[ 高軍 ]——(2013-7-26) / 已閱7213次
[摘要] 城鎮(zhèn)化可以拉動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為農(nóng)業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造條件，意義重大。但城鎮(zhèn)化同時(shí)也面臨著諸多嚴(yán)峻的問題，特別是在當(dāng)前土地財(cái)政格局下有可能被扭曲成“房地產(chǎn)化”，成為地方政府強(qiáng)拆的借口。必須警惕借城鎮(zhèn)化打農(nóng)民土地的主意，警惕實(shí)踐中演變成一種運(yùn)動(dòng)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須保障農(nóng)民的土地權(quán)利；必須尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)；必須保障農(nóng)民平等的享有市民的權(quán)利；必須保障農(nóng)民的救濟(jì)權(quán)。城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)自然演進(jìn)的系統(tǒng)化工程，而不能作為GDP增長的主要手段，不能為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化過程中，政府主要任務(wù)是提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)建法治政府，搭建要素市場平臺(tái)，解除約束農(nóng)民進(jìn)城的制度性束縛，因勢利導(dǎo)，至于城鎮(zhèn)化的具體過程則應(yīng)交給市場主體，由人的趨利避害的本性來用腳投票做選擇。
[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化 權(quán)利 土地財(cái)政
中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)早在10年前就已經(jīng)開始并一直在推進(jìn)。十一五規(guī)劃中即專辟第21章“促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”，十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》指出“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，十八大把城鎮(zhèn)化提升至國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，報(bào)告全篇提及城鎮(zhèn)化多達(dá)7次。筆者認(rèn)為，從國際的視野來考察，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化之后的必由之路。將城鎮(zhèn)化確立為中國未來發(fā)展的主方向之一，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。但與西方國家內(nèi)生型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不同的是，目前我國的城鎮(zhèn)化主要是一種依靠政府力量來推動(dòng)的外生型模式。歷史經(jīng)驗(yàn)提醒我們，依靠行政力量來推動(dòng)一種社會(huì)改造措施，如果缺少有效的制度性約束與權(quán)利保障機(jī)制，地方官員出于政績攀比的沖動(dòng)，實(shí)踐中往往容易異化成一種強(qiáng)制性的運(yùn)動(dòng)，特別是在目前存在土地財(cái)政格局，地方政府可以從征地中獲得巨大利益的情況下，相信這樣的擔(dān)心絕非多余。當(dāng)前，對(duì)于如何推動(dòng)城鎮(zhèn)化尚缺乏詳細(xì)的頂層論證和規(guī)劃，但從由國家發(fā)改委牽頭編制的《全國促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》來看，城鎮(zhèn)化建設(shè)將涉及到全國20多個(gè)城市群、180多個(gè)地級(jí)以上城市和1萬多個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)。[1]可以說，城鎮(zhèn)化規(guī)模之大為人類歷史上所罕見， 無疑將對(duì)社會(huì)產(chǎn)生極大的影響，因此必須慎之又慎，防止實(shí)踐中被扭曲成一種公權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)利的強(qiáng)制性運(yùn)動(dòng)�，F(xiàn)代社會(huì)的基石是權(quán)利，法治的核心是權(quán)利保障，在“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”、“國家尊重和保障人權(quán)”入憲的今天，實(shí)有必要從權(quán)利保障的視野對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行審視。
一、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須保障農(nóng)民的土地權(quán)利
城鎮(zhèn)化建設(shè)無法回避當(dāng)前地方政府土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)。1994年分稅制產(chǎn)生的一個(gè)重要問題是：造成了央地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不均衡，中央財(cái)多而事少，地方財(cái)少而事多，地方主政官員普遍面臨巨大的財(cái)政壓力。在中央政府的默許下，地方政府找到了一條通過土地牟利的“捷徑”，地方政府土地財(cái)政遂興。當(dāng)前，我國農(nóng)村土地集體所有制實(shí)踐中造成了土地實(shí)際產(chǎn)權(quán)人的缺位，由于政府壟斷了土地交易一級(jí)市場，農(nóng)村土地?zé)o法直接上市交易，必須經(jīng)過政府征收變更為國有土地之后才可以進(jìn)入交易環(huán)節(jié)，在此過程中由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán)，加之征地的過程缺乏民主和監(jiān)督，致使農(nóng)村土地出讓的大量增值收益被地方政府占有。 近年來，很多地方政府賣地收入通常占到地方財(cái)政收入的半數(shù)以上甚至更高，遂形成土地財(cái)政格局并陷入路徑依賴而尾大不掉。實(shí)踐中，地方政府利用行政權(quán)力強(qiáng)征農(nóng)民土地甚至強(qiáng)拆農(nóng)民房屋侵犯農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象普遍存在。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的核心問題是農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)的問題，城鎮(zhèn)化目標(biāo)最終能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵也在于此。目前的農(nóng)村土地集體所有制與征地制度，缺陷明顯：首先，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民不能將其擁有的土地參與土地市場交易，無法分享自己應(yīng)得的土地增值收益，使得城鄉(xiāng)貧富差距繼續(xù)拉大。其次，由于農(nóng)村土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)市場價(jià)值，大批農(nóng)民進(jìn)城后，還占著農(nóng)村的宅基地，造成“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”的不合理現(xiàn)象。第三，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償過少，土地使用成本過低，無法實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格的資源配置作用，導(dǎo)致了大量浪費(fèi)土地的短期行為。第四，政府儼然演變成贏利的公司，加劇了基層政府的腐敗，因補(bǔ)償過低而引發(fā)了大量農(nóng)民與基層政府的矛盾乃至對(duì)抗，誘發(fā)大量群體性事件。眾所周知，城鎮(zhèn)化的目的是為了農(nóng)民生活得更富足、更幸福，而客觀上土地是農(nóng)民最主要的財(cái)富，只有實(shí)現(xiàn)土地的資本化與財(cái)富化，農(nóng)民才能富裕。從世界范圍的工業(yè)化和城市化進(jìn)程來看，農(nóng)民的收入增長主要有三個(gè)來源：出售農(nóng)產(chǎn)品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。我國改革開放以來，農(nóng)民得到了農(nóng)產(chǎn)品買賣和打工的權(quán)利，但絕大多數(shù)農(nóng)民還是很少能分享到城市化帶來的地租收益。[2]因此，城鎮(zhèn)化的前提是必須保障農(nóng)民的土地收益。
城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須警惕地方政府以城鎮(zhèn)化為借口進(jìn)行圈地，警惕城鎮(zhèn)化被扭曲為“房地產(chǎn)化”、“房地產(chǎn)下鄉(xiāng)”。實(shí)踐證明，現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制事實(shí)上相當(dāng)于官員所有制，征地由權(quán)力決定與主導(dǎo)，權(quán)利被排斥。在當(dāng)前土地財(cái)政格局下，地方政府只要將農(nóng)地一倒手即可從中賺取巨大的差價(jià)， 大利當(dāng)前，任何宏大的意識(shí)形態(tài)說教、嚴(yán)厲的黨紀(jì)政紀(jì)處分等均無法阻擋地方政府強(qiáng)征、強(qiáng)拆的沖動(dòng)。事實(shí)上，保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)最困難之處，并非私人之間的沖突，而是政府以及政府內(nèi)部掌握權(quán)力的人利用公權(quán)力侵奪民田。在傳統(tǒng)中國，為維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，任何一個(gè)正常的朝代都會(huì)嚴(yán)格制止皇親國戚侵奪土地。如唐律中即明確規(guī)定了“禁止在官侵奪私田。倚仗職權(quán)侵奪私人土地者，一畝以下杖六十，三畝加一等，至杖一百以上，五畝加一等，最重徒二年”。清代初年，清王朝及時(shí)制止了滿洲貴族的“圈地運(yùn)動(dòng)”，康熙八年曾下詔“令自后圈占民房地永行停止。今年已圈者，悉令還民間”。這些措施在一定程度上保護(hù)了土地產(chǎn)權(quán)制度，奠定了王朝經(jīng)濟(jì)政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)。[3]而反面事例在中國歷史上亦不絕于書，例如，王莽改制以王田制為名恢復(fù)井田制，將耕地重新分配，南宋末年宋理宗實(shí)行了名為出錢購買，實(shí)為強(qiáng)取豪奪民田而歸官家所有的政策，均導(dǎo)致民怨沸騰最終加速了王朝的滅亡。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須防范地方政府對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的侵犯，如果不能有效地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，政府將面臨更加激烈的社會(huì)抗?fàn)帲魇Ш戏ㄐ再Y源。
筆者認(rèn)為，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，根本的途徑在于把土地這一最重要的生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)歸還給農(nóng)民，通過法律的形式明確農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過市場交易的方式來提高這種財(cái)產(chǎn)權(quán)的變現(xiàn)價(jià)格，讓農(nóng)村的資源要素和城市更加平等地進(jìn)行交換。
1、徹底解決農(nóng)村土地問題的方案是賦予農(nóng)民土地所有權(quán)。所有權(quán)是社會(huì)文明與社會(huì)穩(wěn)定的基石，目前我國實(shí)行的土地雙軌制是農(nóng)村發(fā)展緩慢的重要根源。農(nóng)村土地集體所有制事實(shí)上造成了所有權(quán)的虛置，使得農(nóng)民土地歸屬預(yù)期不明朗、博弈能力底下。一方面，由于農(nóng)村土地?zé)o法自由買賣，農(nóng)民擁有的土地這一最重要的財(cái)產(chǎn)無法變現(xiàn)，以致投資和金融都無戲可作。另一方面，造成了城鎮(zhèn)化的紅利被主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的地方政府占有，農(nóng)民失去進(jìn)城的初始資本變現(xiàn)的機(jī)會(huì)，農(nóng)民沒有能力融入城市生活。事實(shí)上，那種擔(dān)心農(nóng)民擁有土地所有權(quán)之后會(huì)廉價(jià)出售自己的土地，將造成土地兼并、產(chǎn)生大量流民的景象僅僅是一種不切實(shí)際的幻覺。正如城市居民大都擁有房產(chǎn)，但并未大量發(fā)生市民將房產(chǎn)出售用來揮霍消費(fèi)以致無家可歸的情形一樣，必須承認(rèn)農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)人、理性人，農(nóng)民決定是否放棄農(nóng)地使用權(quán)，首先考慮的是出售農(nóng)地是否比其自用更“值”，只有在其認(rèn)可的價(jià)格條件下才有可能出售其土地。事實(shí)上，如果農(nóng)民擁有了土地所有權(quán)，就可以有效地通過土地出售價(jià)格來制約城市化進(jìn)程。目前，由于農(nóng)民沒有土地的定價(jià)權(quán)，農(nóng)用土地向城市轉(zhuǎn)化的利益大部分被地方政府所占有，普遍催生了地方官員只注重短期行為而根本不顧長期后果的現(xiàn)象。
2、中間方案是允許農(nóng)地直接入市交易。目前的征地制度是先將農(nóng)村的集體土地轉(zhuǎn)為國有后才能進(jìn)入市場，由于農(nóng)民無權(quán)參與討價(jià)還價(jià)，因此無法實(shí)現(xiàn)從土地增值中獲得充分的利益，這實(shí)際上是一種地方政府利用公權(quán)力剝奪農(nóng)民土地增值收益的方式而不是等價(jià)交換，實(shí)踐中制造了大量的社會(huì)沖突和矛盾。在目前直接賦予農(nóng)民土地所有權(quán)尚在意識(shí)形態(tài)和憲法上無法實(shí)現(xiàn)的情況下，可以考慮開放壟斷的土地一級(jí)交易市場，即農(nóng)地不必經(jīng)過國有環(huán)節(jié)而直接入市，這實(shí)際上就給予了農(nóng)民對(duì)集體土地的處置權(quán)，而處置權(quán)則為所有權(quán)最核心的內(nèi)容。事實(shí)上，早在2008年中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，但具體落實(shí)的步伐尚比較緩慢。
3、第三種方案是維持現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)和交易制度，加大對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償力度。這是一種不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體土地交易主體、土地交易流程，不具有制度變革意義的折衷思路。目前我國政府采取的正是這一思路，2012年11月28日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改，大幅度提高了征地補(bǔ)償數(shù)額，而呼聲甚高至今尚未出臺(tái)的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，就目前來看采取的仍然是這一思路。該方案的缺點(diǎn)在于仍然基于“政府父愛主義”的立場，由行政權(quán)力所主導(dǎo)，忽視了農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利以及市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用。
以上三種方案，其作用主要在于農(nóng)民可以通過獲得土地增值收益的途徑實(shí)現(xiàn)資本積累，這樣既可以縮小日益嚴(yán)重的貧富差距，也可以推進(jìn)其更好更快地融入城市，從而進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，城鎮(zhèn)化建設(shè)中依靠內(nèi)需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長這一最重要的目的才可能會(huì)實(shí)現(xiàn)。另外，還可以提高城鎮(zhèn)化推進(jìn)的成本，逼迫各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中注重土地的集約使用，提高土地的使用效率，在價(jià)格信號(hào)的指導(dǎo)下，土地資源必然流向更有效的地方。三種方案中，相比較而言，第一、二種方案具有制度變革的意義，更尊重權(quán)利、符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如果實(shí)行無疑將釋放出大量的財(cái)富與社會(huì)活力，但由于第一種方案目前面臨憲法以及意識(shí)形態(tài)上的阻力較大，因此筆者傾向于第二種方案。
二、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)
城鎮(zhèn)化建設(shè)是當(dāng)前我國人口與資源紅利逐漸消失，土地資源日益緊張，經(jīng)濟(jì)陷入困境的情形下所采取的應(yīng)對(duì)之策，通過推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以拉動(dòng)內(nèi)需，消化過剩產(chǎn)能、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為農(nóng)業(yè)走向產(chǎn)業(yè)化規(guī)�；�(jīng)營創(chuàng)造條件，保證經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，其意義非常重大。但是，在論述城鎮(zhèn)化的意義時(shí)必須認(rèn)識(shí)到：從歷史上看，城鎮(zhèn)化是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段，它是農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大的一種歷史過程，這一過程是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是遵循市場價(jià)格規(guī)律的自發(fā)、自然演進(jìn)的過程。當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，必須認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化本身并不是目的，它只是為了實(shí)現(xiàn)人的幸福的手段，不能為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，為了GDP而城鎮(zhèn)化，特別是不能違背廣大農(nóng)民群體的意愿，農(nóng)民進(jìn)不進(jìn)城，不能靠外力的強(qiáng)迫，就像改革開放之初農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工一樣，無非是由于城市農(nóng)村收入的巨大差距所推動(dòng)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)在保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)土地自由流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營，以城鎮(zhèn)化的魅力而不是用行政力量來吸引農(nóng)民的聚集。農(nóng)民進(jìn)城定居的理由很簡單，城里有賺錢和發(fā)展的機(jī)會(huì)，能夠使其個(gè)人和家庭生活得更幸福、更有尊嚴(yán)。雖然總體上看，城鎮(zhèn)化是中國工業(yè)化發(fā)展的必然趨勢，但各地是否推進(jìn)城鎮(zhèn)化以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)度如何，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的具體情況，遵循社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律來決定，絕不能演變成一場強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)動(dòng)。
但是，令筆者憂慮的是，近年來在我國幾乎每一項(xiàng)政策的出臺(tái)，都會(huì)立即產(chǎn)生權(quán)力利益。在當(dāng)前的體制下，由于中央高層大力提倡城鎮(zhèn)化建設(shè)，經(jīng)驗(yàn)告訴我們：這很容易在實(shí)踐中演變成為各級(jí)官員“政治正確”的命題，甚至有可能會(huì)被制訂為考核官員政績的重要指標(biāo)，各級(jí)官員在“為民做主”的思維下，整體中執(zhí)行一個(gè)崇高的命令，“有條件的要上，沒有條件的創(chuàng)造條件也要上”，容易演變成一種運(yùn)動(dòng)式的城鎮(zhèn)化。特別是，在目前的土地財(cái)政格局下，“城鎮(zhèn)化”很容易被一些地方政府利用，將中央的城鎮(zhèn)化決策簡單的理解為蓋樓、“圈地造城”，最終城鎮(zhèn)化被扭曲成“房地產(chǎn)化”，甚至淪為一些地方政府暴力拆遷的借口。筆者相信這種擔(dān)憂絕非多余，早在2008年，國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即所謂的“增減掛鉤”政策之后，地方政府遂利用這項(xiàng)政策作為以地生財(cái)?shù)男峦緩剑娂姶蛑俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”、“城鄉(xiāng)一體化”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“小城鎮(zhèn)化”等口號(hào)，各地紛紛上演了規(guī)模浩大的拆村運(yùn)動(dòng)，推出諸如“村改社”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社�！钡鹊日�，低價(jià)征收農(nóng)民宅基地，甚至以暴力手段強(qiáng)拆民房，逼迫農(nóng)民上樓，將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地?fù)Q取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，由此導(dǎo)致了不少被拆遷人自焚慘劇以及與拆遷者暴力抗?fàn)幍热后w性事件。
地方政府如此熱衷于威逼利誘讓農(nóng)民集中上樓居住，根本原因還是地方政府的逐利需求，而不是為了讓農(nóng)民生活得更美好。以上現(xiàn)象被學(xué)界形象的稱為“新圈地運(yùn)動(dòng)”，其實(shí)質(zhì)是一種滿足土地財(cái)政與開發(fā)商需要的侵民運(yùn)動(dòng)，目的是通過“侵占農(nóng)民利益來填補(bǔ)城市政府深不見底的財(cái)政虧空”。 政策制訂者們幾乎篤定都認(rèn)為農(nóng)民渴望住樓房，“政府父愛主義”、“政府包辦一切”往往是很多官員頭腦中的固化思維，城鎮(zhèn)化過程中發(fā)生的很多強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆農(nóng)民房屋現(xiàn)象，往往還是打著“為農(nóng)民好”的名義進(jìn)行�？赊r(nóng)民到底是如何想的呢？現(xiàn)實(shí)情況又是如何的呢？在目前的農(nóng)村征地補(bǔ)償機(jī)制下，農(nóng)民是利益受損者而非受益者，相當(dāng)一部分農(nóng)民因?yàn)槭У販S為貧困者，政府在城鎮(zhèn)化中通過征地再出售獲益最大，其作用只能是抬高房價(jià)，使中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越畸形化、泡沫化，面對(duì)城市高昂的房價(jià)，很多“被城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民境況不但得不到改善，甚至可能淪為背負(fù)高額債務(wù)的“房奴”。
因此，必須警惕實(shí)踐中出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式的城鎮(zhèn)化，必須尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)。理由很簡單：首先，從知識(shí)論角度出發(fā)，由于缺乏精確的、細(xì)致入微的信息，任何人、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體都沒有能力對(duì)復(fù)雜的社會(huì)進(jìn)行全方位的規(guī)劃和改造，試圖按照人為的計(jì)劃來大規(guī)模改造一個(gè)社會(huì)，結(jié)果往往是悲劇性的。斯科特對(duì)俄羅斯的集體化、坦桑尼亞、莫桑比克和埃塞俄比亞的強(qiáng)制村莊化的失敗進(jìn)行了研究，指出，在計(jì)劃之初“他們特別相信，隨著科學(xué)地掌握自然規(guī)律，人們可以理性地設(shè)計(jì)社會(huì)的秩序”，但是在這些國家市民社會(huì)如此軟弱，這使得公民沒有能力來抑制政府的行為，這些計(jì)劃最終失敗。[4]其次，必須承認(rèn)每個(gè)人是自治的、深刻地了解其自身的利益并為之而奮斗的個(gè)體�！皩�(duì)于一個(gè)人的福祉，本人是關(guān)切最深的人；除在一些私人聯(lián)系很強(qiáng)的情事上外，任何他人對(duì)于他的福祉所懷有的關(guān)切，和他自己所懷有的關(guān)切比較起來，都是微薄而膚淺的。”[5]康德指出，“人永遠(yuǎn)都是目的，而不能成為手段”，黑格爾指出，“法律的基本命令是：成為一個(gè)人，并尊重他人為人”。事實(shí)上，正是思想和生活方式的多元，才構(gòu)成了豐富多彩的世界。任何人和機(jī)構(gòu)不能以“集體利益”、“更高目的”這樣的名義強(qiáng)迫別人，每個(gè)人的幸福由自己把握，國家必須尊重個(gè)人偏好及個(gè)性化的需求，尊重個(gè)人的選擇自由。就城鎮(zhèn)化而言，農(nóng)民進(jìn)不進(jìn)城，不能依靠行政手段來強(qiáng)制，“為農(nóng)民好”不能成為強(qiáng)制的理由，更何況所謂的“為農(nóng)民好”往往也只是決策者認(rèn)為的“好”，農(nóng)民是理性人，是不是好要靠農(nóng)民自己來判斷，農(nóng)民最清楚自己的需求——如果農(nóng)民不想自己做地，只要政策允許且經(jīng)濟(jì)上有足夠的利益，農(nóng)民自然會(huì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，市場這一只看不見的手會(huì)自發(fā)的促成土地優(yōu)化集中經(jīng)營的局面。另外，農(nóng)民有了錢在哪里生活會(huì)自己做出理性的選擇，無需任何人替其決定。因此，必須去除政府父愛主義、“為民做主”的主客體際思維，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中勿需政府包辦一切，政府必須尊重農(nóng)民的自主選擇權(quán)，城鎮(zhèn)化必須是農(nóng)民自愿的選擇，必須守住土地自愿流轉(zhuǎn)這條底線，這條底線實(shí)際是權(quán)利底線，這條底線不僅關(guān)乎農(nóng)民的尊嚴(yán)，更關(guān)乎農(nóng)民的生存，如果被公權(quán)力所強(qiáng)行突破，將動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
三、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須保障農(nóng)民平等的享有市民的權(quán)利
城鎮(zhèn)化并不是一個(gè)單純的人口從農(nóng)村到城市遷移的過程，如果在城鎮(zhèn)沒有就業(yè)支撐和服務(wù)保障，失去土地的農(nóng)民將無法生存。因此，必須改變過去“要地不要人”的舊城鎮(zhèn)化模式，通過以權(quán)利平等、社會(huì)進(jìn)步為內(nèi)容的各項(xiàng)配套改革，保障農(nóng)民平等的享有市民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)從作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化向以人口、家庭為主的城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變，以此來實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)社會(huì)的文明與進(jìn)步。
1、保障進(jìn)城農(nóng)民的居住權(quán)。我國土地財(cái)政催生了房價(jià)的高昂，每年雖有上億的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但其中絕大多數(shù)無法在城市購房落戶，無法實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化，超高的房價(jià)已經(jīng)嚴(yán)重的阻礙了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)度。筆者認(rèn)為，解決城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)城農(nóng)民居住問題，必須通過市場的辦法來進(jìn)行，將希望寄托在政府大包大攬的保障房上是非常危險(xiǎn)的，因?yàn)檎葻o足夠的資金和管理能力，也不可能準(zhǔn)確的預(yù)見人口流動(dòng)的方向和聚集地點(diǎn)。保障房很可能建成沒人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配過程中產(chǎn)生大量的尋租腐敗。[6]城鎮(zhèn)化過程中，一方面，必須降低房價(jià)，使房子回歸居住的基本功能，另一方面，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)民土地所有權(quán)或至少允許農(nóng)地直接入市交易，使農(nóng)民獲得資產(chǎn)性收入，完成資本積累，這樣一方面可以進(jìn)城買房，另外也可以促進(jìn)其自主創(chuàng)業(yè)。
2、保障進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)權(quán)。城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是工業(yè)化，是工業(yè)發(fā)展到一定程度后，人口自然聚集的過程。當(dāng)前很多地方的所謂城鎮(zhèn)化，往往是一種以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為名，行掠取土地利益之實(shí)的“人為城鎮(zhèn)化”、“偽城鎮(zhèn)化”，特征就是將農(nóng)民的地征掉，一次性補(bǔ)償一筆征地款，再將農(nóng)民趕上樓。事實(shí)上，城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵就在于解決城市產(chǎn)業(yè)支撐的問題，沒有工業(yè)化做基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化就是無源之水、無本之木。但是長期以來，政府一直以做大GDP為任務(wù)，采取的是“投資性拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)”策略，大搞各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種不顧產(chǎn)出的惡性投資導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下，腐敗現(xiàn)象日益嚴(yán)重，嚴(yán)重?cái)D壓了民生。由于大型國企、金融行業(yè)的壟斷、房地產(chǎn)行業(yè)的畸形發(fā)展，使得大量社會(huì)資金和資源轉(zhuǎn)向投機(jī)性行業(yè)，民營企業(yè)承擔(dān)的稅收過高，加上名目繁多的收費(fèi)、罰款、行政審批、年審、檢查等，民營企業(yè)不堪重負(fù)，民營企業(yè)日益被擠占侵蝕�？梢哉f，中國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，其實(shí)質(zhì)是逆城市化的過程。目前城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府必須回歸民生經(jīng)濟(jì)，完善企業(yè)經(jīng)營的法治環(huán)境，改善民營企業(yè)的生存投資環(huán)境，逐步減少政府管制，打破金融行業(yè)與國企的行政壟斷，讓民營企業(yè)平等參與市場競爭，通過減稅來鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，尤其是創(chuàng)辦小微企業(yè)，讓資金回歸到投資實(shí)業(yè)的正途而不是蜂擁到投機(jī)性的房地產(chǎn)行業(yè)。只有民營企業(yè)得到長足的發(fā)展，才能創(chuàng)造更多的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。
3、改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，我國戶籍制度是限制人身自由的最大障礙，附加于戶籍之上的教育、住房、工作、社會(huì)福利等的差異，無不是阻礙農(nóng)民進(jìn)城的絆腳石。進(jìn)城農(nóng)民由于沒有城市戶口，享受不了城市人的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)，甚至連買房、買車都受到種種限制。長期以來，農(nóng)民進(jìn)城打工所遺留的留守兒童、空巢老人、春運(yùn)大遷徙等現(xiàn)象，都和這些限制有關(guān)，形成一個(gè)人性被撕裂的社會(huì)悲劇。要實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化，必須從人格上平等對(duì)待農(nóng)民，讓他們用最小的成本，實(shí)現(xiàn)做城市人的夢想。因此，必須取消戶籍制度，讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)，由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過財(cái)政改革來解決，不能以地方財(cái)政難以承受為名，繼續(xù)保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)。
四、城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須保障農(nóng)民的救濟(jì)權(quán)
當(dāng)前，土地財(cái)政的格局已然形成且漸趨固化，尚未看出有根本變革的跡象，地方政府普遍負(fù)債累累，對(duì)土地財(cái)政已形成深深的依賴，在央地財(cái)政格局未作根本調(diào)整之前，僅靠黨性自覺或上級(jí)的督察，無法阻止地方政府通過剝奪農(nóng)民土地權(quán)利而牟利的強(qiáng)烈沖動(dòng)。目前如何保障城鎮(zhèn)化建設(shè)不被地方政府扭曲為強(qiáng)征、強(qiáng)拆的借口？如何保障農(nóng)民的土地權(quán)利不被侵犯？近年來，實(shí)踐中發(fā)生的一些因征地、拆遷權(quán)利被侵害的農(nóng)民以死抗?fàn)幍臉O端事件，往往都是當(dāng)事人在窮盡了一切公力救濟(jì)途徑而不得之后才采取的。因此，為防止城鎮(zhèn)化建設(shè)變形走樣，必須暢通權(quán)利被侵害者公力救濟(jì)的途徑，加強(qiáng)對(duì)地方政府各種形式強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督，使農(nóng)民有冤能訴，以此來對(duì)抗地方政府或村官的侵權(quán)行為。
1、實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。法治國必為司法國，法院在民主多元社會(huì)中擔(dān)當(dāng)整合的功能，法官是公民權(quán)利和法律的維護(hù)者，司法必須獨(dú)立是法治社會(huì)的一項(xiàng)基本的常識(shí)，“沒有這種獨(dú)立，就無法防止立法權(quán)力和行政權(quán)力的濫用，也不能防止強(qiáng)化行政權(quán)力的強(qiáng)制力量的濫用�！盵7]目前，我國司法存在的一個(gè)重大缺陷就是獨(dú)立性差，事實(shí)上依附于地方黨委、政府，司法的地方化現(xiàn)象嚴(yán)重，其所造成嚴(yán)重后果之一就是遇到以地方政府為被告的案件，法院往往拒絕立案，這使得《行政訴訟法》的相關(guān)條款空轉(zhuǎn)，公眾求訴無門，往往被迫走上漫漫的“上訪”之路，積累了社會(huì)矛盾，造成諸多嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此，必須賦予司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的地位，保護(hù)公眾的訴權(quán)，以此來限制地方政府亂作為。
2、保障表達(dá)自由。在現(xiàn)代社會(huì)，言論自由對(duì)政府決策具有重大的作用，它可以匯聚分散在民間的智慧，彌補(bǔ)個(gè)人、政治集團(tuán)知識(shí)結(jié)構(gòu)上存在的盲區(qū)，從而有效的避免政府決策的失誤。我國憲法雖然規(guī)定了公民享有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等自由，但在“穩(wěn)定壓倒一切”的思維模式下，公民行使這些憲法基本權(quán)利受到了較大的限制。在當(dāng)前“維穩(wěn)”模式下，基層為達(dá)成某種行政目的，往往不擇手段，“維穩(wěn)”往往在現(xiàn)實(shí)中已淪為“維腐”。[8]因此，必須果斷的放棄“維穩(wěn)”的思維，確立維權(quán)、維護(hù)法律的尊嚴(yán)就是最大的維穩(wěn)的觀念，以此觀念為指導(dǎo)，首先，制訂《新聞法》，去除新聞媒體的地方化，保障新聞自由，暢通體制內(nèi)外的信息反饋機(jī)制；其次，放松對(duì)新興媒體網(wǎng)絡(luò)的管制，使基層的問題能得到及時(shí)的暴露，使上層能夠傾聽到來自民間的真實(shí)的聲音，使網(wǎng)絡(luò)成為反腐的利器和社會(huì)矛盾的減壓閥；第三，放松對(duì)社會(huì)團(tuán)體登記的限制，培育公民社會(huì)，使公民社會(huì)能發(fā)出自己的聲音，以公民社會(huì)的力量來限制地方政府的亂作為。
結(jié)語：
我國的城鎮(zhèn)化與西方歷史上的城鎮(zhèn)化過程主要存在以下差異：1、西方私有產(chǎn)權(quán)明晰，私有產(chǎn)權(quán)得到法律嚴(yán)格的保護(hù)，但我國特殊的農(nóng)村集體所有的土地制度，造成農(nóng)民土地權(quán)利的虛化，農(nóng)民無法通過流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)、出賣宅基地及其上的房屋實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的資本化；2、西方不存在制度化的二元對(duì)立的城鄉(xiāng)體制，公民享有居住、遷徙自由，但在我國二元對(duì)立體制下，附著于戶籍之上的教育、社會(huì)保障等制度，使得農(nóng)民僅僅成為進(jìn)城出賣勞動(dòng)力的“農(nóng)民工”，而無法實(shí)現(xiàn)家庭的城市化，嚴(yán)重束縛了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；3、西方有完善的市場化機(jī)制，城鎮(zhèn)化是自生自發(fā)的市場所推動(dòng)的，是伴隨著產(chǎn)業(yè)變化的人口分布的自然變化過程，我國城鎮(zhèn)化和土地財(cái)政、房地產(chǎn)行業(yè)糾纏在一起，地方政府在其中享有巨大的土地利差的利益，使得過程更為復(fù)雜，伴隨著失地農(nóng)民的抗?fàn)帯９P者認(rèn)為，依靠政府推動(dòng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，存在著巨大的經(jīng)濟(jì)、政治風(fēng)險(xiǎn)，歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，舉國體制的優(yōu)勢在于可以集中力量辦大事，但問題是如果辦了錯(cuò)事或在實(shí)踐中走偏了方向，糾正起來亦會(huì)十分困難。避免城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)的辦法在于：政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到開放社會(huì)中“人的無知”，即任何人、任何政府組成人員均存在著知識(shí)結(jié)構(gòu)上的局限性，確立“治大國如烹小鮮”、“不以智治國”的理念，放棄政府包攬一切的思路，尊重自生自發(fā)的秩序，尊重人權(quán)、人的自主性，無為而治、順其自然、因勢利導(dǎo)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，政府的主要任務(wù)是提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)建法治政府，搭建要素市場平臺(tái)，解除約束農(nóng)民進(jìn)城的束縛，保障農(nóng)民土地權(quán)利，取消戶籍制度，讓人民自由流動(dòng)，而城鎮(zhèn)化的具體過程則應(yīng)交給市場主體，由人的趨利避害的本性來用腳投票做選擇。
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本文已刊發(fā)在《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期，轉(zhuǎn)載、引用請注明出處，謝謝！
[作者簡介] 高軍，江蘇淮安人，法學(xué)博士，江蘇理工學(xué)院副教授，江蘇華東律師事務(wù)所兼職律師
