[ 崔威 ]——(2013-3-13) / 已閱33858次
要糾正把依法治稅與發(fā)展生產(chǎn)對(duì)立起來(lái)的錯(cuò)誤觀念。有人說(shuō)，“企業(yè)承包、財(cái)政包干，統(tǒng)一稅法已無(wú)必要”。還有人說(shuō)，“三年不繳稅，生產(chǎn)力肯定能發(fā)展起來(lái)”。這些說(shuō)法都是片面的�！�(dāng)前，有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏全局觀念，本位主義嚴(yán)重，往往囿于局部利益，隨便“變通”稅法，造成了稅收秩序混亂。人們愛(ài)說(shuō)“小河有水大河滿”。但如果稅權(quán)分散了，地方、部門各圖其利，就會(huì)出現(xiàn)小河有水大河干涸，勢(shì)必影響改革和發(fā)展的大局。[41]
有的認(rèn)為統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)是在治理整頓的要求下提出來(lái)的，現(xiàn)在治理整頓已經(jīng)取得明顯成效，對(duì)統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)的原則提出疑問(wèn)，主張稅收管理可以松動(dòng)一下。由此，一些地方違反統(tǒng)一稅法，超越權(quán)限亂開(kāi)減免稅口子，擴(kuò)大減免稅范圍，隨意延長(zhǎng)減免稅期限；對(duì)本地銷往外地的產(chǎn)品減稅，對(duì)外地調(diào)入本地的產(chǎn)品加稅，搞地方保護(hù)主義；超出國(guó)家規(guī)定范圍自定對(duì)外商投資的稅收優(yōu)惠政策等問(wèn)題屢屢出現(xiàn)。[42]
中央政府反復(fù)開(kāi)展的整頓地方越權(quán)減免稅的運(yùn)動(dòng)，雖然沒(méi)有那么生動(dòng)但同樣可以表明地方政府對(duì)于稅權(quán)集中的反對(duì)。這些運(yùn)動(dòng)最早在1981至1982年間展開(kāi)，[43]成為年度稅收、財(cái)務(wù)大檢查（至1997年結(jié)束）中的一部分，[44]而且從1987年起得到了加強(qiáng)，直到1993年稅制改革前夕基本上每年一次。[45]所有這些運(yùn)動(dòng)都由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，這表明控制地方越權(quán)減免稅需要高層政治的參與，無(wú)法僅由財(cái)政部或稅務(wù)機(jī)關(guān)作為日常管理工作單獨(dú)完成。
有些讀者可能會(huì)指出，一個(gè)體制性安排具有爭(zhēng)議的事實(shí)，并不意味著這個(gè)安排一定令人感到驚訝，或者有其他實(shí)際的替代方法可供選擇。地方政府雖然可能常常忽視稅收減免權(quán)限，但也許這僅僅表明他們只是在搭政策的便車而已，盡管遵守關(guān)于這些權(quán)限的規(guī)則對(duì)大家都有益處。有人或許會(huì)因此認(rèn)為，上述文字上的證據(jù)難以清晰地得出對(duì)稅收立法權(quán)集中存在強(qiáng)烈政治反對(duì)的結(jié)論。對(duì)于八十年代一個(gè)主要由地方政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)改革而言，即便習(xí)慣于由中央制定計(jì)劃的京官并不是設(shè)計(jì)稅制的理想人選，也不一定能再找出其他更合適的人來(lái)。[46]盡管如此，本節(jié)仍舊能夠說(shuō)明：由于地方政府在八十年代獲得了很強(qiáng)的財(cái)政自主權(quán)，并且這一時(shí)期對(duì)于什么才是好的稅收政策存有非常大的不確定性，稅收立法權(quán)集中的合理性在這一時(shí)期應(yīng)當(dāng)處于其最弱的階段。因此，在這一時(shí)期逐漸增長(zhǎng)的推動(dòng)稅收立法權(quán)集中的力量就顯得十分令人困惑。我們將在第四部分對(duì)這一現(xiàn)象作出一些可能的解釋，但在接下來(lái)的一部分中，我們將首先反駁一個(gè)似乎為很多人愿意接受的觀點(diǎn)，即由于法治的缺失在1977年至1993年間立法權(quán)的分配沒(méi)有任何意義。
三、八十年代法律對(duì)稅收的重要意義
觀察1977年至1993年之間的稅收政策文件，特別是其中涉及整體稅收制度和其改革方向的部分，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)“嚴(yán)肅稅收法紀(jì)”、“依法治稅”是其中最為恒久和突出的主題之一，甚至不亞于對(duì)改革的強(qiáng)調(diào)。由此給人帶來(lái)的印象是，稅收和法律之間具有極其緊密的聯(lián)系。然而要認(rèn)識(shí)在那個(gè)時(shí)期法律之于稅收的重要性，無(wú)需直接閱讀當(dāng)時(shí)的歷史文件，相反，對(duì)這一期要完成稅款征收所必須具備的幾個(gè)要件進(jìn)行思考，就足以達(dá)到上述目的。
中國(guó)在整個(gè)八十年代一直試圖通過(guò)給予企業(yè)更大的自治權(quán)來(lái)解放公有制經(jīng)濟(jì)部門，與此同時(shí)對(duì)于顯著增長(zhǎng)的私有制經(jīng)濟(jì)部門亦保持寬容的態(tài)度。對(duì)這兩個(gè)部門來(lái)說(shuō)，稅收為政府組織收入都是建立在企業(yè)自主決策的基礎(chǔ)之上。漸漸地，政府作為稅收的征管者，與納稅企業(yè)之間不再是行政上領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。由于國(guó)家財(cái)政收入長(zhǎng)期依賴于公有制經(jīng)濟(jì)，因此在企業(yè)自治和保證來(lái)自公有制經(jīng)濟(jì)部門的財(cái)政收入之間如何取得平衡就顯得十分困難。對(duì)于國(guó)有企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要多大程度的自治眾說(shuō)不一：歷史實(shí)際證明，僅有企業(yè)自治遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，取消行政對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的管制。因此，通過(guò)稅收減免給予企業(yè)更多“自治”，對(duì)于中央各部和地方政府來(lái)說(shuō)都非常具有吸引力。此外在私有經(jīng)濟(jì)部門，針對(duì)私主體的稅收征管體制亦尚未建立。可見(jiàn)，稅收對(duì)于兩個(gè)部門來(lái)說(shuō)都是一個(gè)新鮮事物。在這種背景下，要想建立一個(gè)稅制就必須首先滿足三個(gè)前提條件：必須有協(xié)調(diào)一致的稅收規(guī)則供各方主體遵守，這些規(guī)則必須有國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，以及必須確保公眾知悉這些規(guī)則。然而，這三個(gè)條件亦屬于法律的基本特征，是任何規(guī)則歸屬于法律體系的必要（雖非充足）條件。[47]因此將稅收規(guī)則作為法律推出非常有助于成功實(shí)現(xiàn)稅收征管。這也是當(dāng)時(shí)稅收政策文件中常常提及法律的背后原因。[48]下文將舉例分別對(duì)這三個(gè)條件及其與依法治稅的關(guān)系進(jìn)行說(shuō)明。
對(duì)于第一個(gè)條件——具有協(xié)調(diào)一致的稅收規(guī)則，在1977年《規(guī)定》開(kāi)始實(shí)施的前幾年里，主要違反這些規(guī)則的主體不僅有地方政府，還有除財(cái)政部以外的其他中央各部（及其對(duì)應(yīng)的地方部門）。按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維，這些部委可以通過(guò)行政命令干預(yù)它們所監(jiān)管企業(yè)的管理，其最初的行為似乎表明它們認(rèn)為同樣可以就稅收事項(xiàng)做出決定。例如1982年初財(cái)政部抽閱了1981年9月至1982年2月中央一些部門下達(dá)涉及財(cái)政收支的十三個(gè)文件，“其中有九個(gè)文件，事先未與財(cái)政部商量，或者商量了沒(méi)有同意，而由有關(guān)部門直接報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者自行下達(dá)”。[49]因此財(cái)政部請(qǐng)求國(guó)務(wù)院重申，“各部門在制定政策和措施時(shí)，涉及減收增支的，要事先征得財(cái)政部同意，然后專門報(bào)經(jīng)審批，不得在其他文件中夾述一筆”；稅收“必須統(tǒng)一管理，凡有關(guān)這方面的規(guī)定，統(tǒng)由財(cái)政部下達(dá)，或者由財(cái)政部報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)”。[50]清理各部門在稅收方面自行作出的規(guī)定，抑制各部門超越權(quán)限擅自決定減免稅收，提高財(cái)稅部門在政府體系中的地位，說(shuō)明嚴(yán)肅財(cái)稅紀(jì)律并非“財(cái)政部門侵犯別人的利益”，成為了八十年代財(cái)稅體系中的重要話題。考慮到這些目標(biāo)，將稅收規(guī)則上升為法律就顯得合情合理了，因?yàn)槿魏畏审w系的一個(gè)基本特征就是指定某個(gè)具體的權(quán)力機(jī)關(guān)作為法律規(guī)則的制定者和最終解釋者，并賦予其確保法律規(guī)則內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職責(zé)。
對(duì)此還有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)特別指出。首先，各部門之間的協(xié)調(diào)當(dāng)然不只是中央政府才會(huì)面對(duì)的問(wèn)題，地方政府同樣必須努力在多個(gè)政府機(jī)關(guān)之間執(zhí)行稅收政策。[51]這說(shuō)明無(wú)論是在哪一級(jí)政府，法治對(duì)于稅收征管的成功實(shí)施都具有相同的重要作用，因此地方和中央政府都應(yīng)該出于這個(gè)原因而對(duì)法治產(chǎn)生興趣。其次，正是在協(xié)調(diào)部門內(nèi)部關(guān)系以確保非稅務(wù)部門不會(huì)損害稅法協(xié)調(diào)統(tǒng)一的背景下，八十年代的稅收政策文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)著這樣一個(gè)重要的原則，即法律在被修改之前是具有約束力的，修改法律必須遵循特定的程序。今天之所以很多人認(rèn)為中國(guó)稅制仍然欠缺法治的一個(gè)重要原因，就是行政機(jī)關(guān)中的稅法規(guī)則制定者（大多數(shù)情況為中央政府和其負(fù)責(zé)稅收政策的部門）想要試行不同的稅收政策時(shí)總是繞過(guò)法律修改程序。只要有國(guó)務(wù)院的批復(fù)（甚至僅僅是“國(guó)務(wù)院的精神”），“試點(diǎn)不需要立法”、“政策比較成熟之后再立法”這種說(shuō)法就被認(rèn)為可以冠冕堂皇地把對(duì)合法性問(wèn)題的質(zhì)疑打發(fā)掉。然而，八十年代反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀點(diǎn)是，非稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收事務(wù)上要服從稅務(wù)機(jī)關(guān)：對(duì)現(xiàn)行稅法如認(rèn)為有不合理之處，可以向相關(guān)機(jī)關(guān)、直至中央反映，但在沒(méi)有修改稅法之前，必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行現(xiàn)行稅法規(guī)定。[52]這個(gè)在八十年代就被表述得十分清楚的原則卻在今天會(huì)被如此輕易地忽略，也許表明了對(duì)法治缺乏持續(xù)的投入。不過(guò)，這與另外一個(gè)事實(shí)卻是一致的，即政府可能會(huì)發(fā)現(xiàn)法治在某些情況下會(huì)非常有效，甚至為必需。
成功建立新稅制的第二個(gè)前提條件是要以國(guó)家強(qiáng)制力為稅收規(guī)則提供保障。中央政府在八十年代作出了一系列決定，擴(kuò)大全國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)模。[53]但與給稅務(wù)機(jī)關(guān)配備足夠人員同樣重要的是賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)各項(xiàng)權(quán)力，包括必要的檢查權(quán)以及扣留變賣資產(chǎn)、采取其他強(qiáng)制執(zhí)行措施的權(quán)力。[54]但在八十年代初期，稅務(wù)機(jī)關(guān)是否擁有這些權(quán)力并不十分清楚，納稅人拒絕繳納稅款常常僅承擔(dān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的處分。[55]同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在試圖征收稅款時(shí)往往會(huì)發(fā)生暴力沖突。謾罵、毆打、圍攻稅務(wù)人員和稅務(wù)機(jī)關(guān)的抗稅現(xiàn)象從80年底直持續(xù)到1993年。1989年最高人民法院發(fā)文稱：“目前偷稅漏稅現(xiàn)象十分嚴(yán)重，暴力抗稅時(shí)有發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)偷稅面約占50%，個(gè)體戶偷漏稅面約占80%，1986年以來(lái)，全國(guó)發(fā)生沖擊稅務(wù)機(jī)關(guān)、圍攻毆打稅務(wù)人員案件共8017件，打死11人，致殘26人，重傷713人�！盵56]1992年國(guó)家稅務(wù)局局長(zhǎng)金鑫匯報(bào)：“沖擊、打砸、爆炸稅務(wù)機(jī)關(guān)，圍攻、謾罵、毆辱、傷害稅務(wù)人員，恐嚇、報(bào)復(fù)、迫害稅務(wù)人員及其家屬的事件也時(shí)發(fā)不斷，每年都超過(guò)2500件，近兩年上升到3000多件�！盵57]在這種情況下，政法體系從80年代初開(kāi)始就持續(xù)被動(dòng)員來(lái)支持稅收征管。[58]不僅公安、檢察、刑事司法部門要嚴(yán)懲偷稅、抗稅的刑事犯罪，1989年最高法院甚至明文要求，在行政案件司法上，法院要偏向稅務(wù)機(jī)關(guān)：
對(duì)納稅人、代征人或其他當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅或者違章處理的決定不服向人民法院起訴的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查提起訴訟的法定條件，不符合的不予受理。對(duì)于事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確的稅務(wù)處理決定，應(yīng)予維持；對(duì)于實(shí)體上處理正確，但程序上有缺陷的稅務(wù)機(jī)關(guān)的處理決定，在稅務(wù)機(jī)關(guān)補(bǔ)正后，也要維持稅務(wù)機(jī)關(guān)有關(guān)征稅和處罰的決定。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)納稅人（個(gè)體工商戶）的申報(bào)，經(jīng)過(guò)典型調(diào)查、測(cè)算和民主評(píng)議以后，合理確定納稅人應(yīng)納稅額和繳納期限，并書(shū)面通知納稅人依照?qǐng)?zhí)行，納稅人不服向人民法院起訴的，人民法院一般應(yīng)予維持。[59]
我們很難再找出比本段話更恰當(dāng)?shù)睦觼?lái)說(shuō)明本節(jié)所要證明的基本觀點(diǎn)——盡管中國(guó)法律體系在這個(gè)時(shí)期十分落后，但稅法體系在很多方面可以說(shuō)更加落后。因此，即便只是一個(gè)孱弱的法律體系，仍然會(huì)有助于稅收征管。將稅收規(guī)則與法律結(jié)合起來(lái)，在當(dāng)時(shí)是非常重要的。
最后，稅收政策得以成功實(shí)施的第三個(gè)前提條件是稅法通過(guò)被公之于眾而獲得人們的自愿遵從。利用行政手段從國(guó)有企業(yè)取得利潤(rùn)上繳并不需要這樣的公開(kāi)。而在1977年至1993年期間，全國(guó)各地的稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然沒(méi)有配備充足的人力，無(wú)法正常開(kāi)展工作，自愿遵從就顯得格外重要。于是，執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)始大力宣傳稅法。1987年財(cái)政部、司法部發(fā)布聯(lián)合通知要求各地在普及法律常識(shí)的教育中，采取各種形式宣傳稅法的基本精神和主要內(nèi)容，“樹(shù)立依法納稅光榮、偷稅漏稅可恥的社會(huì)風(fēng)尚”。[60]而稅務(wù)部門亦經(jīng)常表示，對(duì)稅收規(guī)則法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不足是稅收征管的一大障礙�！澳壳拔覈�(guó)公民稅收法制觀念比較淡薄，對(duì)稅收缺乏認(rèn)識(shí)和理解。一些人把稅收看成是額外負(fù)擔(dān)，稅費(fèi)不分�！盵61]這種表述的潛在邏輯是：稅款征收有法律作為基礎(chǔ)（而收費(fèi)也許沒(méi)有這樣的基礎(chǔ)）是稅收具有合法性的關(guān)鍵所在，自愿遵從也因此而具有正當(dāng)性。也許正是出于這個(gè)原因，在八十年代產(chǎn)生了一個(gè)到今天都在使用的法律起草慣例，即在非稅收法律中明確提及公民負(fù)有納稅的義務(wù)，雖然這些法律體系沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)此義務(wù)作出任何規(guī)定。[62]實(shí)際上，憲法對(duì)稅收所做的簡(jiǎn)單規(guī)定[63]——“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，很大程度上也是為了達(dá)到同樣的目的，即使稅收引起公眾的注意，并預(yù)示稅收征管將有法律作為后盾。
如今，中國(guó)的法律體系已經(jīng)經(jīng)歷了三十多年的發(fā)展，現(xiàn)在對(duì)于法治的討論更多地強(qiáng)調(diào)審判獨(dú)立和規(guī)則制定過(guò)程中的民主參與。法治和法制的區(qū)分被廣泛接受。八十年代稅收征管對(duì)于法律的強(qiáng)調(diào)（除八十年代后期行政復(fù)議和行政訴訟的發(fā)展外）應(yīng)當(dāng)完全屬于法制的范疇。然而，法制和法治二者之間也有許多共同之處，包括法律規(guī)則之間必須具有相當(dāng)程度的一致性，法律規(guī)則通過(guò)被公眾知悉（而不是行政機(jī)關(guān)的命令）的方式獲得遵從，以及法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。同樣基于這些原因，立法權(quán)的分配亦十分重要，不論是對(duì)于法治還是法制它都是必不可少的內(nèi)容。所以，在一個(gè)法律對(duì)于稅收征管如此重要的時(shí)期，中央政府牢牢掌控稅收立法權(quán)的能力就顯得格外引人注目。
但是，集權(quán)并非法律體系的必然特征，也沒(méi)有任何理由說(shuō)一個(gè)分權(quán)的政府體制無(wú)法實(shí)行法治。所以為什么在1993年以前，各省雖然有能力向中央要求更多其他形式的分權(quán)，但仍然向中央政府讓出了其全部稅收立法權(quán)的問(wèn)題，仍有待進(jìn)一步解釋。
四、解釋稅收立法集權(quán)的三種理論框架
前文已經(jīng)表明，我們不能想當(dāng)然地認(rèn)為，如今中國(guó)稅收立法權(quán)集中的狀態(tài)“一直以來(lái)都是這樣”。事實(shí)上并非如此。在現(xiàn)有的歷史證據(jù)中，一些說(shuō)明在某些歷史時(shí)期（特別是1958年以后和1970年以后的若干年中）分權(quán)占上風(fēng)，另外一些則表明集權(quán)是在八十年代逐漸成為主流。這些證據(jù)都足以證明稅收立法集權(quán)并不是現(xiàn)代中國(guó)單一制體制下不可避免的必然結(jié)果。雖然只有中央政府才享有主權(quán)，但它可以通過(guò)直接授權(quán)或者再授權(quán)的方式，將立法權(quán)下放給省級(jí)以下政府。我們?nèi)孕杞忉尩氖�，僅就稅收而言，中央政府為什么在總體上拒絕對(duì)省級(jí)以下政府進(jìn)行這種授權(quán)，以及在省級(jí)政府層面僅實(shí)行相當(dāng)有限的授權(quán)。
對(duì)此可能提出三種不同的解釋，它們?cè)谒婕暗睦碚摵颓笞C方法上各有不同。首先，有人可能會(huì)承認(rèn)八十年代稅收立法權(quán)集中化發(fā)展過(guò)程的偶然性，但認(rèn)為之所以實(shí)行集中，是因?yàn)樗悄莻�(gè)歷史時(shí)期最好的體制安排。特別是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的階段，雖然存在像利改稅這樣明顯的失誤和挫折，但總體來(lái)說(shuō)，中央控制下的稅制改革可能是更佳的選擇。在為新經(jīng)濟(jì)制定稅法時(shí)，中央政府可能會(huì)有信息和規(guī)模經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢(shì)：它可以更加便捷地了解國(guó)際慣例，更容易獲得國(guó)際援助，而且可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣地方試點(diǎn)（如增值稅）的成功經(jīng)驗(yàn)。中央政府與地方政府相比其眼光可能更為長(zhǎng)遠(yuǎn)，從而在社會(huì)的激烈變革中擁有更加廣闊的視野。總的來(lái)說(shuō)，可以認(rèn)為“在等級(jí)制度下的試驗(yàn)”[64]是中國(guó)進(jìn)行改革和實(shí)現(xiàn)發(fā)展的“體制基石”，近年來(lái)一些社會(huì)科學(xué)研究者也開(kāi)始支持這種做法，認(rèn)為它給中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)改革做出了積極的貢獻(xiàn)。[65]立法權(quán)集中即可以被理解為這種做法下“等級(jí)制度”的一個(gè)表現(xiàn)：中央政府通常保留實(shí)施新政策的權(quán)力，同時(shí)有選擇性地進(jìn)行地方“試點(diǎn)”。
以上這個(gè)解釋的問(wèn)題在于，我們不能隨意做出結(jié)論：中央控制下的政策試驗(yàn)即使存在明顯的缺點(diǎn)，也是最佳模式。必須在理論層面或者結(jié)合具體的政策領(lǐng)域?qū)Υ俗鞒鲎C明。另外，在財(cái)政管理方面，學(xué)界廣泛認(rèn)為八十年代中央政府正處于對(duì)地方失控的邊緣，地方政府擁有非常強(qiáng)大的力量。財(cái)政管理政策當(dāng)時(shí)并非由中央政府主導(dǎo)、自行選擇試點(diǎn)的領(lǐng)域，相反，中央政府不得不與許多地方政府同時(shí)進(jìn)行反復(fù)且深入的討價(jià)還價(jià)。在1993年以后，中央控制下的政策試驗(yàn)成為了稅收政策改革的一般方法，但在八十年代它應(yīng)當(dāng)還沒(méi)有得到承認(rèn)。當(dāng)然，最后應(yīng)當(dāng)提出的質(zhì)疑是，為什么在今天從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早已完成之時(shí)，立法權(quán)集中仍然構(gòu)成中國(guó)稅制的一部分。如果考慮到上述這些原因，第一個(gè)解釋就顯得過(guò)于表面化了。
對(duì)稅收立法權(quán)集中的第二個(gè)解釋是，中國(guó)的立法和司法部門在歷史上與中央政府的聯(lián)系更加緊密。特別是由于法律制度是實(shí)行新稅制的必需（上一節(jié)已說(shuō)明了這一點(diǎn)），中央政府在實(shí)施法律制度促進(jìn)稅收征管方面具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。除深圳這樣的經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，大多數(shù)地方政府都不熟悉立法這個(gè)工具，在支持和利用司法方面就更顯不足。這使得盡管憲法和地方政府組織法都規(guī)定了地方立法權(quán)，但中央政府仍可以不斷地把法律說(shuō)為與集權(quán)等同。更進(jìn)一步，這個(gè)解釋可以指出，中國(guó)的立法體制在整體上非常集中。這使得即使存在其他形式的財(cái)政分權(quán)，稅收立法權(quán)的集中亦不足為奇。立法分權(quán)只有在法律體系對(duì)于稅收不那么重要的時(shí)候——如1958年和1970年——才可能進(jìn)行。然而，這個(gè)解釋似乎并不完整。相比中國(guó)其他立法領(lǐng)域而言，稅收立法權(quán)更加集中，這就意味著中國(guó)立法體制本身非常集中的事實(shí)不能成為對(duì)稅收立法權(quán)集中的全部解釋。而且這個(gè)解釋又會(huì)引起另外一個(gè)問(wèn)題，即為什么立法體制在整體上如此集中。
對(duì)1977年以來(lái)的稅收立法集權(quán)可能提出的第三個(gè)解釋認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)代中國(guó)政治的邏輯來(lái)看待1977年以后的持續(xù)集權(quán)。立法權(quán)也許像政治任命和地方政府的人員編制一樣，是文化大革命后執(zhí)政黨認(rèn)為越來(lái)越需要集中的一項(xiàng)權(quán)力。[66]甚至在政府權(quán)力下放和鼓勵(lì)地方官員“為發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)”的時(shí)期，立法權(quán)集中也幫助了黨中央進(jìn)行政治控制。所以，稅收立法權(quán)集中的有效性不能用公共財(cái)政的理論來(lái)評(píng)價(jià)，而應(yīng)當(dāng)從政治的角度來(lái)看待，而且在八十年代為保持立法權(quán)集中所投入的政治資源也應(yīng)當(dāng)從這個(gè)角度進(jìn)行理解。雖然這個(gè)解釋僅僅是一種猜測(cè)，但它與最近政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究是相一致的。這些研究強(qiáng)調(diào)集權(quán)——特別是對(duì)人事決定和政治升遷管理方面的集權(quán)——對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要性。[67]這些研究雖然沒(méi)有明確考慮立法權(quán)集中，但偶爾對(duì)其會(huì)有所隱涉。稅法權(quán)的壟斷與政治集權(quán)之間是否存在緊密聯(lián)系，是非常值得進(jìn)一步求證的問(wèn)題。
五、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)一個(gè)制度按照被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)可以判斷為不合理，它為什么能夠繼續(xù)存在就成為一個(gè)明顯且不可回避的問(wèn)題。而在我國(guó)財(cái)稅法研究領(lǐng)域，學(xué)者們出于各種各樣的想法，回避了稅收立法權(quán)為什么能夠在1993年以后這樣高度集中這個(gè)問(wèn)題。普遍的一種傾向是假設(shè)這一問(wèn)題有簡(jiǎn)單的答案，比如中國(guó)是單一制國(guó)家、有長(zhǎng)期集權(quán)的傳統(tǒng)等等。甚至可能有學(xué)者認(rèn)為稅收立法集權(quán)相當(dāng)合理。認(rèn)為稅收立法集權(quán)既不合理、又具有強(qiáng)烈的歷史偶然性的觀點(diǎn)非常少見(jiàn)。本文提倡的就是這種少數(shù)觀點(diǎn)。要尋找到近三十多年稅收立法集權(quán)的政治或其他偶然原因，無(wú)疑尚需大量、深入的研究。本文試圖說(shuō)明的僅僅是，對(duì)稅收立法集權(quán)問(wèn)題的忽視，很可能是對(duì)歷史或?qū)ω?cái)政聯(lián)邦體制概念本身的誤解而造成的。重新對(duì)相關(guān)概念和歷史事實(shí)進(jìn)行考證并在此基礎(chǔ)上達(dá)成一定共識(shí)，可能是財(cái)稅法研究中意義重大的一項(xiàng)任務(wù)。
注釋:
[1]《稅收征收管理法》（2001年修訂）第3條規(guī)定：“稅收的開(kāi)征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行�！�
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