[ 黃禮聰 ]——(2013-4-26) / 已閱8128次
在現(xiàn)代國(guó)家管理中，行政管理的作用越來越重要。行政管理的手段也越來越多，幾乎涉及社會(huì)生活的方方面面，行政糾紛也隨之增多。與此相對(duì)應(yīng)，行政救濟(jì)就顯得很重要，既防止行政權(quán)濫用，又保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。我國(guó)已經(jīng)頒布實(shí)施了行政復(fù)議法、行政訴訟法、國(guó)家賠償法、信訪條例等一系列行政救濟(jì)的法律、法規(guī)，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利在受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)能夠獲得基本的救濟(jì)。然而，由于我國(guó)現(xiàn)有行政救濟(jì)制度還不夠完善，行政相對(duì)人合法權(quán)益不能獲得充分的保障，這和法制政府的構(gòu)建不相適應(yīng)。因此，我們要更新行政救濟(jì)的觀念、完善和健全行政救濟(jì)的制度和機(jī)制。
一、完善立法 擴(kuò)大受案范圍
我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)法院受案范圍采取了列舉的方式，其第11、12條分別列舉了應(yīng)當(dāng)受理和不能受理的案件類型。這一規(guī)定較之以往制定的各個(gè)單行法，擴(kuò)大了受案范圍。但是，在實(shí)踐中仍然存在很多案件進(jìn)不了訴訟渠道，公民告狀無門的現(xiàn)象。從解決社會(huì)糾紛的目的出發(fā)，原則上應(yīng)當(dāng)讓所有的行政爭(zhēng)議能夠在法院得到最終解決。為了精確界定行政訴訟的范圍，避免出現(xiàn)“掛一漏萬”現(xiàn)象，在立法技術(shù)上，法院受案范圍宜采用概括式規(guī)定；對(duì)于特殊行政行為法院不宜受理的，用列舉的方式明確排除。
擴(kuò)展受案范圍應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面考慮：第一，確立“司法最終救濟(jì)”原則。第二，將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。第三，將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。
二、規(guī)范程序 確保救濟(jì)公平
建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，對(duì)行政救濟(jì)程序的公正性提出了更高的要求。我國(guó)現(xiàn)行法律中的有關(guān)行政救濟(jì)程序缺乏公正性和公開性。例如，我國(guó)行政復(fù)議法第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見�！蹦壳斑@種行政復(fù)議以書面審查為原則的方式，雖然方便快捷，但是難以確保裁判的公正性。
在行政復(fù)議程序方面，我國(guó)行政復(fù)議法的規(guī)定與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比尚有差距。建議對(duì)行政復(fù)議程序進(jìn)行改革：第一，改變書面審理方式為當(dāng)事人雙方共同參與審理方式。第二，引入聽證程序，使當(dāng)事人對(duì)整個(gè)行政復(fù)議活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。第三，建立回避制度。明確規(guī)定復(fù)議人員自行回避和相對(duì)人申請(qǐng)回避兩種回避的情形。第四，規(guī)定律師代理和訴權(quán)告知制度。
三、健全體制 保障救濟(jì)獨(dú)立
行政救濟(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)公正裁判和救濟(jì)的必要條件及重要保障。我國(guó)從20世紀(jì)80年代中期開始在各級(jí)法院設(shè)立了行政審判庭，同時(shí)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。從行政訴訟救濟(jì)上看，法院法官在實(shí)踐中不獨(dú)立，影響了獨(dú)立裁判和公正執(zhí)法。從行政復(fù)議救濟(jì)上看，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員也缺乏獨(dú)立性。我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)主要有所屬本級(jí)人民政府、上一級(jí)主管部門、上一級(jí)人民政府和原作出行政行為的機(jī)關(guān)四種類型。
行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，完善救濟(jì)體制，保障行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，可以從以下方面進(jìn)行考慮：
第一，從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。第二，強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人員的獨(dú)立地位。
四、明確標(biāo)準(zhǔn) 加大補(bǔ)償力度
從行政復(fù)議救濟(jì)上看，我國(guó)行政復(fù)議法第3條第3項(xiàng)規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定”�？梢�，我國(guó)行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)行政行為進(jìn)行合法與合理性審查。從我國(guó)行政訴訟法第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”上看，行政訴訟中排除了對(duì)行政行為的合理性審查。
行政主體實(shí)施行政行為應(yīng)符合行政合法性原則和行政合理性原則。我國(guó)目前行政復(fù)議的審查標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)行政行為“合法與合理性”審查，但在現(xiàn)行行政訴訟中則排除了對(duì)行政行為的合理性審查。在行政復(fù)議或是行政訴訟中都應(yīng)確立行政合法與合理的全面審查標(biāo)準(zhǔn)，真正做到程序上合法，事實(shí)上客觀公正。
行政救濟(jì)制度的完善離不開國(guó)家賠償及國(guó)家補(bǔ)償制度的完善。我國(guó)不能僅僅停留在由于行政違法行為引起的國(guó)家賠償層面上的研究，還應(yīng)更深入地對(duì)來自政府合法行為給相對(duì)人造成損害指國(guó)家賠償制度的研究。
五、拓寬渠道 發(fā)揮救濟(jì)功效
我國(guó)目前的行政救濟(jì)渠道比較單一，主要集中在行政復(fù)議和行政訴訟兩種方式上，不利于行政救濟(jì)功能的發(fā)揮，不利于行政相對(duì)人。我國(guó)行政訴訟法第37條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議不服的再向法院提起訴訟的，依照法律法規(guī)的規(guī)定�！边@是我國(guó)有關(guān)行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接關(guān)系最直接的法律規(guī)定。
從實(shí)證角度來看，這一制度設(shè)計(jì)本身存在著嚴(yán)重的缺陷，行政救濟(jì)必須拓寬渠道。第一，建立行政訴訟有限調(diào)解制度。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第7條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”，它構(gòu)成了建立行政訴訟有限調(diào)解制度的法理基礎(chǔ)。第二，借鑒國(guó)外行政救濟(jì)制度，設(shè)立行政裁判所。從性質(zhì)和程序上看，行政裁判機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，裁判所獨(dú)立辦案，不受行政機(jī)關(guān)及其官員干預(yù)，裁判所審理案件基本適應(yīng)司法程序。當(dāng)事人對(duì)行政裁判所的裁決不服，除非法律規(guī)定相應(yīng)裁決為終局裁決，可以允許上訴。
有權(quán)利必有救濟(jì)。隨著行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，完善行政救濟(jì)制度是尊重和保障人權(quán)的體現(xiàn)，也是構(gòu)建法治政府的具體措施。行政救濟(jì)是法律救濟(jì)的一種，是指國(guó)家機(jī)關(guān)通過解決行政復(fù)議、制止和矯正違法或不當(dāng)?shù)男姓謾?quán)行為，從而使行政相對(duì)人合法權(quán)益獲得救濟(jì)的法律制度。
�。ㄗ髡邌挝唬航魇{江縣人民法院）
