[ 趙良劍 ]——(2003-12-16) / 已閱13737次
設(shè)立案件質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的若干思考
趙良劍
2002年7月，最高人民法院召開了全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議，明確提出要把法官職業(yè)化作為今后法院隊(duì)伍建設(shè)的努力方向和工作重點(diǎn)。推進(jìn)法官職業(yè)化改革，將對(duì)法官進(jìn)行單獨(dú)序列管理，法官的數(shù)量將減少，權(quán)力和責(zé)任將增大，如何面對(duì)新形勢(shì)、新情況，完善法院內(nèi)部案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，保障并監(jiān)督、制約主審法官依法公正地行使審判權(quán)，防止并及時(shí)糾正錯(cuò)誤裁判，對(duì)全面實(shí)施法官職業(yè)化建設(shè)具有不可低估的重要意義。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》明確指出：“要完善法官的職業(yè)監(jiān)督，建立和完善符合法官職業(yè)特點(diǎn)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。”為此，筆者結(jié)合宜賓法院實(shí)際，對(duì)完善法院內(nèi)部案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制作初步的探討。
當(dāng)前，我院內(nèi)部審判監(jiān)督有以下七種形式：1、依照審判監(jiān)督程序?qū)ι袥Q進(jìn)行監(jiān)督，由審判監(jiān)督庭進(jìn)行。2、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院非程序性的監(jiān)督，即上級(jí)法院主動(dòng)介入下級(jí)法院正在審理的具體案件進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，實(shí)行案件請(qǐng)示制度和督辦制度。3、庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)對(duì)具體案件的監(jiān)督，主要是案件的匯報(bào)和審核（批）制度。4、審判委員會(huì)的監(jiān)督，即對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的個(gè)案監(jiān)督。5、實(shí)行立、審、執(zhí)分立后，立案流程管理制度對(duì)各部門的制約監(jiān)督關(guān)系。6、裁判文書評(píng)查制度，主要是對(duì)裁判文書制作質(zhì)量的監(jiān)督，由監(jiān)察室進(jìn)行。7、錯(cuò)案責(zé)任和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度，承辦部門為紀(jì)檢監(jiān)察室（也受理對(duì)法官的作風(fēng)投訴）。
對(duì)以上七種監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行實(shí)踐性考察和理性分析后，我們不難得出這樣的結(jié)論：依照審判監(jiān)督程序?qū)ιР门羞M(jìn)行監(jiān)督，具有事后性、被動(dòng)性、補(bǔ)救性的缺陷；立案流程管理對(duì)遏制超審限有一定作用，但對(duì)司法不公則制約有限；錯(cuò)案責(zé)任和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度的實(shí)施效果并不理想，因?yàn)榧o(jì)檢監(jiān)察部門人員法律素質(zhì)普遍不高，由于條件制約認(rèn)定錯(cuò)案有難度，而且其他事務(wù)繁雜；裁判文書評(píng)查制度也具有事后性的特點(diǎn)，而且主要監(jiān)督裁判文書質(zhì)量，不能及時(shí)有效地糾正法官辦錯(cuò)案；案件請(qǐng)示制度、庭長(zhǎng)分管院長(zhǎng)審核（批）制度、審委會(huì)制度主要是從法律適用上進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，監(jiān)督也有限。
在全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，社會(huì)各界對(duì)人民法院和人民法官的期望值更高，對(duì)司法公正的要求更為迫切，盡管法院隊(duì)伍主流是好的，但個(gè)別法官或者因?yàn)樗枷肫焚|(zhì)低劣而違法違紀(jì)辦案，或者因業(yè)務(wù)素質(zhì)不高而辦案質(zhì)量不高，妨礙了司法公正的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，要堵塞這些漏洞，并克服以上監(jiān)督機(jī)制的不足，形成規(guī)范、長(zhǎng)效的案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，人民法院應(yīng)設(shè)立專門的案件質(zhì)量監(jiān)督部門（如我院可設(shè)立案件質(zhì)量督查處，以下簡(jiǎn)稱“督查處”），專司案件質(zhì)量監(jiān)督工作，從檢查范圍、檢查部門、檢查標(biāo)準(zhǔn)、檢查方式、檢查程序、檢查申辯、檢查處理等方面，建立對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督檢查制度，并使之規(guī)范化、制度化。
一、案件督查應(yīng)遵循的四大原則。一是監(jiān)督不辦案原則。法官職業(yè)化改革的目的是進(jìn)一步落實(shí)審判獨(dú)立，增強(qiáng)主審法官的權(quán)力和職責(zé)，因此不應(yīng)因強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督而走向另一個(gè)極端，形成新的“審者不判，判者不審”。監(jiān)督部門要準(zhǔn)確定位，把握好審判監(jiān)督與法官獨(dú)立審案的辨證關(guān)系。此外監(jiān)督者辦案可操作性也不強(qiáng)。二是不越權(quán)原則。即監(jiān)督部門應(yīng)遵守現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，不應(yīng)受理依照法定程序應(yīng)由其他職能部門受理和處理的案件。如當(dāng)事人依法提出的再審申請(qǐng)和申訴，仍應(yīng)由審判監(jiān)督庭依照審判監(jiān)督程序進(jìn)行審查。三是集體把關(guān)原則。案件督查工作應(yīng)力求準(zhǔn)確高效、監(jiān)督到位，避免流于形式的無謂勞動(dòng)。由于督查結(jié)果與法官切身利益息息相關(guān)，故督查工作應(yīng)以督查組為單位進(jìn)行，增強(qiáng)抗干擾能力，并避免一人決斷帶來的副作用。四是全程動(dòng)態(tài)督查的原則。對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督重點(diǎn)和核心應(yīng)是權(quán)力行使過程中的監(jiān)督和制約，以防止權(quán)力的濫用。一旦形成錯(cuò)誤的裁判，即使對(duì)責(zé)任人進(jìn)行追究，但錯(cuò)誤裁判本身所產(chǎn)生的消極影響往往難以挽回。況且，屢屢對(duì)發(fā)生法律效力的錯(cuò)誤裁判進(jìn)行糾正，不僅有損于司法裁判的權(quán)威性和終局性，也會(huì)降低人民法院的公信力。故針對(duì)審判監(jiān)督程序事后性、被動(dòng)性、彌補(bǔ)性的缺陷，案件督查應(yīng)變被動(dòng)為主動(dòng)，由事后監(jiān)督變事前、事中、事后的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督。即對(duì)案件進(jìn)入法院即進(jìn)行立案監(jiān)督，對(duì)該立不立或不該立錯(cuò)立的情形予以糾正；對(duì)各方面反映大的案件進(jìn)行調(diào)查，提出處理意見報(bào)審委會(huì)研究決定；對(duì)上訴、抗訴和再審案件進(jìn)行復(fù)查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題及時(shí)調(diào)查處理；定期對(duì)法官承辦案件按照一定比例進(jìn)行抽查，抽查結(jié)果與法官的晉級(jí)、晉職和目標(biāo)考核掛鉤。
二、督查部門的權(quán)利和職責(zé)。一是準(zhǔn)確界定督查處的職能，使其不與其他監(jiān)督部門產(chǎn)生職能交叉。督查處對(duì)各類案件具有監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)以及對(duì)案件及法官的處理建議權(quán)，即督查處對(duì)屬于其監(jiān)督范圍的案件，有權(quán)提出監(jiān)督意見。若主審法官或合議庭不接受監(jiān)督意見，督查處有權(quán)報(bào)經(jīng)院長(zhǎng)提交審委會(huì)按法定程序予以糾正。根據(jù)當(dāng)事人或有關(guān)方面的反映，督查人員可以調(diào)閱有關(guān)案件材料，要求承辦法官說明案件情況，詢問當(dāng)事人及有關(guān)人員，旁聽案件的開庭審理，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)匯報(bào)處理等。這些職能與審判監(jiān)督庭依照法律對(duì)案件進(jìn)行再審的職能無沖突。裁判文書評(píng)查現(xiàn)在由監(jiān)察室進(jìn)行，今后可將監(jiān)察室的此項(xiàng)職能劃歸督查處，使裁判文書評(píng)查、法官承辦案件抽查均由督查處辦理。追究錯(cuò)案責(zé)任和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任現(xiàn)在由紀(jì)檢部門辦理，但由于紀(jì)檢部門人員欠缺較高的法律素養(yǎng)和豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，故可考慮由督查處負(fù)責(zé)認(rèn)定和追究錯(cuò)案責(zé)任和執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。人大、政協(xié)、政法委等的督辦案件現(xiàn)在由辦公室辦理，也可考慮將此項(xiàng)職能并入督查處。《法官法》規(guī)定，各級(jí)法院要設(shè)立法官考評(píng)委員會(huì)，根據(jù)審判工作的規(guī)律和法官職業(yè)的特點(diǎn)，全面、細(xì)致地考評(píng)法官的審判工作業(yè)績(jī)、審判業(yè)務(wù)、法學(xué)理論水平、政治表現(xiàn)和工作作風(fēng)等方面的完成情況和表現(xiàn)，其中審判質(zhì)量是法官考核的核心內(nèi)容，包括程序公正、實(shí)體公正、裁判文書質(zhì)量等內(nèi)容。督查處的督查職能不會(huì)與法官考評(píng)委員會(huì)的職能發(fā)生矛盾，相反其督查工作有助于為法官考評(píng)提供公正客觀的量化依據(jù)。二是法院監(jiān)督部門應(yīng)分工合作，配合協(xié)作。法院內(nèi)部從事監(jiān)督的機(jī)構(gòu)有審監(jiān)庭、紀(jì)檢監(jiān)察室、立案庭等，督查處在實(shí)施案件質(zhì)量監(jiān)督工作中，要注意同其他監(jiān)督部門既按職責(zé)分工，各司其職，又互相配合，協(xié)調(diào)一致。如督查處發(fā)現(xiàn)錯(cuò)案線索，要向紀(jì)檢監(jiān)察部門、審判監(jiān)督庭通報(bào)情況，提出處理意見報(bào)審委會(huì)決定。如督查處認(rèn)定錯(cuò)案與紀(jì)檢監(jiān)察部門、審判監(jiān)督庭發(fā)生認(rèn)識(shí)上的分歧，應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)審委會(huì)作出決定。三是中級(jí)法院督查處除了負(fù)責(zé)本院的案件質(zhì)量監(jiān)督外，還承擔(dān)對(duì)轄區(qū)基層法院案件質(zhì)量監(jiān)督檢查工作（基層法院可設(shè)立案件質(zhì)量督查科）進(jìn)行指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職責(zé)，包括定期召開會(huì)議，部署檢查工作，適時(shí)組織檢查等。中級(jí)法院督查處對(duì)下級(jí)法院案件不進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，這是上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系決定的。
三、督查的案件類型和范圍。一是督查的案件不僅要涉及刑事、民事、行政的一審、二審和再審案件，執(zhí)行案件亦應(yīng)納入督查范圍。筆者之所以強(qiáng)調(diào)對(duì)執(zhí)行案件的監(jiān)督，是因?yàn)槊袷隆⑿淌掳讣噍^而言現(xiàn)在還算有糾正的途徑，但對(duì)執(zhí)行權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制則很不完善。調(diào)查權(quán)與執(zhí)行權(quán)合一，執(zhí)行權(quán)與財(cái)產(chǎn)處分權(quán)合一，調(diào)查權(quán)與審查權(quán)合一的弊端，容易產(chǎn)生暗箱操作，損害當(dāng)事人權(quán)益，同時(shí)也給極少數(shù)素質(zhì)低下的執(zhí)行法官留下可乘之機(jī)。二是督查案件包括已經(jīng)立案的案件、正在審理的案件和已經(jīng)審結(jié)的案件，時(shí)間上大致以當(dāng)年內(nèi)審結(jié)的案件為限。三是督查文書包括各類生效的法律文書，如判決書、裁定書、調(diào)解書以及庭審筆錄、合議庭評(píng)議筆錄、宣判筆錄、執(zhí)行筆錄、審委會(huì)筆錄等。
四、制定完善制度。為了使案件質(zhì)量監(jiān)督檢查工作有章可循，必須注重案件質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督的規(guī)范化、制度化建設(shè)：一是制定《案件質(zhì)量督查工作實(shí)施細(xì)則》，對(duì)責(zé)任部門、工作內(nèi)容、工作程序、懲戒處理等作詳細(xì)規(guī)定。二是《案件質(zhì)量檢查規(guī)定》，包括對(duì)刑事、民事、行政、執(zhí)行案件質(zhì)量的詳細(xì)規(guī)定。三是嚴(yán)格區(qū)分違法審判責(zé)任和質(zhì)量差錯(cuò)責(zé)任，完善《追究錯(cuò)案責(zé)任實(shí)施細(xì)則》和《追究執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任實(shí)施細(xì)則》�，F(xiàn)在有的法院將司法機(jī)關(guān)履行刑事賠償義務(wù)作為刑事錯(cuò)案的標(biāo)志，把不批準(zhǔn)逮捕、不起訴或判決無罪的刑事案件一律視為錯(cuò)案，凡是被上級(jí)法院改判或發(fā)回重審的案件，一律定為錯(cuò)案，這是不科學(xué)的。要注意根據(jù)案件的具體情況分清法官、法官助理、審委會(huì)、庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)、技術(shù)鑒定人員、書記員的錯(cuò)案責(zé)任，要糾正一有錯(cuò)案就認(rèn)定是法官責(zé)任的觀念。此外由于法律規(guī)定寬泛的原因，不同的法官對(duì)同一案件的認(rèn)識(shí)、裁量有所區(qū)別，要尊重法官的自由裁量權(quán)，不要隨意認(rèn)定錯(cuò)案。四是通報(bào)制度。制定《案件、裁判文書檢查通報(bào)制度》，無論是對(duì)案件評(píng)查還是抽查，均應(yīng)按照公開原則將結(jié)論在一定范圍內(nèi)讓公眾知曉。定期編發(fā)《案件督查專報(bào)》，著重從辦案思路、業(yè)務(wù)能力、審判作風(fēng)等主觀方面剖析錯(cuò)案發(fā)生的原因，力爭(zhēng)找出有共性、代表性的案件進(jìn)行類型歸納，為合議庭辦理類案提供借鑒，促進(jìn)全體法官舉一反三，提高審判質(zhì)量。對(duì)典型案例予以通報(bào)，聽取整改反饋意見，逐步形成一套完整的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系。五是《案件質(zhì)量過錯(cuò)責(zé)任的處罰辦法》，將案件質(zhì)量與法官政治、經(jīng)濟(jì)待遇以及考評(píng)掛鉤，視錯(cuò)案的具體情形給予輪崗、警告、記過直至開除的處分。六是申辯制度，即允許法官對(duì)評(píng)查抽查結(jié)果、處理意見等進(jìn)行申辯，使案件督查做到客觀公正。
五、督查對(duì)象和方法。督查對(duì)象以辦案法官為檢查主體，合議庭法官、法官助理、書記員等也是監(jiān)督檢查對(duì)象。督查方法做到常規(guī)檢查與專項(xiàng)檢查、定期檢查與臨時(shí)檢查、一般檢查與重點(diǎn)檢查、隨機(jī)抽查與逐件評(píng)查的結(jié)合。其中常規(guī)檢查范圍為二審改判、發(fā)回重審案件，再審改判的案件，上級(jí)法院指令再審的案件，檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件以及法律文書等。
六、對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督問題。肖揚(yáng)院長(zhǎng)曾經(jīng)指出，審判監(jiān)督庭的法官“是監(jiān)督法官的法官，是監(jiān)督辦案的法官。因此，水平應(yīng)該最高，自律性應(yīng)當(dāng)最強(qiáng)�！逼鋵�(shí)這也是對(duì)案件質(zhì)量督查部門同志的要求。為此要高度重視督查處人員的選拔問題，要將那些德才兼?zhèn)�、審判�?jīng)驗(yàn)和社會(huì)閱歷豐富、堅(jiān)持原則、不怕得罪人、威望崇高優(yōu)秀審判人員選拔出來，從事案件質(zhì)量?jī)?nèi)部督查工作。督查公開、申訴、申辯制度以及審委會(huì)議事制度也能有效地監(jiān)督督查法官。根據(jù)監(jiān)督不辦案的原則，督查處對(duì)主審法官接受監(jiān)督意見后所作出的裁判不負(fù)錯(cuò)案責(zé)任。但是對(duì)于在辦理監(jiān)督事項(xiàng)時(shí)，因責(zé)任心不強(qiáng)對(duì)應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)的問題沒有及時(shí)發(fā)出監(jiān)督意見，因而造成錯(cuò)案和極大不良后果的，或在限定的期限內(nèi)未完成監(jiān)督事項(xiàng)且無正當(dāng)理由的，有關(guān)督查人員應(yīng)負(fù)失察責(zé)任。
總之，實(shí)施案件質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督，能有效解決現(xiàn)行法院案件內(nèi)部監(jiān)督體制的種種弊端，其優(yōu)勢(shì)非常明顯：一是能有效地減少錯(cuò)案、冤案，維護(hù)法制權(quán)威。由于有堅(jiān)實(shí)信賴的監(jiān)督中堅(jiān)力量，有切實(shí)可行的監(jiān)督手段，有嚴(yán)密的監(jiān)督體系，能保障法官辦案被置于可靠的監(jiān)督之下，從而確保司法公正。二是切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，減輕當(dāng)事人的訟累和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，提高法院公信力。因?yàn)閮?nèi)部質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制注重事中控制，能有效保障初審案件的質(zhì)量，從而減少申訴、上訪、再審案件的產(chǎn)生，減輕當(dāng)事人的訴訟成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從當(dāng)事人角度來思考，二審、再審程序改判原審錯(cuò)案，當(dāng)事人為此卻要多付出訴訟費(fèi)用，承擔(dān)了法官辦錯(cuò)案的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)當(dāng)事人無公平可言。因此實(shí)施案件質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督也是人民法院深入貫徹實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，切實(shí)改進(jìn)審判作風(fēng)，以人民利益為最高標(biāo)準(zhǔn)的必然要求。三是既能督查實(shí)體公正，又能督查程序公正。實(shí)體公正相對(duì)容易判斷，而程序公正，作為隱含在審判各個(gè)環(huán)節(jié)中的操作過程，相對(duì)“隱性”，較難檢查和發(fā)現(xiàn)問題，這就對(duì)案件監(jiān)督、檢查提出了較高的要求。督查部門通過對(duì)每個(gè)承辦人審結(jié)的案件、各類訴訟筆錄進(jìn)行個(gè)案抽查，能對(duì)是否存在未經(jīng)報(bào)批的超審限案件、開庭傳票日期與實(shí)際開庭日期是否相符、是否公開宣判、送達(dá)回證的簽收是否規(guī)范等存在程序瑕疵的情況向相關(guān)業(yè)務(wù)庭、合議庭反映，提醒合議庭引以為戒，避免因忽視“小”問題存在而損害裁判的公正性、權(quán)威性。四是降低司法成本。與審判監(jiān)督程序相比，案件質(zhì)量?jī)?nèi)部監(jiān)督啟動(dòng)易、處理快、周期短、見效快，能切實(shí)降低處理錯(cuò)案的司法成本。五是將案件質(zhì)量督查結(jié)果與法官的晉級(jí)、晉職、年終目標(biāo)考核掛鉤，能使考評(píng)結(jié)果客觀公正，并能促進(jìn)法官增強(qiáng)責(zé)任心，積極鉆研業(yè)務(wù)，提高辦案水平。六是預(yù)防和懲治司法腐敗。由于案件質(zhì)量監(jiān)督實(shí)施案件全程監(jiān)督，根據(jù)錯(cuò)誤苗頭，督查部門能及時(shí)警示法官，防微杜漸，避免法官犯更大的錯(cuò)誤。七是是便于各個(gè)內(nèi)部監(jiān)督部門配合協(xié)作和監(jiān)督制約，形成整體合力。案件質(zhì)量監(jiān)督是法院監(jiān)督體系的核心和關(guān)鍵，抓好案件質(zhì)量監(jiān)督，并發(fā)揮其龍頭和紐帶作用，就能與其他監(jiān)督部門密切協(xié)作，最終達(dá)到形成符合法官職業(yè)特點(diǎn)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的目的。八是督查處作為與外部監(jiān)督的聯(lián)系紐帶，能有效地加強(qiáng)外部監(jiān)督力量。法院外部存在眾多的外部監(jiān)督，主要是各級(jí)黨委、人大以及公眾輿論對(duì)法院審判活動(dòng)的監(jiān)督，通過法院內(nèi)部行政組織系統(tǒng)發(fā)揮作用。但是現(xiàn)在的外部監(jiān)督在法院系統(tǒng)內(nèi)部缺乏有效的中間環(huán)節(jié)，致使外部監(jiān)督的影響無法有效地及于審判活動(dòng)本身，法院對(duì)外部監(jiān)督的方式停留于上催下轉(zhuǎn)，結(jié)果往往不了了之。督查處監(jiān)督力度大，能將來自外部的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督，并將督查結(jié)果集中回復(fù)反饋，效果更好。
(作者單位：四川省宜賓市中級(jí)人民法院)
