[ 肖來(lái)青 ]——(2004-1-2) / 已閱25155次
推進(jìn)依法治理與維護(hù)法律權(quán)威
肖來(lái)青
依法治理是黨委、政府和行政執(zhí)法部門管理國(guó)家事務(wù)的基本形式，它要求各級(jí)黨委、政府和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行使國(guó)家管理職能時(shí)，做到有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，執(zhí)法必公。但是，當(dāng)前依法治理工作面臨的問(wèn)題仍然十分突出，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，以權(quán)代法，以權(quán)壓法的現(xiàn)象在一些地方仍然較為嚴(yán)重。本文以為，要突破當(dāng)前依法治理工作面臨的困境，必須在維護(hù)法律權(quán)威上下功夫。
（一）樹(shù)立法律至上的法治觀念
依法治理，法律處在具決定意義的中心地位。要促進(jìn)全社會(huì)形成法律至上的法治觀念，就必須對(duì)影響法治觀念形成的相關(guān)因素進(jìn)行積極的改造和重塑。其一，是培養(yǎng)人們的守法意識(shí)。日本法學(xué)家川島武宜認(rèn)為，守法精神的形成關(guān)鍵在人要有守法的愿望和動(dòng)機(jī)，而這種愿望和動(dòng)機(jī)又緣于人們對(duì)法的信仰，他說(shuō)，“說(shuō)這種動(dòng)機(jī)基礎(chǔ)是人格因素的一個(gè)部分，絕不等于說(shuō)他是天生就有的。它不過(guò)是通過(guò)灌輸（社會(huì)學(xué)家所謂的社會(huì)化）被固定在個(gè)性之中的東西，因此，它如果沒(méi)有灌輸這種社會(huì)性的相互作用過(guò)程便得不到產(chǎn)生，而且這種灌輸如果沒(méi)有社會(huì)的人們期待和要求，這種動(dòng)機(jī)基礎(chǔ)的價(jià)值觀也不可能得到實(shí)現(xiàn)。它如果在社會(huì)中得不到某種程度的普及，近代法就不能在現(xiàn)實(shí)中形成社會(huì)秩序并維持社會(huì)秩序”。[1]柏拉圖在這個(gè)問(wèn)題上也有相同的見(jiàn)解，他說(shuō)：“以法治國(guó)，就是要求包括統(tǒng)治者在內(nèi)的所有人都絕對(duì)地服從法律權(quán)威”。他認(rèn)為以法治國(guó)不僅要有法可依，而且更要做到人人自覺(jué)守法�？梢�(jiàn)，普遍的守法觀念不僅是實(shí)現(xiàn)法治的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)依法治理的起碼要求。其二，正確的法律教育至關(guān)重要。知法是守法的前提，守法精神是通過(guò)教育和灌輸形成的。但僅有法律的普及教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，關(guān)鍵要通過(guò)正確的法律教育樹(shù)立起正確的權(quán)利義務(wù)觀念，這種守法的精神才能真正確立。因?yàn)�，�?quán)利意識(shí)與法治觀念的形成是密切聯(lián)系的，權(quán)利是法的內(nèi)核，沒(méi)有對(duì)權(quán)利的要求，就產(chǎn)生不了對(duì)法的需求和渴望。權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)可以導(dǎo)致法治觀念的生長(zhǎng)，反之，法治觀念的增長(zhǎng)，也必將推動(dòng)人們權(quán)利意識(shí)的擴(kuò)張。因此，普法工作的關(guān)鍵不能囿于讓人們知法，更重要地是在于培養(yǎng)人們正確的權(quán)利義務(wù)觀念，并用這種觀念規(guī)范和制約各級(jí)黨委政府的行政執(zhí)法行為，促其依法辦事。唯有如此，普法工作對(duì)培養(yǎng)法律至上的精神才是有效的。否則，再大的普法投入也將徒勞。在我國(guó)，為了讓人們知法懂法，先后進(jìn)行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已啟動(dòng)，但為什么經(jīng)過(guò)了這么多年的普法后，違法行政的現(xiàn)象仍然那么普遍呢？原因就在于此。推進(jìn)依法治理工作，并非對(duì)現(xiàn)有法律的簡(jiǎn)單宣傳，而應(yīng)是對(duì)人們守法精神和法治文化的一種塑造過(guò)程。換言之，就是要致力于人們守法觀念的形成和對(duì)法律的信仰，這也是普法的應(yīng)有之義。其三，要嚴(yán)格依法辦事。法律要真正深入人心，最關(guān)鍵的問(wèn)題是要使法律成為人們的期待。這就必須使法律真正成為規(guī)范人們權(quán)利義務(wù)的有力工具。即當(dāng)人們的權(quán)利受到損害時(shí)，法律能夠及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)救。因?yàn)檫@種補(bǔ)救功能的實(shí)現(xiàn)，必須以嚴(yán)格依法辦事、公正執(zhí)法為前提。公民對(duì)法律的信賴一方面決定于法律本身是否能夠反映和實(shí)現(xiàn)公民的利益要求，另一方面又決定于國(guó)家、政府執(zhí)行和遵守法律的情況。只有國(guó)家和政府對(duì)法律本身的尊重、服從與遵守，才能導(dǎo)致公民對(duì)法律的信仰，否則將會(huì)摧毀公民對(duì)法律的信念，甚至走向反面。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府守法程度直接關(guān)系法律至上觀念的成敗。因?yàn)橥耆狈?duì)法律的經(jīng)驗(yàn)，人們尚可以相信法律的價(jià)值及其作用，保留對(duì)法律的企盼；若是一種惡劣的‘政府都不守法’的法律經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)從根本上摧毀關(guān)于法律的信念，使人們喪失對(duì)法律的信心。法律不能維護(hù)人們的合法權(quán)利，那么，人們對(duì)法律的信念和期待就會(huì)消失。因此，要培養(yǎng)法律至上的觀念，最關(guān)鍵是黨委政府和行政執(zhí)法部門要嚴(yán)格依法辦事。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則，它將形同虛設(shè)”。試想，在一個(gè)法律只是要求人們盡義務(wù)，卻沒(méi)有對(duì)人們的權(quán)利予以有力維護(hù)的社會(huì)里，人們又怎能形成對(duì)法律的信賴呢？川島武宜認(rèn)為，“法秩序沒(méi)有主體者積極自覺(jué)的遵守法、維護(hù)法的話，法秩序是得不到維持的。如果沒(méi)有守法精神，而僅靠權(quán)力，是不能得以維持的。”只有法律在社會(huì)中得到普遍的遵崇，守法意識(shí)才會(huì)根深蒂固。這種守法意識(shí)不僅是針對(duì)民眾的，更是針對(duì)作為執(zhí)法主體的廣大行政執(zhí)法部門，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者。只有這樣，法律至上的法治觀念才會(huì)形成，并反過(guò)來(lái)促進(jìn)依法治理工作向深入發(fā)展。
（二）對(duì)法律運(yùn)作質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)督
在我國(guó)，根據(jù)我國(guó)的政治制度，目前已建立了一整套法律監(jiān)督機(jī)制。從國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)看，有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督；從社會(huì)監(jiān)督來(lái)看，有中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)督，有政協(xié)、民主黨派和社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督，有人民群眾的監(jiān)督，有法律職業(yè)的監(jiān)督和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督，監(jiān)督體系不可謂不完善。但由于這種監(jiān)督機(jī)制可操作性較差，其發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。僅以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)人大的監(jiān)督為例，其監(jiān)督方式主要有：聽(tīng)取和審議工作報(bào)告并作出相應(yīng)的決議；審查“一府兩院”依法呈送的規(guī)范性文件和非規(guī)范性法律文件，并作出相應(yīng)決議；質(zhì)詢；組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；受理申訴、控告和檢舉，并進(jìn)行處理；開(kāi)展執(zhí)法檢查；視察；督促辦理人民代表和委員提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)；審議撤銷職務(wù)案；專題監(jiān)督等。這些監(jiān)督方式由于監(jiān)督內(nèi)容大多集中在重大的原則性問(wèn)題上，對(duì)涉及廣大群眾切身利益的監(jiān)督往往難以顧及，且缺乏相關(guān)的具可操作性的監(jiān)督方式和監(jiān)督內(nèi)容，以至在許多時(shí)候這種監(jiān)督已流于形式。而恰恰是這種被忽視的權(quán)利構(gòu)成了民眾“法治信心”的基石。對(duì)民眾權(quán)利的忽視，無(wú)疑對(duì)守法精神的形成將是至命的。由此可見(jiàn)，完善我國(guó)的法律運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制，不僅僅是維護(hù)法律權(quán)威的一個(gè)重要體現(xiàn)，更是推進(jìn)依法治理工作的一個(gè)重要手段。從形式上說(shuō)，我國(guó)的法律監(jiān)督體系是比較完善的。問(wèn)題出在監(jiān)督難以落到實(shí)處，即監(jiān)督乏力上。要解決這一問(wèn)題，必須走監(jiān)督功能法制化的道路。即對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民群眾、新聞?shì)浾摰缺O(jiān)督主體實(shí)施監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的職責(zé)義務(wù)等方面通過(guò)國(guó)家立法的形式，使之具體化、制度化，以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)施的可操作性，使這些監(jiān)督職能從抽象的一般性規(guī)定中走出來(lái)，變成實(shí)實(shí)在在的法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，應(yīng)成立法律運(yùn)作監(jiān)督受理的專門機(jī)關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)已制定了很多的法律法規(guī)，但在行政執(zhí)法上有法不依的現(xiàn)象卻很突出，究其根本原因，就是許多法律法規(guī)并沒(méi)有具體的部門去組織實(shí)施，沒(méi)有法律運(yùn)作狀況的相應(yīng)監(jiān)督部門，使現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了許多“閑置的法律”現(xiàn)象。一些權(quán)威人士指出，我國(guó)在快速推進(jìn)立法的背后卻存在著對(duì)法律不重視、執(zhí)法不力的隱患。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，我國(guó)有法不依的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，許多地方得到認(rèn)真執(zhí)行的法律只占一小部分，法律無(wú)人執(zhí)行或執(zhí)法難的問(wèn)題突出，目前有近三成到四成的案件執(zhí)行不下去。人們對(duì)法律熟視無(wú)睹。事實(shí)證明，法律監(jiān)督主體的多元化并不等于監(jiān)督機(jī)制的完善，關(guān)鍵在于對(duì)這些監(jiān)督提出的問(wèn)題是否有一個(gè)受理查辦的專門機(jī)關(guān)。我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題正是出在對(duì)社會(huì)各界發(fā)現(xiàn)、提出問(wèn)題的查辦落實(shí)難以到位上。因?yàn)�，這種傳統(tǒng)的監(jiān)督方式并不是把暴露出來(lái)的問(wèn)題交給另一個(gè)獨(dú)立于問(wèn)題之外的第三個(gè)部門去查處，而是監(jiān)督部門提出問(wèn)題后，又把問(wèn)題的查糾責(zé)任交給出問(wèn)題的相關(guān)職能部門，這樣就往往造成相關(guān)職能部門為了維護(hù)部門利益和聲譽(yù)，對(duì)查擺出來(lái)的問(wèn)題避重就輕，甚至人為阻撓，以至暴露出來(lái)的問(wèn)題久拖不決或不了了之。如此反復(fù)，監(jiān)督主體不僅喪失了監(jiān)督的興趣，就連被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)這樣的監(jiān)督也很不以為然了，因?yàn)檫@樣的監(jiān)督并沒(méi)有因?yàn)榉傻囊?guī)制而給他們帶來(lái)任何壓力。其結(jié)果，損害的是公眾對(duì)法律秩序的信心。這就是當(dāng)前相當(dāng)一部分公民不愿意通過(guò)法律手段解決問(wèn)題而采取群體上訪、群體鬧事、堵塞交通、沖擊黨政首腦機(jī)關(guān)的深層原因。要改變這種直接危害社會(huì)政治穩(wěn)定的被動(dòng)局面，就必須解決當(dāng)前一些地方有法不依、一些領(lǐng)域無(wú)人執(zhí)法的問(wèn)題。在強(qiáng)化原有的法律監(jiān)督渠道的同時(shí)，國(guó)家應(yīng)通過(guò)法律監(jiān)督受理的專門機(jī)關(guān)，專門負(fù)責(zé)對(duì)所有法律運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督，建立對(duì)行政執(zhí)法部門執(zhí)法違法從受理到查處全程查辦的工作機(jī)制，以徹底解決當(dāng)前出現(xiàn)的“閑置的法律”現(xiàn)象，使法律真正發(fā)揮其規(guī)范社會(huì)的作用。此外，還應(yīng)建立一套快捷靈敏的違法糾錯(cuò)機(jī)制。依法治理的主體是國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。依法治理能否有效推行關(guān)鍵在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。換言之，當(dāng)前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、不依法辦事的就是某些國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，推進(jìn)依法治理的最大障礙和阻力就是來(lái)自于某些國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。因此，要改變當(dāng)前依法治理工作的被動(dòng)局面，還必須從治理國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)入手，建立起責(zé)、權(quán)、利明晰的快捷靈敏的違法糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法枉法、不依法辦事、違法決策造成的一切社會(huì)后果，要通過(guò)法律機(jī)制予以及時(shí)查糾。把執(zhí)法主體違法行為的查處納入法律范疇，以國(guó)家立法的形式予以明確，而不僅僅是以當(dāng)前的行政處罰或黨內(nèi)處分的形式來(lái)解決黨委政府部門及其公職人員在行政執(zhí)法過(guò)程中的違法問(wèn)題。對(duì)因政府行政決策失誤、執(zhí)法犯法造成群眾利益受損的，應(yīng)通過(guò)立法予以追償，由獨(dú)立于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之外的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查辦，并將這種追償責(zé)任落實(shí)到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的相應(yīng)責(zé)任人身上，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)處罰，以警示一切違法行為，樹(shù)立群眾對(duì)法律的信心。如此，才能形成社會(huì)公眾對(duì)法律權(quán)威的普遍遵崇，使守法的意識(shí)深入人心。目前，由于沒(méi)有相應(yīng)的法律作保障，對(duì)黨委政府決策失誤和行政執(zhí)法違法或偏差造成的群眾權(quán)利損害往往得不到追償，不僅損害了黨委政府的形象，也極大挫傷了群眾對(duì)法律的信賴，還可能導(dǎo)致黨委政府和行政執(zhí)法部門對(duì)權(quán)力的濫用。如當(dāng)前一些地方政府越俎代庖，對(duì)本屬企業(yè)的行為卻以政府的名義搞硬性的“拉郎配”，給群眾造成損失后卻百般推卸責(zé)任，在群眾中造成了極壞影響。近年來(lái)不斷發(fā)生的假種子案、強(qiáng)行規(guī)定農(nóng)民種植煙草案等就是典型的例子。但由于目前尚沒(méi)有關(guān)于政府行政行為失誤和執(zhí)法違法造成損害賠償方面的立法，更沒(méi)有相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，因此造成損害的責(zé)任部門和責(zé)任人受到責(zé)罰的微乎其微。違法和失誤既然不承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，執(zhí)法犯法、隨意決策甚至胡作非為就可能大行其道，如此反復(fù)，人們心中的法治信念便蕩然無(wú)存了。因此，沒(méi)有對(duì)違法責(zé)任的追究，要推進(jìn)依法治理工作、促進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)，是不可想象的。
（三）對(duì)權(quán)力秩序進(jìn)行有效規(guī)約
潘恩曾說(shuō)：“在專制政府中，國(guó)王便是法律，同樣地，在自由國(guó)家中，法律便是國(guó)王”。無(wú)論從歷史還是從現(xiàn)實(shí)世界各國(guó)的法治發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，法治國(guó)家的政治基礎(chǔ)都離不開(kāi)民主政體和國(guó)家權(quán)力配置。亞里斯多德認(rèn)為，法律的性質(zhì)與政體的性質(zhì)是一致的，凡是專制政體的法律都不是良好的法律，而是惡法，只有共和政體，多數(shù)人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基礎(chǔ)。這就是說(shuō)，法治的基礎(chǔ)從來(lái)就是與政治權(quán)力的制約是分不開(kāi)的。沒(méi)有對(duì)權(quán)力的規(guī)約，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，依法治理就無(wú)從談起，依法治國(guó)就是一句空話。孟德斯鳩認(rèn)為，實(shí)行法治的根本所在就是要解決國(guó)家權(quán)力配置問(wèn)題，在任何社會(huì)，權(quán)力必須受到約束。他強(qiáng)調(diào)法律在政治社會(huì)中的權(quán)威性和法律對(duì)權(quán)力的制約性。他說(shuō)，對(duì)公民自由和安全權(quán)利最嚴(yán)重的破壞來(lái)自權(quán)力的濫用，只有在權(quán)力不被濫用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默說(shuō)：“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑”。為防止權(quán)力的濫用，孟德斯鳩提出了以權(quán)力約束權(quán)力的主張。因此，要實(shí)現(xiàn)依法治理，就必須維護(hù)法律至上的權(quán)威，充分?jǐn)U展法律調(diào)節(jié)社會(huì)的功能和作用，以法律規(guī)范制約權(quán)力，使權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，這樣，依法治理工作才具有法律保障。在西方國(guó)家，為達(dá)到權(quán)力制約目的，一些學(xué)者提出了分權(quán)的主張，并在資本主義國(guó)家中得到了很好的驗(yàn)證。當(dāng)然，我們不能照搬西方的做法，但依法對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)制是完全可行的。首先，應(yīng)強(qiáng)化規(guī)制政府行為的立法。要使政府依法辦事，促成全社會(huì)法律至上的法治觀念的形成，就必須做到有法可依。目前，我國(guó)的法律制度建設(shè)已取得了重大成就，特別是立法工作成效顯著。但是，我們也應(yīng)該看到我國(guó)的立法工作與實(shí)際要求還很不適應(yīng)。特別是對(duì)規(guī)范政府管理行為的立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展需要�！巴怀霰憩F(xiàn)在反映公民基本權(quán)利和體現(xiàn)權(quán)力制約機(jī)制的憲法、民法不發(fā)達(dá)，甚至落后，而以禁止性規(guī)范為主要內(nèi)容的刑法體系卻非常健全”。[2]黨委政府對(duì)管理社會(huì)事務(wù)、進(jìn)行宏觀決策、服務(wù)社會(huì)生活等方面的規(guī)范還是沿襲原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，使一些地方黨委政府在行政決策和管理社會(huì)事務(wù)過(guò)程中具有很大的隨意性，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極不協(xié)調(diào)。要推進(jìn)依法治理工作，必須將黨委政府管理社會(huì)的職能納入立法的范圍，用法律規(guī)范黨委政府行政執(zhí)法的行為，使黨委政府行政決策做到有法可依，避免因人員素質(zhì)的差異而出現(xiàn)朝令夕改或一時(shí)狂熱的隨意性決策。其次，要依法決策、依法行政。全國(guó)人大應(yīng)把黨委政府行政決策、行政管理的行為納入法制軌道，用法律予以規(guī)范，并建立法律對(duì)權(quán)力的有效制約機(jī)制，避免黨委政府在行政決策和執(zhí)法工作中的隨意性，使權(quán)力運(yùn)作嚴(yán)密控制在法律規(guī)范的范圍內(nèi)。其三，民主管理要走向法制化。鄧小平同志指出，“我們的民主制度還有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”，又說(shuō)，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度與法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！币会樢�(jiàn)血地指出了用法律手段保障民主制度、規(guī)制權(quán)力運(yùn)作的重要性。權(quán)力濫用的最大表現(xiàn)是權(quán)力過(guò)于集中。要解決這一問(wèn)題，必須把民主管理納入法制軌道，通過(guò)國(guó)家立法對(duì)民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解決好一些地方對(duì)民主管理在行政決策中可有可無(wú)的問(wèn)題。
（四）合理分配維權(quán)成本
依法治理工作作為法治文化的重要體現(xiàn)，它必須遵循文化發(fā)展的一般規(guī)律。而任何文化的發(fā)展進(jìn)步，都必然存在相應(yīng)的成本支付，依法治理工作也不例外。這種成本支付最集中的表現(xiàn)是對(duì)權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范。即當(dāng)權(quán)利受損時(shí)，對(duì)損害的追償往往要借助法律的力量。問(wèn)題是由于當(dāng)前訴訟成本的過(guò)于高昂，作為權(quán)利受害人的一般公民，如果訴訟成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于應(yīng)維護(hù)的權(quán)利，那么，當(dāng)事人往往選擇低成本的道路。如上訪、私了或走極端，結(jié)果給社會(huì)造成更大的危害。因此，要促使人們對(duì)法律的信仰，首先必須解決好法律運(yùn)作過(guò)程中的成本支付問(wèn)題，對(duì)法律運(yùn)作的成本進(jìn)行重新分配，建立維權(quán)與成本支付相統(tǒng)一的國(guó)家訴訟制度。由于當(dāng)前我國(guó)法制尚不健全，執(zhí)法過(guò)程中的執(zhí)法犯法、枉法裁判、以權(quán)代法和執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)差等問(wèn)題仍然較突出，法律運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的成本支付問(wèn)題顯得更引人注目。是否運(yùn)用或規(guī)避法律，一定程度上決定了民眾的成本支付能力。要防止人們對(duì)法律的規(guī)避，只有通過(guò)國(guó)家立法，把行政執(zhí)法和司法實(shí)踐過(guò)程中引發(fā)的訴訟成本支付納入國(guó)家法律運(yùn)作成本范圍，由國(guó)家建立的專項(xiàng)支付資金統(tǒng)一解決，才能消除因一些當(dāng)事人難以支付相應(yīng)成本而無(wú)力進(jìn)行權(quán)利請(qǐng)求和執(zhí)法機(jī)關(guān)因利益驅(qū)動(dòng)引發(fā)的司法不公問(wèn)題，徹底杜絕當(dāng)前出現(xiàn)的“贏了官司輸了錢”的不正常現(xiàn)象。本文以為，在當(dāng)前法治主體素質(zhì)尚還較差、守法精神尚未全面形成的情況下，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)起這種成本投入的義務(wù)，把法律運(yùn)作成本計(jì)入國(guó)家成本范圍，建立起由國(guó)家支付為主、個(gè)體支付為輔的法律運(yùn)作支付體系。即國(guó)家行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)對(duì)訴訟過(guò)程中發(fā)生的一切費(fèi)用在訴訟前應(yīng)先由國(guó)家支付，待訴訟結(jié)束后，再將相關(guān)費(fèi)用轉(zhuǎn)移給相關(guān)違法責(zé)任人，由責(zé)任人承擔(dān)訴訟發(fā)生的所有費(fèi)用和其行為產(chǎn)生的法律后果，并將當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中有無(wú)發(fā)生當(dāng)事人與執(zhí)法主體的錢權(quán)交易作為案件違法的一個(gè)構(gòu)成要件加以限制，以此來(lái)規(guī)制執(zhí)法主體在執(zhí)法過(guò)程中可能出現(xiàn)的利益驅(qū)動(dòng)問(wèn)題，以保障任何法律規(guī)范主體充分行使參與訴訟的權(quán)利，使依法辦事、公正司法成為可能。同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)用這筆資金支付因國(guó)家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法違法給群眾造成損害的賠償，使群眾利益不因法律運(yùn)作面臨的困難而受損，以增強(qiáng)廣大群眾對(duì)法治的信心。當(dāng)然，群眾這種“無(wú)障礙參與訴訟”的權(quán)利是相對(duì)的，它必須以當(dāng)事人依法維護(hù)自身權(quán)利為前提。而對(duì)無(wú)理糾纏則應(yīng)視為對(duì)法律秩序的干擾和破壞，應(yīng)予以嚴(yán)肅追究和懲處。
綜上所述，推進(jìn)依法治理工作，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使廣大群眾知法懂法，形成法律至上的法治觀念；既要依法行政、依法決策，又要規(guī)制權(quán)力的濫用，維護(hù)法律的權(quán)威。唯其如此，才能在全社會(huì)樹(shù)立起對(duì)法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的軌道。
（作者系中共懷化市委政法委副書(shū)記）
(原載<<法制日?qǐng)?bào)>>2003.12.25)
