[ 鄧聯(lián)繁 ]——(2013-3-26) / 已閱9424次
摘要: 在憲法理論和憲法文本中，“章”是文字符號，是結(jié)構(gòu)單位，是憲法體例關(guān)注的重點(diǎn)。雖然憲法中“章”的設(shè)置問題屬于憲法形式問題，但其有獨(dú)特價值，不可忽視。以章的設(shè)置為視角，我國百余年的立憲變化巨大。新中國四部憲法在章的設(shè)置方面，具有簡潔、明了的優(yōu)點(diǎn)�，F(xiàn)行憲法在章的設(shè)置方面仍然有進(jìn)一步完善的必要與空間。
關(guān)鍵詞: 憲法；憲法形式；憲法修改
一、認(rèn)真對待憲法中“章”的設(shè)置
在憲法理論和憲法文本中，“章，不僅是文字符號，而且是結(jié)構(gòu)單位，是憲法體例與憲法形式結(jié)構(gòu)的基本元素�！皯椃ǖ涞捏w例是指構(gòu)筑憲法典的全部條文，劃分為大小不同、層次各異的部分，分別由相應(yīng)的文字符號排列而成的形式結(jié)構(gòu)。這些文字符號有篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目等等”。[1]“憲法典的形式結(jié)構(gòu)，實(shí)際上是指憲法典的體例”。[2]從世界各國立憲實(shí)踐來看，雖然憲法文本的體例形式或者說結(jié)構(gòu)形式并沒有固定和統(tǒng)一的模式，但采用章、節(jié)、條體例的憲法占大多數(shù)。[3]因此，一部憲法是否要設(shè)置章，若設(shè)章的話，設(shè)置多少章、哪些章以及如何安排各章的順序，諸如此類章的設(shè)置問題，是一部憲法在安排體例或者說結(jié)構(gòu)形式時所要重點(diǎn)考慮的。
有著名憲法學(xué)家指出：“說到‘成文憲法的形式’，我們的意思是指構(gòu)成成文憲法的外形和結(jié)構(gòu)的各種因素，例如憲法的長度（在復(fù)式成文憲法中指總長度），憲法編、章、節(jié)等的劃分，序言和附錄部分。”[4]在這里，章的設(shè)置榜上有名。章的設(shè)置問題在基本的和主要的意義上確實(shí)是一個形式問題，即憲法體例形式、憲法結(jié)構(gòu)形式領(lǐng)域的問題，而不是一個內(nèi)容問題，但絕不可因此而忽視章的設(shè)置，因?yàn)閼椃ㄊ莾?nèi)容與形式的統(tǒng)一體，憲法形式與憲法內(nèi)容相輔相成，既沒有無內(nèi)容的憲法形式，也沒有無形式的憲法內(nèi)容，憲法形式對憲法內(nèi)容有重要的制約作用。形式不同于形式主義，形式主義必須反對，但形式是不可或缺的，切不可因?yàn)榉磳π问街髁x而反對形式，否則就是矯枉過正、因噎廢食。“三分人才，七分打扮”的通俗說法，在一般意義上生動地反映出形式的相對獨(dú)立性與形式對內(nèi)容的強(qiáng)大反作用。前些年警察換警服、法官換法袍的實(shí)踐，則充分說明法律與法治的理念與內(nèi)容需要通過合適的形式來體現(xiàn)。最有說服力的例子也許要算帶著蒙眼布的正義女神—正是“帶著蒙眼布”這一形式成就了不朽的正義女神。“形式的混亂會導(dǎo)致人們對法律內(nèi)容認(rèn)知的不便和混亂，從而影響法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性乃至法律的實(shí)施”。[5]憲法在國家治理過程中具有至關(guān)重要的地位，要發(fā)揮至關(guān)重要的作用，憲法的形式問題包括章的設(shè)置當(dāng)然不可不問。由此不難理解，1787年美國聯(lián)邦憲法制定過程中成立了由漢密爾頓、麥迪遜等5人組成的文字排列和風(fēng)格委員會，制憲的第四個階段就是花了一周時間“檢查與通過文字排列和風(fēng)格委員會報(bào)告”。[6]一言以蔽之，認(rèn)真對待憲法中章的設(shè)置，是認(rèn)真對待憲法形式的重要一環(huán)，也是認(rèn)真對待憲法文本的應(yīng)有之義。
二、我國憲法中“章”的設(shè)置之沿革
從1908年8月27日清政府頒布我國第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》至今已逾百年，期間產(chǎn)生了多種類型的立憲成果，其中，有的直接冠以憲法名稱，有的則以約法等名稱出現(xiàn)，如《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》與《中華民國訓(xùn)政時期約法》。[7]以章的設(shè)置為視角，隨著政權(quán)的更迭立憲成果，經(jīng)過了從無章到有章、從章少到章多、從章多到章少三個階段。
（一）從無章到有章
除《欽定憲法大綱》以外，清政府在1911年辛亥革命爆發(fā)后還匆匆出臺了《憲法重大信條十九條》。盡管這兩份憲法文件在諸多方面有所區(qū)別，但在形式上有一個共同點(diǎn)，那就是都沒設(shè)置章。其中，《欽定憲法大綱》分正文和附錄兩部分，正文為“君上大權(quán)”，計(jì)有十四項(xiàng)，如“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國，萬世一系，永永尊戴”；附錄列舉了九項(xiàng)“臣民權(quán)利義務(wù)”，如“臣民按照法律所定，有納稅、當(dāng)兵之義務(wù)”�！稇椃ㄖ卮笮艞l十九條》既不分章，也不分正文和附錄，就十九條。概言之，《欽定憲法大綱》與《憲法重大信條十九條》在章的設(shè)置上還沒破題。
1912年出臺的《中華民國臨時約法》改變了我國以往立憲不設(shè)章的狀況，它包括七章，分別是：第一章“總綱”，第二章“人民”，第三章“參議院”，第四章“臨時大總統(tǒng)副總統(tǒng)”，第五章“國務(wù)員”，第六章“法院”，第七章“附則”。其中，第二章“人民”詳細(xì)規(guī)定了人民權(quán)利，這在中國歷史上是第一次。與《欽定憲法大綱》只是把臣民的權(quán)利義務(wù)作為附錄、《十九信條》只涉及政治權(quán)力不同，《臨時約法》不僅在正文中明確規(guī)定了平等權(quán)利、自由權(quán)利，而且規(guī)定了救濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利，無論是權(quán)利條款數(shù)量還是權(quán)利種類，都多于《欽定憲法大綱》，義務(wù)則只有納稅義務(wù)和服兵役義務(wù)，少于《欽定憲法大綱》中的臣民義務(wù)。更重要的是，《臨時約法》在形式上將“人民”作為第二章，置于參議院、臨時大總統(tǒng)、國務(wù)院、法院等國家機(jī)關(guān)之前，體現(xiàn)了憲法以人為本、以人權(quán)為重的精神，絕非《欽定憲法大綱》正文只有君上大權(quán)所能比擬。
（二）從章少到章多
通常認(rèn)為，中華民國分為兩個階段，第一階段是北京政府階段，第二階段是北伐戰(zhàn)爭勝利后的南京政府階段。從憲法史來看，這兩個階段也有重要區(qū)別，如第一階段立憲積極，立憲成果多；第二階段以“訓(xùn)政”為重，立憲消極，立憲成果少，可以說是一種倒退。但從憲法中章的設(shè)置看，兩個階段有一個共同點(diǎn)，那就是憲法文獻(xiàn)中章的數(shù)目都存在一個從少到多的變化過程。
《中華民國臨時約法》開創(chuàng)了我國立憲成果分章的先河，但章的數(shù)目是個位數(shù)，章的數(shù)目首次達(dá)到兩位數(shù)的立憲成果是1914年的《中華民國約法》�！吨腥A民國臨時約法》體現(xiàn)了以孫中山為首的革命力量以法律制約袁世凱的用意，限制權(quán)力的色彩明顯；《中華民國約法》反映的則是袁世凱反擊以孫中山為首的革命力量的主張，擴(kuò)張權(quán)力的味道濃厚�！吨腥A民國約法》共十章，達(dá)到了兩位數(shù)，相對于《中華民國約法》的個位數(shù)而言，可以說上了一個臺階。這十章分別是：第一章“國家”，第二章“人民”，第三章“大總統(tǒng)”，第四章“立法”，第五章“行政”，第六章“司法”，第七章“參政院”，第八章“會計(jì)”，第九章“制定憲法程序”，第十章“附則”。將“會計(jì)”與“制定憲法程序”設(shè)為專章，是《中華民國約法》在形式上的一個重要特點(diǎn)。
1923年的《中華民國憲法》是我國歷史上第一部正式的憲法，章的數(shù)目再攀新高，共十三章，依次是：第一章“國體”，第二章“主權(quán)”，第三章“國土”，第四章“國民”，第五章“國權(quán)”，第六章“國會”，第七章“大總統(tǒng)”，第八章“國務(wù)院”，第九章“法院”，第十章“法律”，第十一章“會計(jì)”第十二章“地方制度”，第十三章“憲法之修正解釋及其效力”。這種體例安排也有一些特點(diǎn)，如將“法律”設(shè)為專章，在我國憲法史上可謂空前絕后。然而，根據(jù)比較憲法學(xué)家的統(tǒng)計(jì)，世界各國憲法文本普遍具有的四項(xiàng)內(nèi)容就包括“關(guān)于法制的規(guī)定。憲法沒有涉及法治或法制，但卻包括了法律制度的一些方面，例如憲法自身的規(guī)定與普通法律的關(guān)系以及和國際性立法的關(guān)系”。[8]其他三項(xiàng)內(nèi)容分別是關(guān)于憲法自身的規(guī)定、關(guān)于國家組織的規(guī)定、關(guān)于公民權(quán)利和政治權(quán)利的規(guī)定�？梢�，《中華民國憲法》將“法律”設(shè)為專章絕非標(biāo)新立異。
從《中華民國臨時約法》的七章到《中華民國約法》的十章，再到1923年《中華民國憲法》的十三章，中華民國北京政府階段的主要立憲成果不斷增加章的數(shù)目。這一特征也反映在中華民國南京政府階段。1931年出臺的《中華民國訓(xùn)政時期約法》共八章，1946年《中華民國憲法》則有十四章，各章名稱依次是：總綱，人民之權(quán)利義務(wù)，國民大會，總統(tǒng)，行政，立法，司法，考試，監(jiān)察，中央與地方之權(quán)限，地方制度，選舉罷免創(chuàng)制復(fù)決，基本國策，憲法之施行及修改。顯然，該憲法體現(xiàn)了孫中山先生的三民主義和五權(quán)憲法思想。1946年《中華民國憲法》章的數(shù)目在我國憲法史上迄今都是最高值。此外，該憲法在章的設(shè)置上還有一個重要特點(diǎn)，這就是第十三章“基本國策”。我國多部憲法文獻(xiàn)中都含有政策內(nèi)容，包括新中國四部憲法，但直接、明確以“基本國策”標(biāo)題名稱設(shè)置專章的，惟有1946年《中華民國憲法》。
（三）從章多到章少
從《中華民國臨時約法》設(shè)七章到1946年《中華民國憲法》設(shè)十四章，中國民國立憲成果在章的數(shù)目上翻了整整一番。新中國立憲成果特別是新中國四部憲法文本極大減少了章的設(shè)置。這始于作為新中國成立初期臨時憲法的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。除序言外，它設(shè)七章，其中第一章為“總綱”、第二章為“政權(quán)機(jī)關(guān)”，第三至第七章依次規(guī)定的是軍事制度、經(jīng)濟(jì)政策、文化教育政策、民族政策、外交政策，是一個名副其實(shí)的綱領(lǐng)。它的章數(shù)降到了我國立憲成果設(shè)章以來的最低值，即數(shù)目等同于首次設(shè)章的《中華民國臨時約法》。新中國四部憲法的章數(shù)更少，都只設(shè)四章，低于前述民國時期任何立憲成果中章的數(shù)目，呈現(xiàn)出“從章多到章少”的明顯變化軌跡。當(dāng)然，新中國四部憲法都只設(shè)四章，并不是完全沒有爭議的，如在1954年憲法產(chǎn)生過程中，有人曾建議設(shè)專章規(guī)定選舉制度、預(yù)算、憲法修改程序。[9]從1954年憲法的制定背景來看，這些建議應(yīng)該不是原創(chuàng)性的，而是受前蘇聯(lián)憲法影響的結(jié)果。1918年的蘇俄憲法共六篇，第四篇和第五篇分別是“選舉權(quán)及被選舉權(quán)”、“預(yù)算法”；1936年的蘇聯(lián)憲法共十三章，其中第十一章是“選舉制度”，第十三章是“本憲法修改程序”。
新中國四部憲法在章數(shù)上遠(yuǎn)少于民國時期的一些立憲成果，主要原因是將國家機(jī)構(gòu)集中規(guī)定在一章，而不是把國家機(jī)構(gòu)分散規(guī)定為若干章。這種形式上的調(diào)整是有意識進(jìn)行的，因?yàn)樵?954年憲法起草過程中，曾專門討論過這個問題。1954年3月23日，毛澤東在主持召開憲法起草委員會第一次全體會議時，曾就憲法草案的結(jié)構(gòu)說道：“有人主張把第二章的六節(jié)變成六章。憲法起草小組考慮到把這六部分列在一章，加個總題目叫國家組織系統(tǒng)，很清楚。如分列為六章，好像有些頭緒紛繁�！盵10]1954年5月27日，劉少奇主持召開的憲法起草委員會第二次全體會議再次討論到國家機(jī)構(gòu)的體例問題�！瓣P(guān)于憲法結(jié)構(gòu)問題。劉少奇說：‘有人主張把第二章的六節(jié)分成為六章，這樣好看一些。’會上討論結(jié)果，保持原狀不變”。[11]于是，盡管不同時期都有一些學(xué)者建議分若干章規(guī)定國家機(jī)構(gòu)，[12]但從1954年憲法開始，新中國的四部憲法就一直保持對國家機(jī)構(gòu)不分章規(guī)定的體例。
集中把國家機(jī)構(gòu)規(guī)定在一章而不是分若干章規(guī)定不同的國家機(jī)構(gòu)，除了有利于避免毛澤東所說的“頭緒紛繁”外，也是符合憲法原理的。世界上確實(shí)有不少國家的憲法按照不同的國家機(jī)構(gòu)或國家權(quán)力來分章規(guī)定，如1946年日本憲法第一章為“天皇”，第四章為“國會”，第五章為“內(nèi)閣”，第六章為“司法”。類似的還有1949年德國基本法、1993年俄羅斯憲法等等。這種將不同國家機(jī)關(guān)與公民基本權(quán)利置于同一層面的體例，或者說將立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與基本權(quán)利一章相并列的體例，容易讓人覺得國家權(quán)力太多、太強(qiáng)大，基本權(quán)利太少、太弱小�；緳�(quán)利與國家機(jī)構(gòu)是憲法的兩大基本內(nèi)容�；緳�(quán)利在憲法典中一般都以一章來規(guī)定，國家機(jī)構(gòu)（行使國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)）作為基本權(quán)利的對應(yīng)物，也宜以一章來規(guī)定，即在體例層次上與基本權(quán)利相并列，這樣更能體現(xiàn)憲法是公民權(quán)利與國家權(quán)力之平衡器的理念。
新中國四部憲法的章數(shù)之所以劇減，還有一個原因是都不設(shè)專章規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)。而《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》與《中華民國訓(xùn)政時期約法》卻在最后都設(shè)有“附則”一章，規(guī)定本身的效力、修改等問題。1923年《中華民國憲法》和1946年《中華民國憲法》更是直接把最后一章分別設(shè)為“憲法之修正解釋及其效力”與“憲法之施行與修改”。從世界各國立憲來看，以獨(dú)立的部分規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)，是相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，美國、俄羅斯、法國、意大利、日本、印度等國的現(xiàn)行憲法莫不如此。同時，1936年的蘇聯(lián)憲法的最后一章是“本憲法修改程序”,1977年的蘇聯(lián)憲法的最后一部分是“蘇聯(lián)憲法生效和修改程序”,1992年的越南憲法與1976年的古巴憲法的最后一章分別是“憲法的效力和憲法修改”、“修改憲法”，這有力地說明不設(shè)專章規(guī)定憲法本身的效力、修改等事項(xiàng)并不是社會主義國家憲法的特點(diǎn)。
雖然新中國憲法四部憲法都沒設(shè)置專章規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)，但這并不意味著設(shè)置專章規(guī)定憲法本身的效力、修改、解釋等事項(xiàng)從未進(jìn)入立憲的視野。據(jù)許崇德教授介紹，在現(xiàn)行憲法產(chǎn)生過程中曾討論過這個問題。1980年9月22日，憲法修改委員會秘書處部分成員在討論憲法結(jié)構(gòu)時，“大家認(rèn)為把如何切實(shí)保障憲法的實(shí)施，專門作為一章加以規(guī)定，是必要的”。但兩天后情況發(fā)生了改變。在9月24日的憲法修改委員會秘書處全體會議上，“對于憲法的修改和監(jiān)督，多數(shù)認(rèn)為，可以不作一章單獨(dú)去寫。這個問題或者作為附則，或者放在總綱里做出規(guī)定”。于是，之后的《憲法草稿》沒有專章規(guī)定憲法保障與憲法修改。但是，《憲法草稿》之后的《憲法討論稿》“增寫了第五章‘保障憲法的實(shí)施和憲法的修改’，共6條”。[13]最后的結(jié)果是，憲法修改和憲法監(jiān)督既沒有單獨(dú)設(shè)章，也沒有被作為附則或規(guī)定在總綱中，而是被規(guī)定在“國家機(jī)構(gòu)”中。
三、我國現(xiàn)行憲法中“章”的設(shè)置之進(jìn)一步完善
新中國四部憲法在幾十年的變遷過程中一直維持四章的簡潔結(jié)構(gòu)，就整體結(jié)構(gòu)而言，的確有優(yōu)越于民國時期的憲法文本之處，但也絕非盡善盡美，因此也存在一個需要完善的問題。現(xiàn)行憲法的一個重大貢獻(xiàn)就體現(xiàn)在對章的設(shè)置的完善上，這就是改變1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法都將“國家機(jī)構(gòu)”一章置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章之前的做法，將“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章移到了“國家機(jī)構(gòu)”一章之前。從我國立憲歷史來看，盡管立憲成果中關(guān)于人的基本權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容出現(xiàn)在不同的標(biāo)題名稱下，如《中華民國臨時約法》與《中華民國約法》都以第二章“人民”規(guī)定人的基本權(quán)利與義務(wù)，《中華民國訓(xùn)政時期約法》和1946年《中華民國憲法》直接以“人民之權(quán)利義務(wù)”命名，但是，從《中華民國臨時約法》設(shè)章以來，立憲成果中關(guān)于人的基本權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容在整體上都位于國家機(jī)構(gòu)的內(nèi)容前。現(xiàn)行憲法將“國家機(jī)構(gòu)”置于“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”之后，符合個人與國家關(guān)系的憲法原理，是完善我國憲法文本的重要步驟，獲得了廣泛好評。
一個值得思考的問題是，現(xiàn)行憲法在章的設(shè)置方面是否還有改進(jìn)的必要與空間？從學(xué)者們的討論來看，答案是肯定的。如有學(xué)者認(rèn)為，憲法應(yīng)專設(shè)“自治制度”一章，集中規(guī)定民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)的高度自治和基層群眾自治。其理由主要是：民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)的高度自治和基層群眾自治都屬于我國的自治制度的組成部分，現(xiàn)行憲法把它們分散規(guī)定在不同的部分，不能給人以整體感；總綱關(guān)于民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)高度自治制度的規(guī)定過于簡單，無法使人明白這些制度的基本構(gòu)成原理和原則；可以解決將基層群眾自治制度不恰當(dāng)?shù)匾?guī)定在國家機(jī)構(gòu)部分而產(chǎn)生的名實(shí)不符問題，使憲法典在內(nèi)容結(jié)構(gòu)的安排上更加合理。[14]當(dāng)然，在完善章的設(shè)置方面，學(xué)者們討論最多、共識最多的是設(shè)置專章規(guī)定憲法修改和憲法保障等內(nèi)容，如有學(xué)者呼吁將憲法解釋、憲法修改、憲法監(jiān)督等憲法制度單列一章，單獨(dú)安排。[15]還有學(xué)者主張憲法的修改、憲法的效力等事項(xiàng)應(yīng)由單設(shè)的附則規(guī)定。[16]
學(xué)者們的上述建議與理由顯然有其合理性與針對性，但能否實(shí)現(xiàn)必須考慮到我國修憲的實(shí)際�，F(xiàn)行憲法在二十幾年的變遷中已修改了四次，但每次都不是大規(guī)模修改。相當(dāng)多的憲法學(xué)者也明確主張不宜大規(guī)模修改憲法。因此，設(shè)專章規(guī)定自治制度或者憲法修改等問題，在修憲模式?jīng)]有改變的條件下難以實(shí)現(xiàn)。更重要的是，無論是設(shè)專章規(guī)定自治制度還是設(shè)專章規(guī)定憲法修改等問題，都不是現(xiàn)行憲法在完善章的設(shè)置方面的最主要任務(wù)，其最主要任務(wù)在于不再以專章規(guī)定國旗等國家標(biāo)志，因?yàn)橐詫Ｕ乱?guī)定國旗等國家標(biāo)志是現(xiàn)行憲法在章的設(shè)置上的敗筆。
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