[ 王冠華 ]——(2013-6-16) / 已閱12355次
【摘要】所謂公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)組織，與案件存在利害關(guān)系的其他法人、公民，依照法律規(guī)定，為維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟。本文從民事公益訴訟概念的界定入手，對(duì)世界各國(guó)民事公益訴訟模式進(jìn)行總結(jié)分析，在選定我國(guó)民事公益訴訟模式并對(duì)新民事訴訟法第55條進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)民事公益訴訟立法缺失以及存在不足進(jìn)行了總結(jié)歸納，并就系統(tǒng)構(gòu)建我國(guó)民事公益訴訟制度問(wèn)題進(jìn)行了探討。
【關(guān)鍵詞】公益訴訟，民事公益訴訟，客觀訴訟，制度構(gòu)建
民事公益訴訟制度，是我國(guó)民事訴訟法2012年修訂時(shí)，為保護(hù)社會(huì)公共利益而特別增設(shè)的一項(xiàng)新制度，規(guī)定在新民事訴訟法第55條中。在我國(guó)，公益訴訟不是一個(gè)法定用語(yǔ)，而僅僅是一個(gè)學(xué)術(shù)用語(yǔ)，是從民事訴訟所保護(hù)的權(quán)利、利益性質(zhì)角度予以考量、與私益訴訟相對(duì)的一個(gè)概念。應(yīng)該說(shuō)，將民事公益訴訟制度寫入法律，是立法史上的一個(gè)重大進(jìn)步，具有十分重要的意義，這也是此次民事訴訟法修訂被社會(huì)廣泛認(rèn)可的原因之一。但是，新民事訴訟法對(duì)于民事公益訴訟制度規(guī)定得十分原則、限制頗多，充其量也只是為該項(xiàng)制度的創(chuàng)立提供了法律依據(jù)而已，其訴訟模式還未真正地構(gòu)建起來(lái)，其具體的實(shí)施規(guī)則尚需在司法實(shí)踐中進(jìn)一步探索，而且民事公益訴訟實(shí)施的效果如何，亦有待于進(jìn)一步考察。本文擬從民事公益訴訟概念的界定入手，對(duì)世界各國(guó)民事公益訴訟模式進(jìn)行總結(jié)分析，在確定我國(guó)民事公益訴訟模式并對(duì)新民事訴訟法第55條進(jìn)行闡釋的基礎(chǔ)上，就系統(tǒng)構(gòu)建我國(guó)民事公益訴訟制度問(wèn)題作一深入探討。
1 民事公益訴訟概念的界定
何謂民事公益訴訟，目前我國(guó)學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界內(nèi)部及相互間均未達(dá)成一致共識(shí)，從各派觀點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于“向法院起訴、由法院依法追究法律責(zé)任”這一訴訟的基本內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)問(wèn)題一般都不持有異議，其爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在公益訴訟的訴訟原告以及救濟(jì)客體問(wèn)題上。
在訴訟原告問(wèn)題上，有一般說(shuō)與限制說(shuō)兩種觀點(diǎn)。一般說(shuō)主張，訴訟目的在于維護(hù)多數(shù)人利益或者社會(huì)公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者其他法人、公民（以下簡(jiǎn)稱“個(gè)人”）均可以提起民事公益起訴，并不要求原告是案件的直接利害關(guān)系人或者予以特定化。限制說(shuō)認(rèn)為，民事公益的訴訟主體應(yīng)嚴(yán)格限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，基于防止被他人利用或者濫用公益訴訟的顧慮，禁止個(gè)人提起民事公益訴訟；同時(shí)在法律直接規(guī)定由某特定機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的特定情形下，亦排除其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的介入，如我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求�！痹摋l款既是對(duì)特定機(jī)關(guān)的賦權(quán)條款，也是對(duì)其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的限定條款，換言之，提起海洋生態(tài)資源損失索賠之公益訴訟時(shí)，其原告主體只能是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，任何其他機(jī)關(guān)和社會(huì)組織均不具備訴訟原告的資格。
在救濟(jì)客體問(wèn)題上，有廣義說(shuō)與狹義說(shuō)兩種觀點(diǎn)。廣義說(shuō)認(rèn)為，提起公益訴訟救濟(jì)對(duì)象是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，但不排除特定的他人利益；狹義說(shuō)認(rèn)為，提起公益訴訟救濟(jì)對(duì)象只能限于國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。學(xué)界多數(shù)贊成“救濟(jì)對(duì)象狹義說(shuō)”，梁慧星教授認(rèn)為，“公益訴訟針對(duì)的行為損害的是社會(huì)公共利益，而沒(méi)有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒(méi)有直接利害關(guān)系的訴訟�！庇捎诠怖媾c個(gè)人利益有天然的聯(lián)系，一般地，損害社會(huì)公共利益的行為最終是要損害個(gè)人利益的，筆者以為，對(duì)于梁慧星教授論點(diǎn)中所謂“沒(méi)有直接損害”一語(yǔ)的理解，宜作狹義解釋，只是指沒(méi)有積極損害。
綜上，筆者認(rèn)為，公益訴訟旨在描述與維護(hù)民事主體自身的合法權(quán)益的私益訴訟相對(duì)的、具有公益性質(zhì)的訴訟活動(dòng)，并非一種單獨(dú)的訴訟形式，而是一個(gè)以訴訟目的為基準(zhǔn)界定的概念，其訴訟的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵并沒(méi)有改變，因此，對(duì)于上述觀點(diǎn)之爭(zhēng)，本人以為，在訴訟原告問(wèn)題上宜采一般說(shuō)，但基于行政權(quán)力易發(fā)生不作為或者濫用情形之考量，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)兼采限制說(shuō)的合理成份對(duì)其予以賦權(quán)限定，這樣既可實(shí)現(xiàn)公益訴訟之立法目的，又可與我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟程序相銜接，使公民、法人或者其他組織通過(guò)行政訴訟手段來(lái)促使法定的機(jī)關(guān)積極作為，為民事公益訴訟制度的發(fā)展創(chuàng)造空間；而在救濟(jì)客體問(wèn)題上，筆者更傾向于采廣義說(shuō)，但強(qiáng)調(diào)個(gè)人作為原告啟動(dòng)公益訴訟時(shí)，訴的利益（即國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益）應(yīng)與其特定的私益存在一定的利害關(guān)系，包括直接利害關(guān)系或者間接利害關(guān)系，以期消除立法者對(duì)于個(gè)人易為他人利用之顧慮。據(jù)此，筆者將民事公益訴訟的概念界定為：所謂公益訴訟，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)組織，與案件存在利害關(guān)系的其他法人、公民，依照法律規(guī)定，為維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟。
如何正確理解這一概念，結(jié)合目前我國(guó)公益訴訟的司法實(shí)踐，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)把握：
1.1 民事公益訴訟的目的是維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益
民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事訴訟的根本區(qū)別就體現(xiàn)在訴的利益由“原告（包括公民、法人和其他組織）的私人權(quán)益”向“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益”過(guò)渡。在傳統(tǒng)民事訴訟中，訴的利益通常被理解為涉及到原告的私人權(quán)益，是原告本人認(rèn)為自身合法權(quán)益受到直接侵害，要求人民法院行使國(guó)家審判權(quán)，確認(rèn)自己權(quán)利的存在，或者制止他人的侵權(quán)行為，或者責(zé)令他人消除不良影響、恢復(fù)自己私法上的利益，是為自己“私利”而訴。而民事公益訴訟不同，訴的利益只能理解為國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益。當(dāng)然，民事公益訴訟并不排斥對(duì)于原告?zhèn)�人“私利”的保障，在我國(guó)已開展的公益訴訟的司法實(shí)踐中，法院在受理和審理個(gè)人作為公益訴訟原告的案件時(shí)，在關(guān)注可能受到影響的國(guó)家或者社會(huì)公共利益的同時(shí)，也非常注重對(duì)原告?zhèn)�人“私利”的保護(hù)。過(guò)去被認(rèn)為是“好事之徒”提起的公益案件，如一毛錢如廁費(fèi)案、要求鐵路部門開具發(fā)票案等，在當(dāng)前也逐步為人們所正面評(píng)價(jià)。
1.2 民事公益訴訟的原告與本案不一定存在直接的利害關(guān)系
在傳統(tǒng)民事訴訟中，根據(jù)我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定，只有“與本案與直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”才能提起訴訟，即只有實(shí)體法上的權(quán)利人才能成為程序法中的原告。就民事公益訴訟而言，如果繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)民事訴訟關(guān)于原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一味強(qiáng)調(diào)利害關(guān)系的直接性，則必然會(huì)使大多數(shù)涉及到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件排斥在司法保護(hù)之外。這是因?yàn)椋瑢?shí)踐中更多的情況是，大多數(shù)損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，往往不存在直接利害關(guān)系人。在公益訴訟寫入我國(guó)民事訴訟法之前，基于現(xiàn)實(shí)需求，一些法院一般都通過(guò)對(duì)“利害關(guān)系”的擴(kuò)張解釋受理并審判民事公益訴訟案件，如1997年河南省方城縣檢察院訴縣工商局國(guó)有資產(chǎn)買賣合同無(wú)效案、2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰港集裝箱有限公司案等。由于民事公益訴訟之目的在于維護(hù)一個(gè)國(guó)家的根本利益、一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的所有公民的共同利益、絕大多數(shù)人的利益或者公共利益，因此，我國(guó)2012年修訂的新民事訴訟法雖然對(duì)起訴的實(shí)質(zhì)條件的相關(guān)條款（第119條）未作修改，但在“當(dāng)事人”章節(jié)部分又新增加了第55條，解決了公益訴訟的當(dāng)事人主體資格問(wèn)題，以突破公益訴訟開展之“瓶頸”。這一做法，實(shí)質(zhì)上是就原告主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在公益訴訟問(wèn)題上對(duì)新民事訴訟法第119條的一種修正，體現(xiàn)出一個(gè)“特別法”或者“特別條款”的作用，換言之，民事公益訴訟的原告并不以“與本案有直接利害關(guān)系”為必要條件。
如前述，基于一定的理由，對(duì)于個(gè)人作為啟動(dòng)民事公益訴訟的原告，本概念加以“與案件存在利害關(guān)系的”的限制。關(guān)于“與案件存在利害關(guān)系的”的含義，是指應(yīng)當(dāng)與起訴事項(xiàng)有一定的關(guān)聯(lián)，包括但不限于直接利害關(guān)系，即民事法律上的牽連或者因果關(guān)系。
1.3 民事公益訴訟原告具有多元性、地位特殊且其處分權(quán)受到一定限制
正是因?yàn)槊袷鹿嬖V訟的原告不以“與本案有直接利害關(guān)系”為必要條件，這就使得民事公益訴訟的原告范圍較之于傳統(tǒng)民事訴訟要廣泛得多、具有多元性的特點(diǎn)。進(jìn)一步說(shuō)，只要行為人侵害了國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者與案件存在利害關(guān)系的個(gè)人就有權(quán)起訴違法者。在此需要指出和強(qiáng)調(diào)的是，盡管新民事訴訟法目前采限制說(shuō)將個(gè)人排除在公益訴訟主體之外，但從促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步以及建立民事公益訴訟獨(dú)特價(jià)值的角度看，在日后公益訴訟的立法和司法實(shí)踐中終必將擴(kuò)大其他法人和廣大社會(huì)公眾的參與。
由于民事公益訴訟的原告不是致害人，可能也不是遭受違法行為侵害的直接利害關(guān)系人，法院對(duì)被告人的違法行為作出裁決后，該裁決只對(duì)被告人及其利益的被代表人即國(guó)家和社會(huì)公眾等發(fā)生效力，除存在直接利害關(guān)系的個(gè)人原告本身外，對(duì)其他原告一般不發(fā)生效力。也就是說(shuō)，相比較于傳統(tǒng)的民事訴訟而言，民事公益訴訟的原告一般不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在訴訟中處于特殊的法律地位。
此外，由于原告提起民事公益訴訟的目的在于維護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，這就決定了原告提起公益訴訟后，不能等同行使在傳統(tǒng)的民事訴訟中對(duì)其訴訟權(quán)利享有的完全自主權(quán)，因?yàn)槠鋵?duì)訴訟權(quán)利的處分包括自由撤訴、自行和解、申請(qǐng)執(zhí)行或者不申請(qǐng)執(zhí)行等，將有可能損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，而這又為我國(guó)現(xiàn)行法律所規(guī)制并將直接導(dǎo)致處分行為無(wú)效。因此，民事公益訴訟中原告的處分權(quán)應(yīng)受到一定的限制，這也需要我國(guó)日后立法和最高人民法院的司法解釋予以明確。
1.4 民事公益訴訟將客觀訴訟類型納入民事訴訟的范疇
由于傳統(tǒng)民事訴訟的功能在于保護(hù)原告?zhèn)�人“私利”，因此，圍繞這一訴訟功能的訴訟結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，決定了傳統(tǒng)民事訴訟只能是主觀訴訟，在民事公益訴訟寫入法律前，在我國(guó)民事訴訟范疇內(nèi)一般不存在客觀訴訟的類型。
與傳統(tǒng)民事訴訟有所不同，民事公益訴訟的功能更側(cè)重于對(duì)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的保護(hù)；原告資格也不僅僅限于“與本案有直接利害關(guān)系”的民事主體；判決結(jié)果亦不僅僅具有相對(duì)性而具有絕對(duì)效力；并且在訴訟過(guò)程中，為保障國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益法院的職權(quán)主義意識(shí)有進(jìn)一步強(qiáng)化的傾向，這些特點(diǎn)體現(xiàn)的更多的是客觀訴訟的性質(zhì)。從這個(gè)角度來(lái)看，新民事訴訟法增設(shè)民事公益訴訟制度，使得我國(guó)民事訴訟的類型就由“主觀訴訟”向“主觀訴訟客觀訴訟兼顧”發(fā)展，且隨著司法實(shí)踐的深入，這一趨勢(shì)將愈加明顯并處于進(jìn)一步深化的過(guò)程之中。
2 民事公益訴訟的模式分析及我國(guó)模式的確定
確定我國(guó)民事公益訴訟模式是探求構(gòu)建我國(guó)民事公益訴訟制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題。所謂民事公益訴訟模式，是指民事公益訴訟的指導(dǎo)原則、運(yùn)行特點(diǎn)及其外在形態(tài)的總稱。公益訴訟在西方各國(guó)歷史悠久，最早起源于古羅馬，發(fā)展到今天，世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的公益訴訟制度已日趨完善，尤以美國(guó)為甚�！八街梢怨ビ瘛�。通過(guò)對(duì)兩大法系公益訴訟理論與實(shí)踐的系統(tǒng)研究，抽取訴訟模式進(jìn)行歸納與總結(jié)分析，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，探究和確定我國(guó)民事公益訴訟模式不失為一種可資利用的捷徑。
2.1 民事公益訴訟的模式分析
圍繞著兩大法系公益訴訟制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和特點(diǎn)，基于不同的視角和標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)學(xué)界對(duì)民事公益訴訟模式的研究形成了三對(duì)六大類的理論體系。
2.1.1 一元啟動(dòng)模式和多元啟動(dòng)模式
以公益訴訟的原告主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為一元啟動(dòng)模式和多元啟動(dòng)模式。所謂一元啟動(dòng)模式，也叫國(guó)家訴訟，是指只有國(guó)家才有權(quán)提起公益訴訟；國(guó)家進(jìn)行訴訟時(shí)，一般由檢察機(jī)關(guān)等特定國(guó)家機(jī)關(guān)代表。法國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)、前蘇聯(lián)等均規(guī)定了一元啟動(dòng)模式。所謂多元啟動(dòng)模式，是指法律規(guī)定兩個(gè)或者兩個(gè)以上主體可以分別單獨(dú)提起公益訴訟，即除國(guó)家公訴以外，其他一些主體也可以提起公益訴訟。其中，有些國(guó)家實(shí)行兩元制，如俄羅斯，規(guī)定只有國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織可以提起公益訴訟；有些國(guó)家實(shí)行三元制，即除國(guó)家公訴機(jī)關(guān)、社會(huì)組織之外，個(gè)人也可以提起公益訴訟；有些國(guó)家實(shí)行四元制，如美國(guó)，即國(guó)家公訴機(jī)關(guān)、社會(huì)組織(團(tuán)體)、個(gè)人和其他相關(guān)者（如納稅人）均可以提起公益訴訟。
2.1.2 個(gè)人直接起訴模式與前置審查起訴模式
以個(gè)人提起公益訴訟是否經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)先行審查為標(biāo)準(zhǔn)，可分為個(gè)人直接起訴模式和前置審查起訴模式。所謂個(gè)人直接訴訟模式，同一般民事訴訟無(wú)異，是指由個(gè)人以原告身份直接向法院提起公益訴訟，無(wú)須任何機(jī)關(guān)的先行審查批準(zhǔn)。所謂前置審查起訴模式，是指?jìng)�(gè)人提起公益訴訟前，應(yīng)事先告知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止違法行為或者要求該國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟，當(dāng)該國(guó)家機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的期間內(nèi)(一般為60日)拒絕或者怠于提起訴訟時(shí)，個(gè)人方可以自己的名義提起公益訴訟。較之于個(gè)人直接訴訟模式，前置審查起訴模式有利于行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)糾正違法行為，也可對(duì)個(gè)人濫用公益訴訟予以控制。一般地，大陸法系國(guó)家多采取個(gè)人直接起訴模式，而英美法系國(guó)家多采取前置審查起訴模式。
2.1.3 事后追懲式訴訟模式和事前預(yù)防式訴訟模式
以損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的違法行為是否已經(jīng)發(fā)生為標(biāo)準(zhǔn)，可分為事后追懲式訴訟模式和事前預(yù)防式訴訟模式。所謂事后追懲式訴訟模式，顧名思義，是指只有當(dāng)違法行為客觀上已經(jīng)發(fā)生時(shí)，原告才能啟動(dòng)訴訟，其目的在于實(shí)行事后制裁，使違法行為人停止侵害以恢復(fù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，并賠償損失。世界上大多數(shù)國(guó)家多采取此種模式。所謂事前預(yù)防式訴訟模式，是指在事后追懲式訴訟基礎(chǔ)上，同時(shí)對(duì)于預(yù)期將來(lái)可能發(fā)生的、且尚未有結(jié)果的違法行為，也可以提起訴訟，如美國(guó)的公益訴訟即屬于這一類型。
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