[ 喬雪 ]——(2013-4-1) / 已閱4837次
行政首長出庭應(yīng)訴，是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機(jī)關(guān)的法定代表人或主持工作的負(fù)責(zé)人或分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的一項訴訟活動。與民事訴訟雙方當(dāng)事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭而引發(fā)，現(xiàn)實地位的懸殊使得由何人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴具有強(qiáng)烈的象征意義。特別是在妥善化解行政爭議、維護(hù)社會穩(wěn)定和諧成為當(dāng)下行政審判重要使命的背景下，行政首長出庭應(yīng)訴制度對于優(yōu)化行政審判外部環(huán)境、滿足民眾行政糾紛實質(zhì)性解決訴求有著更為重要的推動作用。
鑒于行政首長出庭應(yīng)訴對于我國依法行政進(jìn)程的重要意義，以及當(dāng)前實踐中行政首長不出庭帶來的種種消極影響，現(xiàn)就行政首長出庭應(yīng)訴的可行性及必要性做如下分析：
一、行政首長出庭應(yīng)訴的可行性分析
�。ㄒ唬┙⑿姓组L出庭應(yīng)訴制度的法理考量。
《中華人民共和國憲法》第一百零五條規(guī)定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制�！薄吨腥A人民共和國行行政訴訟法》第二十九條規(guī)定，當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。律師、社會團(tuán)體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民，可以受委托為訴訟代理人。法律雖然沒有對行政首長必須親自出庭應(yīng)訴作出明確規(guī)定，但以根本大法的形式確立了作為我國基本行政領(lǐng)導(dǎo)制度的行政首長負(fù)責(zé)制。從法理意義上說，憲法所確立的“行政首長負(fù)責(zé)制”是行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)。
�。ǘ┙⑿姓组L出庭應(yīng)訴制度的政策依據(jù)。
2004年3月，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中強(qiáng)調(diào)指出，“對人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯”。與此同時，不少地方黨政機(jī)關(guān)和人大還出臺了行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的制度，如《四川省人民政府全面推進(jìn)依法行政工作二〇〇八年度安排》、《深圳市人民政府法律顧問工作規(guī)則》、安徽省合肥市《關(guān)于試行行政首長出庭應(yīng)訴制度的通知》以及遼寧省人民政府《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實施意見》（遼政發(fā)（2011）7號）等等，都對行政首長出庭應(yīng)訴工作提出了原則要求和具體的規(guī)定。上述規(guī)定，為建立行政首長出庭應(yīng)訴制度提供了政策依據(jù)。
�。ㄈ┙⑿姓组L出庭應(yīng)訴制度的實踐基礎(chǔ)。
近年來，隨著行政機(jī)關(guān)法治意識的不斷增強(qiáng)，全國各地不斷涌現(xiàn)行政首長出庭應(yīng)訴的試點地區(qū)，地方政府和行政部門領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的個案越來越多，為全面推行行政首長出庭應(yīng)訴制度奠定了良好的實踐基礎(chǔ)。2004年江蘇省海安縣兩任縣長出庭應(yīng)訴，206位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人先后出庭應(yīng)訴，連續(xù)五年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。最高人民法院副院長江必新對海安的做法給予充分肯定，稱其為“海安樣本”，并要求推介落實。我省的沈陽、鞍山、朝陽等市也有不少行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案例。行政首長出庭應(yīng)訴率和案件協(xié)調(diào)和解率同步大幅提升的現(xiàn)實，成為建立行政首長出庭應(yīng)訴制度的實踐基礎(chǔ)。
二、行政首長出庭應(yīng)訴的必要性分析
行政訴訟制度的改革和探索必須追求社會價值和法律價值，注重實踐效果。當(dāng)前行政首長出庭應(yīng)訴制度的建立和實施便有著很好的社會效應(yīng)及法律效應(yīng)，對于消除沖突、構(gòu)建和諧社會，引導(dǎo)社會走向法治，通過司法渠道解決社會矛盾，具有特別重要的現(xiàn)實意義。
從審判實踐看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作為行政機(jī)關(guān)的“一把手”、“掌權(quán)人”，出庭應(yīng)訴有其必要性。
�。ㄒ唬┯欣谠鰪�(qiáng)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的法律意識，提高依法行政水平。我國現(xiàn)行的行政首長負(fù)責(zé)制，決定了行政首長對本部門的依法行政工作負(fù)總責(zé)�！耙话咽帧背鐾�(yīng)訴，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對本行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在事實、法律和程序方面進(jìn)行全面的掌握和考量。通過出庭應(yīng)訴，可以促使其認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，深化依法行政意識，強(qiáng)化依法行政的責(zé)任感，從而進(jìn)一步提高決策水平。
�。ǘ┯欣跒樾姓䴔C(jī)關(guān)工作人員樹立執(zhí)法典范，推動行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的改進(jìn)。實踐中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴時，通常本機(jī)關(guān)工作人員參加旁聽的比例較高，對執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法公正，提高執(zhí)法水平都會產(chǎn)生積極的影響。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法庭上直面行政相對人，平等地?fù)?jù)理力爭，據(jù)法力辯，也能更直接、更有力地促動工作人員改進(jìn)工作，進(jìn)而加快本機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的好轉(zhuǎn)。
（三）有利于化解官民矛盾，實現(xiàn)法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，體現(xiàn)了對行政相對人法律地位的尊重和對其合法權(quán)益的重視。在訴訟中，許多行政相對人覺得自己與行政機(jī)關(guān)“一把手”平起平坐，實現(xiàn)了訴訟地位的平等性，在心理上得到極大的滿足，從而大大緩和了與行政機(jī)關(guān)的對立情緒，有利于行政糾紛的解決。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，對行政相對人存有異議之處耐心解釋，對機(jī)關(guān)本身存在問題之處虛心改正，真正地從源頭上化解了官民矛盾，能更好地促進(jìn)法律效果與社會效果有機(jī)統(tǒng)一。
（四）有利于法治政府形象的展示。以積極的態(tài)度出庭應(yīng)訴，既是對群眾和法律的尊重，也是法治政府良好形象的展示。行政首長作為被告出庭在社會上會造成震撼，產(chǎn)生一種效應(yīng)， 表率作用明顯。隨著依法行政的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)尊重法律、尊重公眾的做法會越來越多地贏得民心。
�。ㄎ澹┯欣谔岣呷罕姷姆ㄖ我庾R，營造良好的法治氛圍。
“民告官卻不見官”現(xiàn)象的存在，客觀上給老百姓造成行政機(jī)關(guān)拒絕接受司法監(jiān)督的印象，容易使行政相對人對司法公正失去信心，從而產(chǎn)生尋求上訪等途徑解決問題的想法。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極主動地出庭應(yīng)訴，不僅有利于誠信政府的打造，而且對群眾也是一種法制文明的宣傳，有助于全社會法治意識的提高，加快推進(jìn)法治進(jìn)程。
綜上，無論從法理考量、政策層面的分析，還是比照其他省市實行行政首長出庭的成功做法，我認(rèn)為，推行行政首長出庭應(yīng)訴制度已成為建立法治政府、構(gòu)建和諧社會的時代要求和歷史必然。當(dāng)然，在具體工作中，考慮到行政任務(wù)的繁雜以及行政效率的保障，應(yīng)該用一種兼具合理性與現(xiàn)實性的操作方式，可以在不同行政層級之間設(shè)定不同的條件，來確定各級行政首長需出庭應(yīng)訴的案件。而對于原告人數(shù)眾多的共同訴訟案件，土地征收、房屋拆遷等涉及一個地區(qū)或一個領(lǐng)域廣大群眾切身利益的案件，以及涉及政府重大決策合法性案件等，尤其應(yīng)當(dāng)要求行政首長出庭應(yīng)訴。
