[ 周厚昆 ]——(2013-7-29) / 已閱9529次
選擇管轄多引起管轄權(quán)異議，不當(dāng)?shù)倪x擇起訴如得到確認(rèn)，不僅會(huì)造成地域管轄原則的畸形，而且將使后訴難以迅速進(jìn)行，并帶來(lái)裁判的合法性、既判力等一系列問(wèn)題，而管轄權(quán)異議的功能是糾正不當(dāng)?shù)墓茌�。行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對(duì)起訴選擇權(quán)與指令受理及管轄權(quán)異議三者的聯(lián)系未明確規(guī)定，導(dǎo)致司法實(shí)踐產(chǎn)生爭(zhēng)議。筆者簡(jiǎn)要提出自己觀點(diǎn)，以期能引起對(duì)行政訴訟管轄問(wèn)題的關(guān)注。
一、指令立案受理不具有指定管轄的功效
指令受理與指定管轄并非同一概念�！爸噶盍甘芾怼苯鉀Q的是管轄權(quán)問(wèn)題；“指定管轄”是案件的轉(zhuǎn)移，不涉及管轄權(quán)。前者是對(duì)案件應(yīng)當(dāng)受理而不受理作出的；后者則是針對(duì)無(wú)權(quán)管轄或因有共同管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，或者因特殊原因不能行使管轄權(quán)的情形下作出。指令審理則是針對(duì)起訴權(quán)作出，處理的是起訴是否符合條件問(wèn)題，與指令立案受理、指定管轄不是一個(gè)層面上的問(wèn)題。
《行政訴訟法》第41條第（4）項(xiàng)規(guī)定“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”是管轄權(quán)異議提起的來(lái)源。行政訴訟與民事訴訟有著不同的價(jià)值目標(biāo)，行政訴訟以維護(hù)合法權(quán)益與監(jiān)督依法行政為目的，因而管轄權(quán)在行政訴訟中有著特別重要的意義。針對(duì)形勢(shì)發(fā)展，最高人民法院在《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》中采取當(dāng)事人起訴和人民法院決定相結(jié)合，以指定管轄為主，提級(jí)管轄為輔措施，力圖排除因司法轄區(qū)與行政區(qū)域設(shè)置重合而造成干擾公正審判的因素，在其第7條規(guī)定“對(duì)指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規(guī)定”。這明確表明：行政訴訟管轄異議僅適用于地域管轄，不適用指定管轄。盡管這種設(shè)計(jì)不是解決問(wèn)題的根本辦法，但在一定程度上可防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)，克服地方干擾，實(shí)現(xiàn)公正審判。該司法解釋未對(duì)案件在被指令立案受理的后訴中，當(dāng)事人有無(wú)權(quán)提出管轄權(quán)異議作出明確規(guī)定，使受理法院在當(dāng)事人的訴權(quán)與上級(jí)法院的權(quán)威上面臨抉擇困境，是為一缺陷。
上級(jí)法院雖然就管轄權(quán)已作出司法意見(jiàn)，但在指令立案受理的后訴中，訴訟法和司法解釋并未對(duì)當(dāng)事人提出管轄權(quán)異議作限制性規(guī)定。指令立案受理與指定管轄雖然都是上級(jí)法院的司法決定，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬�，但指令立案受理與指定管轄有著本質(zhì)的不同：前者分析的是管轄權(quán)，后者考慮的是公正審判。
二、不當(dāng)?shù)倪x擇管轄使“原告就被告”設(shè)置目的落空
管轄制度是法院案件審理權(quán)限的分配制度，而管轄權(quán)是審判權(quán)行使的前提。管轄是指法院之間及法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間受理第一審案件在縱向和橫向上的分工和權(quán)限。管轄制度的確定，與當(dāng)時(shí)的立法觀念緊密相聯(lián)。借用民事訴訟管轄的“兩便”精神，《行政訴訟法》關(guān)于地域管轄的一般規(guī)定中，規(guī)定行政案件的管轄由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄，即被告住所地法院管轄。此種設(shè)計(jì)，除考慮司法轄區(qū)與行政區(qū)域重合外，也考慮到多數(shù)法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的區(qū)域性特點(diǎn)。
與民事訴訟管轄相比，行政訴訟管轄制度對(duì)保證法院公正審判顯得尤為重要。眾所周知的原因，行政審判遠(yuǎn)比民事審判受干擾大，法院的實(shí)際地位并未如法律所言，行政案件審判更是左右為難，且司法權(quán)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督應(yīng)保持在一個(gè)有限的范圍內(nèi)，因而，合理的管轄規(guī)定具有引導(dǎo)訴訟程序開(kāi)始的程序意義，更具有保障裁判結(jié)果公正的實(shí)體價(jià)值。
行政訴訟的保護(hù)、監(jiān)督與維護(hù)等作用無(wú)不是在有管轄權(quán)的前提下才得以有效進(jìn)行�！半S著形勢(shì)的發(fā)展和法治的進(jìn)步，行政行為的方式不斷豐富，行政管理領(lǐng)域不斷拓展，人民群眾的司法需求不斷增長(zhǎng)，行政爭(zhēng)議的特點(diǎn)不斷變化”，行政訴訟地域管轄制度在一些案件管轄上顯現(xiàn)沖突：“原告就被告”管轄造成“司法地方化”明顯、人口的頻繁流動(dòng)使“兩便原則”難以體現(xiàn)、行政訴訟案件不同的特點(diǎn)沖擊地域管轄規(guī)定。 典型的如工傷保險(xiǎn)待遇行政訴訟案件和行政不作為案件的管轄。
多數(shù)情況下，保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌地與用人單位不在同一地，有時(shí)用人單位住所地與工傷事故發(fā)生地也不在一地。工傷認(rèn)定與保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌是配套的法律制度，工傷認(rèn)定是保險(xiǎn)基金支付的前提條件。按《工傷保險(xiǎn)條例》第11條“工傷保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌”的規(guī)定，目前，保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌是地、州、市級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)，如《云南省實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉辦法》即規(guī)定“全省工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行州（市）級(jí)統(tǒng)籌管理”和“用人單位參加工傷保險(xiǎn)，實(shí)行屬地管理，由所在統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)規(guī)定的機(jī)構(gòu)辦理參保登記及處理有關(guān)業(yè)務(wù)”，而保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌地與企業(yè)登記注冊(cè)地有可能不在同一地，即用人單位所在地并非保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌地。這種沖突在工傷認(rèn)定中尤為突出，如條例規(guī)定的工傷認(rèn)定“根據(jù)屬地原則由用人單位所在地的設(shè)區(qū)的市級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)辦理”用人單位如是跨地區(qū)或者跨省的，問(wèn)題更為復(fù)雜。鑒于部分地區(qū)工傷保險(xiǎn)實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，市、縣（區(qū)）兩級(jí)工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分不明確的情況，2010年3月15日人力資源和社會(huì)保障部在《關(guān)于推進(jìn)工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》第2條中提出“建立工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌，核心是實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌，關(guān)鍵是基金在全市范圍統(tǒng)籌調(diào)劑使用，基礎(chǔ)是統(tǒng)一參保繳費(fèi)辦法、待遇支付等項(xiàng)政策標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷預(yù)防、工傷醫(yī)療和工傷康復(fù)等項(xiàng)管理服務(wù)”建立統(tǒng)一工傷保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)。有的規(guī)范性文件將縣（區(qū)）級(jí)人保部門(mén)確定為負(fù)責(zé)本縣（區(qū)）工商機(jī)關(guān)登記注冊(cè)的用人單位工傷保險(xiǎn)工作，使工傷保險(xiǎn)待遇行政職權(quán)職責(zé)混亂，導(dǎo)致行政主體出現(xiàn)問(wèn)題。該問(wèn)題在訴訟上涉及起訴和受理?xiàng)l件，并帶來(lái)選擇管轄上的問(wèn)題。
選擇管轄是地域管轄的補(bǔ)充。在行政不作為案件中，起訴人在許多情況下是將一系列的相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為被告起訴，并不區(qū)分應(yīng)當(dāng)作為而不作為的行政機(jī)關(guān)是誰(shuí)，不考慮“職權(quán)職責(zé)”的存在是不作為案件的前提，不管被起訴的行政機(jī)關(guān)是否適格，僅考慮訴訟的方便，便向與自己距離最近的行政機(jī)關(guān)所在地法院起訴。此種情況下，法院能否按“兩便原則”對(duì)待當(dāng)事人的選擇起訴？在訴訟法上，行政不作為是擬制的行政行為，根據(jù)行政職能劃分，一項(xiàng)職權(quán)不可能由多個(gè)行政機(jī)關(guān)擁有或者多個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)交叉重疊，每一個(gè)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)都由法律、法規(guī)明確賦予。所以，行政不作為案件的被告，是擁有該項(xiàng)職權(quán)應(yīng)當(dāng)作為的行政機(jī)關(guān)，管轄?wèi)?yīng)由應(yīng)作為而不作為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄，不能僅依訴狀所列的與起訴人最近的行政機(jī)關(guān)住所地法院確定管轄。如依起訴人訴狀所列被告確定就近所在地法院管轄，在審理后，如查明該被告不適格，而不在本院司法轄區(qū)內(nèi)的其他被告又是適格被告主體時(shí)，受理法院能否對(duì)實(shí)體進(jìn)行裁判？此裁判不得不考慮管轄權(quán)。
確定行政訴訟被告主體，往往需要與實(shí)體法緊密聯(lián)系。如同訴的聲明并不能完全清楚界定訴訟標(biāo)的，還需要借助事實(shí)關(guān)系來(lái)界定一樣，行政訴訟的被告是訴訟請(qǐng)求所指向的對(duì)象，并能對(duì)其行為承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)�！缎姓V訟法》第41條規(guī)定了受理的必要條件，此外尚須符合復(fù)議前置、期限等規(guī)定的充分條件。因行政案件的特殊性，受理應(yīng)堅(jiān)持“法律標(biāo)準(zhǔn)”而不能放寬或提高。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第19條至第22條對(duì)被告的確定中，即反映了行政訴訟被告的實(shí)質(zhì)特征。
正如《最高人民法院〈關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見(jiàn)〉》中指出的“行政案件立案專業(yè)性較強(qiáng)”不同類型的行政案件有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)，其受理?xiàng)l件也不盡相同。行政案件的受理問(wèn)題涉及眾多利益之間的關(guān)系，如司法權(quán)與行政權(quán)、公權(quán)與私權(quán)、國(guó)家利益與個(gè)體利益、公共利益與私人權(quán)益等等，其復(fù)雜性是民事訴訟不能相比的。考慮的因素越多，解決紛爭(zhēng)之門(mén)檻自然也就越高、越窄， 逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的指導(dǎo)思想也是基于此。
審查案件是否受理時(shí)，有些受理?xiàng)l件與實(shí)體審查很難明確區(qū)分開(kāi)。從《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第23條“原告所起訴的被告不適格，人民法院應(yīng)當(dāng)告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴”規(guī)定中，也可以看出法院對(duì)行政起訴是否符合條件的審查強(qiáng)度，并印證了在行政訴訟中訴訟法與實(shí)體法的緊密度。
對(duì)不在同一行政區(qū)域內(nèi)的多個(gè)被告的起訴中，以不適格被告住所地法院來(lái)確定管轄法院，不符合《行政訴訟法》關(guān)于選擇法院提起訴訟的前提條件。適用《行政訴訟法》第20條“兩個(gè)以上人民法院都有管轄權(quán)的案件，原告可以選擇其中一個(gè)人民法院提起訴訟。原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄”的前提是兩個(gè)以上法院都有管轄權(quán)，如“二擇一”中的一法院無(wú)管轄權(quán)時(shí)，則當(dāng)事人無(wú)選擇余地。
如同民事訴訟起訴人將與案件無(wú)事實(shí)上或無(wú)法律上聯(lián)系的人一并作為被告起訴從而擁有選擇權(quán)一樣，行政訴訟現(xiàn)實(shí)的情況是：只要可以選擇，當(dāng)事人總是會(huì)選擇有利于自己訴訟的法院管轄，甚至還會(huì)以沒(méi)有管轄權(quán)的法院作管轄法院。建立“無(wú)漏洞”保護(hù)體系是法律的理想，但訴權(quán)保護(hù)不能讓選擇權(quán)成為當(dāng)事人規(guī)避管轄制度的“利器”，使“原告就被告”管轄設(shè)置旁落、起訴條件虛置。
三、管轄權(quán)異議不應(yīng)受指令立案受理裁定拘束
管轄權(quán)異議是否受指令立案受理裁定拘束。這是一個(gè)涉及當(dāng)事人訴權(quán)與既判力或上級(jí)法院的權(quán)威的問(wèn)題，行政訴訟法卻未作規(guī)定。
指令立案受理裁定是否具有拘束力？
既判力的實(shí)質(zhì)在于維護(hù)國(guó)家法治的安定性和司法終局裁判的權(quán)威性�！恫既R克法律詞典》對(duì)既判力的解釋是“已判決的事項(xiàng)或案件。其效力規(guī)則是有完全事物管轄權(quán)的法院作出的終局判決對(duì)當(dāng)事人及其利害關(guān)系人的權(quán)利具有決定作用，同時(shí)該判決絕對(duì)地阻止他們就同一請(qǐng)求和訴因再行起訴。”通說(shuō)認(rèn)為，既判力是指確定判決對(duì)訴訟標(biāo)的之判斷對(duì)法院和當(dāng)事人產(chǎn)生的約束力。
首次明確提出行政判決既判力的，是2007年4月24日的《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》。該意見(jiàn)第20條規(guī)定“充分尊重生效裁判的既判力，防止對(duì)同一事實(shí)或者同一法律問(wèn)題作出不同裁判。無(wú)論是行政案件還是民事案件，在裁判發(fā)生法律效力后未經(jīng)法定程序改判之前，對(duì)當(dāng)事人、司法機(jī)關(guān)以及其他主體都具有拘束力，其他法院均不得作出與生效裁判不一致的裁判�！彪m然針對(duì)的是“交叉案件”，但明確將訴訟標(biāo)的納入既判力范圍。按我國(guó)理論界的觀點(diǎn)和實(shí)務(wù)上的態(tài)度，既判力的客觀范圍是判決主文，即結(jié)論部分，而不及于訴訟程序�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第44條第1款第(十)項(xiàng)規(guī)定“訴訟標(biāo)的為生效判決的效力所羈束的”即明確指明范圍是“訴訟標(biāo)的”。
指令立案受理裁定，解決的是啟動(dòng)審判程序，不處理實(shí)體法律關(guān)系，且既判力的時(shí)間基準(zhǔn)點(diǎn)是在當(dāng)事人言詞辯論終結(jié)時(shí)。否則，管轄權(quán)異議就無(wú)存在的空間，更談不上對(duì)管轄權(quán)異議的審查。
從程序參與的時(shí)間段方面考察，指令立案受理裁定也不應(yīng)具有既判力。案件受理之前的階段，是受理審查活動(dòng)階段，被起訴方及第三人并未參與程序，也不知曉，不予受理起訴的裁定和指令立案受理裁定也只送達(dá)起訴人，處理的是一審行政案件的權(quán)限分工問(wèn)題。而在案件受理、通知應(yīng)訴后，對(duì)另一方當(dāng)事人來(lái)講，程序才真正開(kāi)始。被告自此可依照行政訴訟法規(guī)定的時(shí)間提出答辯狀及證據(jù)，在此期間并有權(quán)就地域管轄提出異議，否則，管轄權(quán)異議于此種情況下無(wú)設(shè)置的必要，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第10條“當(dāng)事人提出管轄異議，應(yīng)當(dāng)在接到人民法院應(yīng)訴通知之日起10日內(nèi)以書(shū)面形式提出。對(duì)當(dāng)事人提出的管轄異議，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。異議成立的，裁定將案件移送有管轄權(quán)的人民法院；異議不成立的，裁定駁回”的規(guī)定也將名存實(shí)亡。
“在程序構(gòu)造及運(yùn)作過(guò)程中要確立訴訟當(dāng)事人的主體性，在保障審判權(quán)有效運(yùn)作的同時(shí)，更要保障訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。惟有如此，方能保證裁判過(guò)程及其結(jié)果建立在共識(shí)性和合法性的基礎(chǔ)上，以獲得更高的權(quán)威性�！睘楸Ｕ袭�(dāng)事人訴權(quán)，指令立案受理裁定對(duì)在其后訴中提出管轄權(quán)異議應(yīng)無(wú)拘束力，案件受理法院對(duì)管轄權(quán)異議的審查也不應(yīng)受指令受理裁定的拘束。管轄權(quán)問(wèn)題是評(píng)價(jià)行政訴訟程序正當(dāng)性和判決有效性的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)行政訴訟對(duì)選擇管轄和管轄權(quán)異議規(guī)定較為粗略，“行政案件的立案受理和管轄涉及的問(wèn)題往往比較復(fù)雜” 有待于理論界深入研究，特別是實(shí)務(wù)界在豐富的審判實(shí)踐中提出有價(jià)值的案例、見(jiàn)解，以解決這一長(zhǎng)期被行政訴訟所忽略的問(wèn)題。
注釋
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