[ 高翔 ]——(2013-6-3) / 已閱5806次
行政訴訟的判決形式，是法院對案件終局結(jié)論的宣示，也是司法權(quán)得以影響行政權(quán)的最直接形式，從行政訴訟理論和我國的行政訴訟制度設(shè)計來看，目前我國的行政訴訟判決形式可歸納為：確認(rèn)合法或有效判決、確認(rèn)違法或無效判決、維持判決、撤銷判決（并可責(zé)令重作）、駁回訴訟請求判決、變更判決、履行判決。根據(jù)判決的形式最終對原告的訴訟請求是否定性的、還是肯定性為標(biāo)準(zhǔn)，有研究將對原告的訴訟請求作出否定性評價的行政訴訟判決形式成為行政訴訟消極判決。與之相對應(yīng)的對原告訴訟請求作出肯定性評價的可稱之行政訴訟積極判決，如此消極判決根據(jù)我國現(xiàn)行制度就有確認(rèn)合法或有效判決、維持判決、駁回訴訟請求判決，積極判決則有：確認(rèn)違法或無效判決、撤銷判決（并可責(zé)令重作）、變更判決、履行判決。
根據(jù)這種分類，不難發(fā)現(xiàn)，消極判決是對行政權(quán)行使的肯定、對相對人訴訟請求的否定，其涉及對相對人訴求的回應(yīng)和對行政行為效力的宣示。而我國目前既存的制度中的上述幾種能起這種作用的判決形式在運作上存在一些在學(xué)理和實踐上均需檢視的問題，因而以消極判決為一大類型對否定相對人訴請、肯定行政行為的判決形式進(jìn)行探討便是一個很有意義的課題。
一、行政訴訟消極判決的內(nèi)涵及類型
行政訴訟中的消極判決，指法院經(jīng)對原告的訴訟請求進(jìn)行實體審查后，認(rèn)為其無理由，因而對其作出否定性評價的判決形式。目前我國現(xiàn)行行政訴訟制度規(guī)定了四種，即維持判決、駁回訴訟請求判決、確認(rèn)合法判決、確認(rèn)有效判決�！缎姓V訟法》只規(guī)定了維持判決，另外三種是在最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》里增設(shè)的判決類型。
行政訴訟法第五十四條規(guī)定“具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持�！贝思礊榫S持判決在我國現(xiàn)行法上的規(guī)定。大陸法系的德國、法國、日本及我國臺灣地區(qū)的行政訴訟法一般采用判決駁回原告訴訟請求，而沒有用判決維持行政行為的先例，在我國，學(xué)術(shù)界對維持判決的詬病也為時已久，主要理由是維持判決混淆了行政訴訟是對行政行為進(jìn)行監(jiān)督的主旨，未能適應(yīng)司法被動性的要求，超越了當(dāng)事人訴訟請求的范圍等。在實踐中，法官也普遍認(rèn)為維持判決“不好用”，維持判決的數(shù)量逐年減少。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條規(guī)定了駁回原告訴訟請求的判決方式，這原本是民事審判中常見的判決方式，現(xiàn)在引用到行政審判中有他獨到的判決優(yōu)勢。駁回訴訟請求，指法院認(rèn)為原告訴的理由不成立，因而從實體上駁回原告的訴訟請求，在我國臺灣稱為訴之無理由。實務(wù)界有認(rèn)為維持判決與駁回訴訟請求判決實際上是一個結(jié)果的兩種表現(xiàn)形式，一般而言，維持判決通常意味著駁回訴訟請求。駁回訴訟請求判決受到了理論界和實務(wù)界的普遍歡迎，與維持判決相比較，駁回訴訟請求判決一方面對行政決定不作正面評價，不對行政行為進(jìn)行限定，從而給行政機(jī)關(guān)補正瑕疵行政行為的機(jī)會，或根據(jù)以后情事的變更，在有利于相對人的情況下，對行政行為進(jìn)行調(diào)整；另一方面，符合訴判對應(yīng)原則，對原告的訴求進(jìn)行了正面回答。
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條第1款規(guī)定：人民法院認(rèn)為被訴具體行政行為合法，但不適宜判決維持或者駁回訴訟請求的，可以作出確認(rèn)合法或者有效的判決�？偟目磥�，確認(rèn)合法或有效判決是維持和駁回訴訟請求判決的補充判決形式，只能例外地適用。從目前的研究情況看，確認(rèn)合法、確認(rèn)有效判決方式的設(shè)立是為行政合同準(zhǔn)備的，而現(xiàn)在行政審判中對行政合同的審理沒有展開。目前能用確認(rèn)合法這種判決方式的還有行政事實行為，而用確認(rèn)有效判決方式的基本沒有。
二、行政訴訟消極判決類型之間的協(xié)調(diào)
駁回訴訟請求、維持、確認(rèn)合法或有效三種判決的判決結(jié)果都是沒有支持原告的訴訟請求，原告處于敗訴地位。三者的功能具有一致性。
維持判決、確認(rèn)被訴具體行政行為合法或有效判決，實質(zhì)是法院把裁判的重點放在了被訴具體行政行為上，是對具體行政行為的一種法律評判，判決生效后，行政機(jī)關(guān)不能隨意變更原行政行為，否則可能屬于不執(zhí)行法院生效判決，法院的判決結(jié)果在一定程度上堵住了行政機(jī)關(guān)糾正錯誤、消除瑕疵、使行政行為趨于盡善盡美的途徑，也可能會使法院判決成為行政機(jī)關(guān)與行政管理相對人(原告)溝通的羈絆。但是這也不是絕對的，維持判決和確認(rèn)合法或有效判決的對象是合法的行政行為，但合法的行政行為并非完全沒有瑕疵，也可能有進(jìn)一步完善之需要，但此時的瑕疵行政行為只能是符合相對人利益的在一定度內(nèi)的行政行為，超過一定度的行政行為將會被推翻，但維持和確認(rèn)判決并不限制改進(jìn)行政行為的瑕疵或?qū)π姓袨檫M(jìn)一步完善，而是限制超過行政行為可維持的合法性的度以外的具有違法性的改動。對行政行為的瑕疵進(jìn)行補正符合相對人利益，生效判決不但不會禁止，反而應(yīng)當(dāng)鼓勵。例如，生效判決確定賠償相對人100元，后行政機(jī)關(guān)考慮到100元仍不足以補償，主動給110元，多給10元的行為并沒有違背判決確定的義務(wù)，當(dāng)然也不違反既判力理論。因此，行政機(jī)關(guān)可以對行政行為作有利于相對人的完善。
駁回訴訟請求判決只對相對人的訴求進(jìn)行審查,判斷相對人不服行政行為的原因是否成立,是否具有充分的事實和法律依據(jù),這實際上是從反面審查具體行政行為是否存在明顯的或能識別的違法之處,其背后隱藏的邏輯是“法院只能量力而行,管它能管的事”。因此更符合司法權(quán)與行政權(quán)各自的界限要求。[ 劉峰：論行政訴訟判決形式的重構(gòu)——從司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的角度分析，載《行政法學(xué)研究》2007年第四期。]駁回訴訟請求判決把裁判的中心放在了原告的訴訟請求上，針對的是原告的訴訟請求，對被訴具體行政行為在判決主文上沒有明確，可以避免上述行政機(jī)關(guān)在判決后自行改進(jìn)行政行為可能存在障礙這一問題，法院、行政機(jī)關(guān)都有余地。
對于駁回訴訟請求判決在具體適用時有如下問題需要注意：
1、駁回訴訟請求判決是實體判決方式，不適用于程序問題。對于應(yīng)當(dāng)駁回起訴的案件，不能運用駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求是判決、駁回起訴是裁定，駁回起訴的案件，如果當(dāng)事人具備了起訴條件可以再起訴，駁回訴訟請求的案件，如果當(dāng)事人再起訴屬于重復(fù)起訴。
2、關(guān)于駁回訴訟請求的適用范圍�！度舾山忉尅返谖迨鶙l規(guī)定了以下幾種情況：“起訴被告不作為理由不能成立的； 被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求的情形�！备鶕�(jù)目前的研究情況，對其適用范圍還有以下認(rèn)識：(1)訴被告不作為的案件，經(jīng)審查如果認(rèn)為被告不構(gòu)成不作為或判令被告作為沒有實際意義了；(2)行政行為有瑕疵，但是可以由行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行時補正的，這里的瑕疵是輕微的，和行政行為的主要內(nèi)容比占的比例不重要；(3)被訴具體行政行為合法，但是這個具體行政行為是以其他行政行為的存在為前提的，在其他具體行政行為沒有結(jié)論之前，不適宜維持，應(yīng)當(dāng)駁回原告的訴訟請求。(4)對行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施起訴的，如果認(rèn)為強(qiáng)制措施正確的，不宜維持，應(yīng)當(dāng)是駁回訴訟請求。強(qiáng)制措施本身，往往不是行政機(jī)關(guān)的最終行政目的，目的是為了進(jìn)一步查清案件事實或防止違法對象造成后果，后面跟進(jìn)的一定有具體行政行為，所以對強(qiáng)制措施認(rèn)為合法的，不能用維持判決，應(yīng)當(dāng)用駁回訴訟請求判決。(5)要求確認(rèn)事實行為違法的案件，經(jīng)審查被告的事實行為不構(gòu)成違法，應(yīng)當(dāng)用駁回訴訟請求的判決方式。(6)原告提出賠償請求，證據(jù)又不足的。（7）行政訴訟中被告改變其所作的行政行為，原告堅持不撤訴，經(jīng)查明原行政行為合法的。
對于消極判決中的確認(rèn)判決，《若干解釋》將確認(rèn)合法判決、確認(rèn)有效判決的適用范圍界定為“具體行政行為合法，但不適宜維持或者駁回訴訟請求”，但這個標(biāo)準(zhǔn)委實非常模糊，難以操作，而且司法解釋也沒有如駁回訴訟請求和確認(rèn)違法或者無效那樣列舉適用對象。結(jié)合其文義，似乎應(yīng)理解為凡不能用維持判決和駁回訴訟請求判決的合法行政行為，全部使用確認(rèn)合法或者有效判決，類似于兜底條款。
三、行政訴訟消極判決完善之思辨
維持判決、駁回訴訟請求判決、確認(rèn)合法或有效判決這幾種消極判決形式在價值和功能上具有趨同性，但在具體適用上還存在一些需要厘清和完善的地方。
從法律規(guī)定的維持判決和駁回訴訟請求的適用范圍來看，兩者的相同之處是前提均為行政行為合法，原告的訴求無理由；不同之處是合法性的程度不同，維持判決要求非常嚴(yán)格，行政行為應(yīng)沒有任何瑕疵——行政行為應(yīng)當(dāng)證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法律規(guī)定的程序，而駁回訴訟請求判決的要求相對較低——行政行為一般是合法但存在合理性問題，或雖合理但不適宜維持。因此，可以認(rèn)為前者為高標(biāo)準(zhǔn)的消極判決，后者為一般要求的消極判決。但這個標(biāo)準(zhǔn)其實也比較抽象，關(guān)于如何協(xié)調(diào)兩者調(diào)整范圍的沖突，可以考慮在維持判決與駁回訴訟請求判決的適用范圍上，應(yīng)當(dāng)以駁回訴訟請求判決為原則，以維持判決為補充，對沒有任何瑕疵的行政行為可考慮適用維持判決。同時根據(jù)判訴對應(yīng)原則，凡當(dāng)事人的訴訟主張，法院都應(yīng)作出回應(yīng)，凡當(dāng)事人沒有主張的，法院不能超出請求范圍審理和判決。維持判決最受人質(zhì)詬之處就是所判非所訴，忽視原告的處分權(quán)。因而應(yīng)考慮對維持判決的形式予以完善，可考慮改為“駁回訴訟請求、維持行政行為”這種形式。
對于確認(rèn)合法和確認(rèn)有效判決,有學(xué)者認(rèn)為其與維持判決一樣,完全可以為駁回訴訟請求判決所取代。但正如有學(xué)者指出：但在某些特殊的情況和領(lǐng)域,如不作為的案件、行政承諾、行政合同等,確認(rèn)合法和確認(rèn)有效判決仍有其存在的空間。法院對于這類非典型行政行為賦予司法認(rèn)可,可以穩(wěn)定該領(lǐng)域的行政執(zhí)法秩序,防止當(dāng)事人的累訴。
另外有認(rèn)為對于行政事實行為可以適用確認(rèn)合法判決，但我們認(rèn)為如果經(jīng)審理被訴的事實行為合法，用駁回訴訟請求判決可能更為合適。因為，目前行政機(jī)關(guān)的事實行為在各個方面都嚴(yán)格依法的程度不是太強(qiáng)，審判實踐中，我們沒有必要把判決推向絕對化。
關(guān)于確認(rèn)合法或有效判決的另一個問題是——這是一個判決還是兩種判決，現(xiàn)有的研究有認(rèn)為這是一種判決即確認(rèn)合法有效判決，另一種觀點則認(rèn)為確認(rèn)合法判決和確認(rèn)有效判決是兩種判決形式，確認(rèn)合法的對象是已成立但未生效的行政行為，確認(rèn)有效的對象是已成立并生效的行政行為，兩者應(yīng)嚴(yán)格加以區(qū)分
我們認(rèn)為確認(rèn)合法或有效判決應(yīng)作為一種判決形式即“確認(rèn)合法有效判決”，誠然，在行政法理論上，行政行為的成立、合法、有效、生效是有區(qū)別的幾個概念，行政行為的成立標(biāo)志著一個行政行為在事實上的完成，是行政行為區(qū)別于非行政行為的界限，是一個事實判斷而非價值判斷，一個成立的行政行為不一定合法，合法是一個價值判斷，還需根據(jù)行政行為的合法要件來判斷一個已成立的行政行為是否合法，行政行為的生效則是另一個問題，一個行政行為成立了不一定生效，還需符合生效要件才能發(fā)生法律效力比如需通知相對人、如果附有生效條件還需等待條件成就等，有效我們認(rèn)為基本上是和合法具有同含義，一個行政行為合法即有效，不合法不一定是無效可能是可撤銷，只有具有明顯而嚴(yán)重的違法情形才導(dǎo)致無效。因而確認(rèn)合法有效應(yīng)作為同一種判決形式，認(rèn)為“確認(rèn)合法的對象是已成立但未生效的行政行為，確認(rèn)有效的對象是已成立并生效的行政行為”，這種觀點在學(xué)理和邏輯上存在問題，已成立但未生效的行政行為并沒有對相對人造成實際的權(quán)益侵犯，還不會進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，因而也不會有相應(yīng)的判決形式，只有成立并生效的行政行為（其不一定合法）才對相對人的權(quán)益產(chǎn)生了直接現(xiàn)實的侵害，才符合提起訴訟的條件。
綜上所述，合理的行政訴訟消極判決我們認(rèn)為應(yīng)由如下判決類型構(gòu)成：駁回訴訟請求判決；駁回訴訟請求、維持行政行為判決；確認(rèn)合法有效判決。而且在適用時一般適用駁回訴訟請求判決，對于無任何瑕疵的行政行為可適用駁回訴訟請求、維持行政行為判決，確認(rèn)判決作為補充——被訴具體行政行為合法、但不適宜判決維持或者駁回訴訟請求的，可以作出確認(rèn)合法有效的判決。
