[ 洪碧華 ]——(2013-3-13) / 已閱8093次
[內(nèi)容摘要]法律援助制度從最初公民個人、社會團體自發(fā)的慈善行為發(fā)展為國家行為，其內(nèi)容從刑事擴大到民事、行政訴訟，從為窮人服務(wù)擴大到為中產(chǎn)階級服務(wù)，從法庭代理擴大到社區(qū)矯正等預(yù)防性的非訴訟服務(wù)�？梢哉f，法律援助已涵蓋到法治運行的各個環(huán)節(jié)，成為司法制度的重要組成部分。本文圍繞我國法律援助范圍窄、經(jīng)費短等問題，探析完善我國法律援助工作對策，目的在于化解社會轉(zhuǎn)型期的矛盾糾紛，維護弱者權(quán)益，促進司法公正，維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會。
[關(guān)鍵詞]法律援助；經(jīng)費；維護弱勢群體
筆者是兼職基層法律服務(wù)工作者，按照規(guī)定，每年至少要完成二個法律援助案件。因而對此有一定了解，現(xiàn)就加強法律援助工作談?wù)勀w淺看法。所謂法律援助是指由政府專門機構(gòu)，為經(jīng)濟困難或者人民法院指定辯護案件的當事人免費提供法律服務(wù)的制度。它是法律扶貧扶弱的社會公益活動，也是保障人權(quán)、實現(xiàn)訴權(quán)平等和完善社會保障法制的重要舉措。讓弱者沐浴著法律的陽光,享受著正義的溫暖，感受著黨和政府的關(guān)懷。它源于律師為貧困的當事人免費提供法律服務(wù)的道義行為，后來演變?yōu)楝F(xiàn)代法治國家不可缺少的法律制度，是司法文明與社會進步的體現(xiàn)。
目前，世界上有140多個國家實行這一司法救濟制度，采用的法律援助模式有三種：專職律師模式、私人律師模式和混合模式。我國采用的是混合模式，由執(zhí)業(yè)律師、基層法律服務(wù)工作者和法律援助機構(gòu)安排的其他人員承擔。我國法律援助制度從無到有，從小到大，從設(shè)想到試點，正逐步發(fā)展完善。有關(guān)法律援助的地方性法規(guī)和規(guī)章大量出臺。2004年9月8日司法部出臺《律師和基層法律服務(wù)工作者開展法律援助工作暫行管理辦法》。2003年7月國務(wù)院頒布的《法律援助條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一部關(guān)于法律援助的全國性立法，它標志著社會公平正義和我國法律援助事業(yè)進入了新的發(fā)展時期。雖然經(jīng)過十多年的發(fā)展，取得了顯著的成績，但法律援助工作仍然存在許多不少問題，與社會需要還有一定差距。
一、當前我國法律援助存在的主要問題
1、混合型法律援助模式存在不足。由于我國地域遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和律師資源分布不平衡，因此初創(chuàng)時期，采用由社會律師、法律援助專職律師、基層法律工作者及自愿要求辦理法律援助案件的社會組織人員共同構(gòu)成的混合型法律援助模式，完全符合當時的國情。但是，這種模式也存在著一定的不足，影響法律援助事業(yè)的發(fā)展。這種混合模式究竟是以法律援助專職律師服務(wù)模式為主？還是以社會律師服務(wù)模式為主？社會律師是指面向社會提供有償法律服務(wù)的律師事務(wù)所律師。法律援助專職律師是指各級法律援助機構(gòu)里專門辦理法律援助案件，屬公務(wù)員或事業(yè)編制，享受國家統(tǒng)一規(guī)定的待遇，由政府支付工資的律師�！稐l例》第21條規(guī)定：“法律援助機構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件”。從該規(guī)定看，強調(diào)以社會律師辦理法律援助案件為主；從現(xiàn)實的情況看，各地也確實以社會律師辦理援助案件為主，專職律師辦理為輔。形成這種狀況的主要原因是我國各級法律援助機構(gòu)專職律師普遍嚴重缺乏，很多法律援助機構(gòu)都沒有專職律師，遠遠不能滿足法律援助案件服務(wù)的實際需要。這就造成很多法律援助機構(gòu)只審查、受理、批準法律援助案件，并不具體承辦案件，而是將案件指派給社會律師辦理。這樣就加重了社會律師的工作負擔，而且很多地方援助補貼低，從而影響了社會律師參與法律援助的積極性，有的責任心不強，敷衍了事，導(dǎo)致辦案質(zhì)量不高，影響法律援助的社會形象和社會效果。并且，在案件辦理過程中，當事人接觸最多的是援助律師，而代表政府的法律援助機構(gòu)只是幫助介紹與指派，法律援助的國家責任沒有充分體現(xiàn)出來。
2、法律援助需求之間的矛盾較突出。我國現(xiàn)有城市最低生活保障對象為2347萬人，農(nóng)村中的貧困人口約為4320萬人，18周歲以下的未成年人有3.67億人，60歲以上的老年人約有1.85億人，殘疾人8296萬人，需要法律援助的困難人員眾多，而實際得到援助的人占三分之一�？梢哉f，在法律援助當中，供需矛盾比較突出。148法律咨詢、接待需求與援助機構(gòu)工作人員短缺的現(xiàn)狀之間也存在矛盾。這主要體現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)。隨著法律援助制度的實施和普法宣傳的深入，公眾的法律意識不斷增強，法律援助的需求量不斷增大；但是法律援助的資源有限，受到人力、財力等限制，法律援助機構(gòu)只能量力而行，受理的法律援助案件數(shù)量有限，援助對象有限，主要是經(jīng)濟特別困難的當事人，難以滿足大部分弱者獲得法律援助的愿望。當然，農(nóng)民工請求支付勞動報酬或者工傷賠償?shù)�，可以不受�?jīng)濟特別困難條件的限制。
3、對開展法律援助工作的認識不足，有關(guān)部門之間關(guān)系不夠協(xié)調(diào)。個別領(lǐng)導(dǎo)干部對法律援助的重要性認識不足，認為開展法律援助工作只是司法行政機關(guān)一家的事情。部門之間配合協(xié)調(diào)不夠，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)思想上不夠重視，出現(xiàn)“會上重要，會后次要，碰到實際困難就不要”的現(xiàn)象，導(dǎo)致人員不到位，職能沒能得到充分發(fā)揮的局面。在實踐中，刑事訴訟沒有經(jīng)過公安機關(guān)或檢察機關(guān)轉(zhuǎn)呈的法律援助申請的案件，接受援助人獲得法律援助只停留在法院審理階段，在公安偵查階段、檢察院起訴階段均不能獲得《刑事訴訟法》規(guī)定的法律幫助�；鶎臃ㄔ�、仲裁機構(gòu)和有關(guān)部門對《條例》的重要意義認識不足，對法律援助工作的支持力度不夠。法律援助機構(gòu)雖然有組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職責，卻沒有監(jiān)督職能，“責、權(quán)、利”的脫節(jié)，得不到有關(guān)部門的支持和配合，所以仍然存在對法律援助案件收取一定費用的現(xiàn)象。尤其是勞動糾紛仲裁案件收費問題，申請“減、免、緩”審批手續(xù)沒有統(tǒng)一的標準。
4、法律援助經(jīng)費沒有保障。法律援助經(jīng)費開支主要是代理費、調(diào)查費、交通費和人員補貼等。目前，全國各地法律援助經(jīng)費雖然納入同級財政預(yù)算，但是預(yù)算數(shù)額不足或不能足額落實。如漳州市龍文區(qū)，全區(qū)人口18多萬人（其中外來人口4萬多人），2011年法律援助經(jīng)費預(yù)算不足8萬元，人均0.40元，其數(shù)額不能滿足正常開支；并且，隨著《條例》的實施，法律援助案件大幅上升，2012年上半年受理的援助案件數(shù)104件，比去年同期增長160%，8萬元的援助經(jīng)費已經(jīng)遠不能滿足日益增多的費用開支，一定程度上制約著法律援助工作的開展。
二、完善法律援助工作的具體對策
1、完善我國法律援助模式。我認為可以借鑒香港的做法。香港的法律援助采用以政府公職律師為主，社會（私人執(zhí)業(yè)律師、大律師等）援助為輔的服務(wù)模式。法律援助署作為香港政府專設(shè)的法律援助機構(gòu)，通過本部和分署的公職律師為香港居民提供法律援助，并且負責協(xié)調(diào)、指派私人律師提供法律援助，支付私人律師的法律援助報酬。如果申請人的法律援助申請獲得準許，則由法律援助署的署長發(fā)給其法律援助證書，并委任該署的大律師或律師作為申請人的代理人或辯護人，在民事法律援助案件中，申請人還可以從辦理法律援助案件的律師名冊中挑選一位私人執(zhí)業(yè)律師當自己的法律代表。
我國法律援助的最終目標是：使所有符合條件急需法律援助的人都能獲得高質(zhì)量的法律援助。立足于我國律師數(shù)量不足，法律援助需求量較大的現(xiàn)實，借鑒香港地區(qū)的經(jīng)驗，由專職律師與基層法律服務(wù)工作者共同承辦法律援助案件。也可以解決律師因過于追求經(jīng)濟利益而不愿承辦法律援助案件的問題。
我市龍文區(qū)司法局努力探索為民辦實事的新路子，2012年首創(chuàng)的“一村一名義務(wù)法律顧問”制度，受到上級黨委政府的肯定，并作為惠民措施向全市各個縣區(qū)推廣。具體做法是：把全區(qū)律師和法律工作者、公證員整合起來，分別派到各個村部，每人掛鉤一個村，擔任義務(wù)法律顧問。法律服務(wù)進基層、進社區(qū)，方便人民群眾，為村民免費解答法律咨詢、提供法律援助等服務(wù)。
2、建立法律援助最低經(jīng)費保障制度。確保法律援助工作正常開展的經(jīng)費需要。沒有經(jīng)費的保障，法律援助工作難以進行，要保證政府能有效地保障法律援助經(jīng)費，就要建立法律援助最低經(jīng)費保障制度。所謂法律援助最低經(jīng)費保障制度，就是指為了保證經(jīng)濟困難的公民獲得平等的法律幫助，政府根據(jù)經(jīng)濟狀況為法律援助機構(gòu)實施法律援助所必需的費用開支而設(shè)立的一項最基本辦案經(jīng)費保障制度。政府要根據(jù)上年受援情況和近幾年受理案件的平均增長率，來確定下一年的法律援助經(jīng)費預(yù)算，并保證足額撥付。在法律援助經(jīng)費的開支上，要加強監(jiān)督、審計，確保法律援助經(jīng)費的有效使用，防止浪費。對當年法律援助經(jīng)費不夠開支的，應(yīng)以追補；有余的可以收回或沖抵下一年經(jīng)費撥付。有了法律援助經(jīng)費保障，法律援助律師或志愿者就能及時開展工作，進行調(diào)查、取證，提高他們的辦案積極性，有利于維護當事人的合法權(quán)益，從而樹立了法律援助的形象。
3、加強對外聯(lián)系，爭取社會各方面支持，保障依法實施。法律援助工作是一項“功在黨和政府，利在人民群眾”的特殊公益事業(yè)，不僅需要政府參與，還要社會各方面的支持，才能發(fā)揚光大。法律援助機構(gòu)要加強對外聯(lián)系，廣泛發(fā)動社會各有關(guān)部門共同參與。要加強與工會、婦聯(lián)、共青團、殘疾人聯(lián)合會等群團組織的聯(lián)系和配合，在這些部門設(shè)立法律援助工作站，而且要真正發(fā)揮這些部門工作職能的優(yōu)勢，以減輕法律援助機構(gòu)的工作壓力，擴大法律援助工作的覆蓋面和社會影響力。同時，要正確處理好援助中心與律師事務(wù)所、公證處、148法律服務(wù)所等其他法律服務(wù)機構(gòu)的關(guān)系。彼此多聯(lián)系、多溝通，工作上互相支持、配合，建立良好的協(xié)作關(guān)系。積極、主動與公檢法部門溝通，使他們在各自工作程序中，在法律允許的范圍內(nèi)，多為受援者提供幫助，從而提高辦案效率與質(zhì)量，切實維護當事人的合法權(quán)益。并且可以邀請人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督法律援助工作，幫助協(xié)調(diào)與督促有關(guān)部門支持法律援助工作，營造全社會共同參與法律援助的工作格局。
4、完善規(guī)章制度，規(guī)范運作程序。司法行政機關(guān)作為政府履行法律援助工作的職能部門，要切實加強領(lǐng)導(dǎo)，積極主動向當?shù)攸h委、政府請示、匯報工作，及時反映法律援助工作開展中所遇到的困難和問題，爭取黨政領(lǐng)導(dǎo)的理解、重視和支持。加強法律援助隊伍建設(shè)，提高其政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，以及職業(yè)道德。建章立制，規(guī)范動作，建立健全由政府法律援助機構(gòu)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審查決定、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一監(jiān)督檢查的“四統(tǒng)一”原則，制定方便群眾、簡單易行的工作程序，規(guī)范法律援助信息、統(tǒng)計和檔案管理體系，保障法律援助辦案質(zhì)量。建立法律援助案件的承辦律師、辦理情況的公開、公示制度和獎懲辦法，促使承辦律師積極、負責地開展工作。
總之，法律援助還處于初級階段，要加強宣傳，使社會各界共同來關(guān)注、參與和支持，自覺地維護弱勢群體的合法權(quán)益，并同侵權(quán)行為作斗爭。農(nóng)民工等弱勢群體也要加強學(xué)習，不斷提高法律意識，懂得運用法律武器來維護自己的合法權(quán)益，及時化解矛盾糾紛，共同營造法治的、和諧的環(huán)境。關(guān)注民生、服務(wù)社會，促進法律援助的科學(xué)發(fā)展，讓法律援助機構(gòu)成為社會弱勢群體心中“離得近、叫得應(yīng)、信得過、靠得住”的維權(quán)中心。
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[作者簡介] 洪碧華，男，中共漳州市委黨校副主任、副教授。龍文區(qū)148法律服務(wù)所基層法律工作者。
