任職條件、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行科學(xué)、完整、統(tǒng)一、和諧的規(guī)定是人民監(jiān)督員制度發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)其價(jià)值、克服其缺陷的根本舉措。在具體制定《人民監(jiān)督員法》時(shí),建議對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題加以規(guī)定,使其與現(xiàn)行的訴訟制度及規(guī)則相結(jié)合,成為一項(xiàng)切實(shí)可行的司法制度。
1、關(guān)于明確人民監(jiān)督員的任職條件問(wèn)題。當(dāng)前的人民陪審員由于任職條件過(guò)低,引致陪審制度備受非議,為我們完善人民監(jiān)督員制度敲響了警鐘。應(yīng)該說(shuō),監(jiān)督主體是開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)的基礎(chǔ),是防止人民監(jiān)督員制度流于形式的關(guān)鍵。我們認(rèn)為人民監(jiān)督員除應(yīng)具備當(dāng)前規(guī)定的選任條件外,在確定時(shí)還須注意下列問(wèn)題:一是人民監(jiān)督員任職的文化條件確定為具有大專以上文化程度較為妥當(dāng)。同時(shí),應(yīng)考慮到我國(guó)地區(qū)的差異,特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)總體文化程度較低的現(xiàn)實(shí),對(duì)于年齡較大、群眾威望較高的公民擔(dān)任人民監(jiān)督員的文化條件可以適當(dāng)放寬。二是社會(huì)團(tuán)體、中介組織、新聞等社會(huì)群體的人員應(yīng)占一定比例,以充分體現(xiàn)人民監(jiān)督員的廣泛性和代表性�！�
2、關(guān)于完善人民監(jiān)督員的選任程序問(wèn)題。由于人民監(jiān)督員制度是由檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)推行的,而且人民監(jiān)督員也是由檢察機(jī)關(guān)聘任的,因此,人民監(jiān)督員的選任就有一個(gè)先天的缺陷,那就是在實(shí)踐中造成了不少人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是在“擺花架子”、“做秀”,沒(méi)有多少實(shí)際價(jià)值。所以應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的選任方法進(jìn)行改革,提高人民監(jiān)督員的選任規(guī)格,以體現(xiàn)其嚴(yán)肅性、正當(dāng)性。基于我國(guó)的實(shí)際情況和司法經(jīng)驗(yàn),人民監(jiān)督員的產(chǎn)生可以采取個(gè)人申報(bào)、檢察長(zhǎng)提名與人大選舉相結(jié)合的方法。任何符合監(jiān)督員條件的公民都可以申報(bào)人民監(jiān)督員,然后由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行資格審核并由檢察長(zhǎng)擇優(yōu)提名,最后通過(guò)人大利用差額選舉方法確定人選。這樣既可以調(diào)動(dòng)廣大群眾參與司法的積極性,保證監(jiān)督主體的廣泛性,又可以將人民監(jiān)督員制度逐步納入人大監(jiān)督的范疇,保證其權(quán)力來(lái)源的合法性和監(jiān)督效力的權(quán)威性。
3、關(guān)于加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。人民監(jiān)督員制度是高檢院長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的一項(xiàng)制度建設(shè),也是制約檢察機(jī)關(guān)自身權(quán)力的長(zhǎng)效機(jī)制,已成為檢察工作不可分離的一部分。它不同于以往臨時(shí)性監(jiān)督制度,而是一項(xiàng)經(jīng)常性的長(zhǎng)效工作。因此給人民監(jiān)督員提供固定的辦公場(chǎng)所、辦公用品及必要的法律法規(guī)資料是保障其履行監(jiān)督職能的必要條件。此外,在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,“經(jīng)濟(jì)杠桿”的作用越來(lái)越強(qiáng),人民監(jiān)督員參與監(jiān)督,必然要耗費(fèi)一定時(shí)間和精力,要求人民監(jiān)督員只講“奉獻(xiàn)”,不計(jì)報(bào)酬已不太現(xiàn)實(shí),所以,給予人民監(jiān)督員以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助,是必要的。在這方面,人民陪審員制度已有先例,建議參照進(jìn)行,即對(duì)于無(wú)固定收入的人民監(jiān)督員在執(zhí)行職務(wù)期間,由檢察機(jī)關(guān)參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY水平,按實(shí)際工作日給予相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)于有固定收入的人民監(jiān)督員,在執(zhí)行職務(wù)期間不再另行補(bǔ)助,但要求其所在單位不得因其執(zhí)行監(jiān)督職務(wù)而克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金及其他福利待遇。人民監(jiān)督員因執(zhí)行監(jiān)督職務(wù)的支出,按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)開(kāi)支,人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)享受的補(bǔ)助以及檢察機(jī)關(guān)為實(shí)施該制度所必需的開(kāi)支,列入檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi),由同級(jí)政府財(cái)政予以保障。 (作者:王新劍;單位:山東省成武縣人民檢察院)
