[ 陳莉 ]——(2013-2-26) / 已閱13044次
【內(nèi)容提要】本文擬從檢察權(quán)的定性、內(nèi)容和我國(guó)檢察工作的司法規(guī)律內(nèi)涵入手，探索二者的本質(zhì),結(jié)合時(shí)代要求探討科學(xué)配置檢察權(quán)的必要性。筆者針對(duì)現(xiàn)有檢察權(quán)配置中存在的薄弱點(diǎn)進(jìn)行分析，并嘗試充實(shí)、改進(jìn)和完善現(xiàn)有檢察權(quán)配置，以達(dá)到反映、體現(xiàn)司法規(guī)律的目的，最終促進(jìn)社會(huì)和諧。
【關(guān) 鍵 詞】檢察權(quán) 配置 司法規(guī)律 和諧
檢察權(quán)的科學(xué)配置是完善檢察工作機(jī)制的重要課題，它也是檢察制度有效運(yùn)行的前提。萬(wàn)事萬(wàn)物皆有規(guī)律，檢察工作也有其自身的規(guī)律可循，只有在配置檢察權(quán)的過(guò)程中反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，才能真正談得上是科學(xué)、合理地配置檢察權(quán)。當(dāng)前，檢察權(quán)在定位、實(shí)踐中都存在諸多不足，在某些方面沒(méi)有很好地遵循司法規(guī)律。筆者擬通過(guò)本文探討檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)、我國(guó)檢察工作司法規(guī)律的內(nèi)涵及如何科學(xué)、合理配置檢察權(quán)，以滿(mǎn)足十七大對(duì)司法工作提出的新要求，促進(jìn)檢察職能的有效發(fā)揮。同時(shí)，筆者也認(rèn)為，合理配置檢察權(quán)所依據(jù)的司法規(guī)律應(yīng)具有我國(guó)獨(dú)有的特色、符合我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情，所謂實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)就是這個(gè)道理。
一、檢察權(quán)的性質(zhì)及內(nèi)容
談到檢察權(quán)的配置如何反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，首先必須明確檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)是什么，通俗的說(shuō)法就是“檢察權(quán)是什么”。圍繞“檢察權(quán)是什么”這個(gè)問(wèn)題，我們來(lái)探究它的性質(zhì)和內(nèi)容。
隨著司法體制改革的深入，理論界對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的界定眾說(shuō)紛紜。檢察權(quán)性質(zhì)的清晰界定關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)自身的定位和檢察改革的方向問(wèn)題，性質(zhì)的界定發(fā)生偏差，勢(shì)必全盤(pán)皆亂。目前理論界有四種說(shuō)法，無(wú)論是行政權(quán)說(shuō)還是司法權(quán)說(shuō)，抑或是司法、行政雙重屬性說(shuō)，或是法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)，都沒(méi)有很好地界定清楚檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)所在。檢察權(quán)的性質(zhì)是由國(guó)家的政體決定的。前三種觀點(diǎn)是建立在“三權(quán)分立”的政治體制基礎(chǔ)之上的，沒(méi)有立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的三足鼎立，又何來(lái)檢察權(quán)在立法權(quán)與司法權(quán)或是兩者皆有之間的艱難抉擇呢？誠(chéng)然，檢察權(quán)不是立法權(quán)，但也絕不能模糊化地包容進(jìn)其他兩種權(quán)力之中。
首先，檢察權(quán)不是一種行政權(quán)�？v觀西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)設(shè)置和我國(guó)的檢察院組織形式，無(wú)論它是以何種形式存在，是隸屬或是獨(dú)立存在，均不是作為一般的行政機(jī)關(guān)來(lái)運(yùn)行和管理的。再則，一旦檢察權(quán)淪落為行政權(quán)的一種，那么它的監(jiān)督功能和制約功能就將蕩然無(wú)存，極易被各級(jí)行政權(quán)力機(jī)關(guān)操控，從而滋生腐敗、喪失其存在的作用和意義。再則，檢察權(quán)所包含的一切職能均是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授予，檢察權(quán)的產(chǎn)生與最高行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何關(guān)系，不可能是行政權(quán)的一種。
其次，檢察權(quán)不是司法權(quán)。持司法權(quán)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為檢察官與法官本質(zhì)上是一樣的，僅僅是職務(wù)上的分工不同，二者具有等同性，檢察官與法官一樣執(zhí)行著司法領(lǐng)域的重要職能。狹義的司法權(quán)僅指審判權(quán)，檢察權(quán)是與審判權(quán)截然不同的一種權(quán)力但又不得不依附于審判權(quán)而得以實(shí)施，有“準(zhǔn)司法權(quán)”之說(shuō)。但“準(zhǔn)司法權(quán)”畢竟不同于“司法權(quán)”。審判權(quán)更多的是對(duì)實(shí)體的裁量，而檢察權(quán)更多的是對(duì)程序的裁量，比如對(duì)審查批捕的案件必然做出批捕或不批捕的決定，對(duì)審查起訴的案件必然做出起訴或不起訴的決定，對(duì)審判機(jī)關(guān)的判決必然做出抗訴或不抗訴的決定。這些決定都是程序性的，用時(shí)也是必然的。同時(shí)，除去以上權(quán)能之外，檢察機(jī)關(guān)還享有偵查權(quán)和法律監(jiān)督的權(quán)能等。
檢察權(quán)將檢察權(quán)勉強(qiáng)界定為行政權(quán)或是司法權(quán)，抑或是二者兼而有之的混合體，均是受到三權(quán)分立政治體制的局限所致。誠(chéng)然，在三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的影響下，采用該學(xué)說(shuō)的國(guó)家的達(dá)到了立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的制約和平衡的效果，但也將一些本不屬于這三種權(quán)力性質(zhì)的其他權(quán)力一股腦包納進(jìn)來(lái)，檢察權(quán)就是在這種大前提下有了以上三種性質(zhì)說(shuō)法。在一些國(guó)家，檢察權(quán)一個(gè)時(shí)期隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，一個(gè)時(shí)期又屬于司法機(jī)關(guān)，它既是“帶有司法色彩的行政機(jī)關(guān)”，又是“富含行政意味的準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)”，從而讓檢察權(quán)陷于尷尬的境地。
再次，檢察權(quán)不是法律監(jiān)督權(quán)。我國(guó)擯棄了三權(quán)分立的政治體制結(jié)構(gòu)，而是突破性、歷史性地采用了人民代表大會(huì)制度，從而在根源上斷絕了檢察權(quán)非此即彼并的可能。在我國(guó)，檢察制度是由人民代表大會(huì)制度決定、產(chǎn)生的，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分。作為由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)，檢察院專(zhuān)門(mén)行使檢察權(quán)，履行法律監(jiān)督職能。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察院被定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，部分學(xué)者也據(jù)此認(rèn)定檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)，認(rèn)為這正是對(duì)實(shí)然狀態(tài)的如實(shí)反映，但據(jù)此就將檢察權(quán)定位為法律監(jiān)督權(quán)也是缺乏法理依據(jù)、違背司法實(shí)踐的。
第一，司法監(jiān)督權(quán)并不能涵蓋檢察權(quán)的全部?jī)?nèi)容。對(duì)一個(gè)事物的性質(zhì)進(jìn)行界定，必須涵蓋其全部或至少是實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，如果這個(gè)所謂的性質(zhì)無(wú)法容納它所定義的事物，毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)界定是存在問(wèn)題的。
檢察權(quán)包括公訴權(quán)、偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)等諸多內(nèi)容。其中，公訴權(quán)是指對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件進(jìn)行審查起訴或根據(jù)審查結(jié)果作出不起訴處理的權(quán)力，它既包括出庭支持公訴的權(quán)力，也包括對(duì)人民法院判決結(jié)果不予認(rèn)同而抗訴的權(quán)力。偵查權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)部分特殊案件進(jìn)行直接受理和偵查，比如貪污賄賂犯罪、瀆職侵權(quán)犯罪等。檢察機(jī)關(guān)中專(zhuān)設(shè)反貪局、瀆侵局對(duì)該類(lèi)犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹椤１O(jiān)督權(quán)也是檢察機(jī)關(guān)的重要職能之一，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)刑事案件立案?jìng)刹榛顒?dòng)、審判活動(dòng)、裁判活動(dòng)、裁判的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，從而達(dá)到制約審判及其后續(xù)執(zhí)行情況的目的，實(shí)現(xiàn)最大程度上的公平正義。通過(guò)以上分析，僅以“法律監(jiān)督權(quán)”來(lái)界定檢察權(quán)的性質(zhì)，是不夠完滿(mǎn)的，引用代數(shù)中的集合的概念，如果檢察權(quán)是母集，那法律監(jiān)督就是它的一個(gè)子集。
第二，監(jiān)督權(quán)要求監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的不存在利害關(guān)系，二者之間的權(quán)力應(yīng)該是完全隔離的。而檢察機(jī)關(guān)一邊代表國(guó)家提起訴訟，一邊監(jiān)督法官的行為，本身已失去監(jiān)督者本該有的超脫和客觀。同時(shí)，作為監(jiān)督者，地位應(yīng)該比被監(jiān)督者更超然，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于法院顯然不具有這種優(yōu)勢(shì)地位。
第三，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)之間并非完全重合。將檢察權(quán)定位為一種法律監(jiān)督權(quán)違背了檢察權(quán)誕生之初公訴犯罪的本意，也無(wú)法解釋檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)部分特殊案件的偵查權(quán)的事實(shí)。
因此，檢察權(quán)也不是一種法律監(jiān)督權(quán)。
檢察權(quán)的性質(zhì)究竟是什么？檢察權(quán)本身就有其獨(dú)立存在的價(jià)值，它不依附于行政權(quán)，也不附屬于司法權(quán)，更不是二者的簡(jiǎn)單集合，當(dāng)然也不能用法律監(jiān)督權(quán)就能簡(jiǎn)單概括之。毋需給檢察權(quán)扣上一個(gè)冠冕堂皇的頭銜，檢察權(quán)就是檢察權(quán)，它的職能決定它的性質(zhì)，它的職能隨著社會(huì)的發(fā)展，順應(yīng)司法規(guī)律而發(fā)生微妙的變化，它的配置必須符合我國(guó)現(xiàn)時(shí)的國(guó)情，為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展服務(wù)。
二、檢察工作的司法規(guī)律及現(xiàn)實(shí)要求
檢察機(jī)關(guān)肩負(fù)著控訴犯罪、維護(hù)國(guó)家工作人員清正廉潔、監(jiān)督法院審判工作等諸多重任，要恪盡職守就必須正確認(rèn)識(shí)并自覺(jué)運(yùn)用司法的客觀規(guī)律，在配置檢察權(quán)和行使檢察權(quán)的過(guò)程中遵守司法規(guī)律。我們?cè)噲D正確認(rèn)識(shí)檢察工作的司法規(guī)律并以之為依據(jù)配置檢察權(quán)時(shí)，必須立足于人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家這一國(guó)情，以馬克思主義、鄧小平思想為指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)改革開(kāi)放、創(chuàng)建和諧社會(huì)的契機(jī)，才能真正把握檢察工作的司法規(guī)律。
規(guī)律似乎應(yīng)是放之四海而皆準(zhǔn)，似乎不應(yīng)受時(shí)間和國(guó)界的約束，實(shí)則不然，應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析。規(guī)律有兩種，一種是自然規(guī)律，它的運(yùn)行和發(fā)展不以人的意志為轉(zhuǎn)移；另一種是社會(huì)規(guī)律，它包含了人為因素并受其影響。司法規(guī)律是一種社會(huì)規(guī)律，它受到時(shí)代、政治和國(guó)情等諸多因素的影響，在國(guó)與國(guó)之間，甚至是一個(gè)國(guó)家的不同歷史階段，都有不同的解讀。我們?cè)诖颂骄咳绾闻渲脵z察權(quán)才能反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，首先應(yīng)該解讀現(xiàn)今我國(guó)國(guó)情和發(fā)展訴求對(duì)司法規(guī)律的影響。
我國(guó)處于改革開(kāi)放漸入佳境的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變革、貧富分化加大、社會(huì)矛盾逐漸尖銳，既帶來(lái)正面的經(jīng)濟(jì)騰飛，但也帶來(lái)一系列的社會(huì)矛盾。在矛盾凸顯的今天，黨提出“和諧社會(huì)”的號(hào)召，只有化解矛盾、促進(jìn)和諧，才能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步保駕護(hù)航。我國(guó)社會(huì)處于劇烈的變革期，新的理念和思維在不斷產(chǎn)生、發(fā)展，黨又提出科學(xué)發(fā)展觀、“與時(shí)俱進(jìn)”，破除僵化的思維模式。檢察機(jī)關(guān)的職能和使命決定了它站在處理社會(huì)消極面影響的風(fēng)頭浪尖，如何促進(jìn)和諧，如何變通思想，只有突破了這兩個(gè)難點(diǎn)，才能真正理解我國(guó)檢察工作的司法規(guī)律，從而合理配置檢察權(quán)。
第一、檢察工作必須以公平正義為訴求。檢察權(quán)的設(shè)置必須符合維護(hù)公平的原則，檢察權(quán)中的法律監(jiān)督權(quán)即是對(duì)公平正義的保障。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的前提是其具有實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立身份并享有監(jiān)督者的優(yōu)勢(shì)地位。但在實(shí)踐中，由于檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立身份沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)上的保障，法律監(jiān)督權(quán)更多停留在理論范疇。實(shí)際上，不但沒(méi)有系統(tǒng)的制度和細(xì)化的法律規(guī)定對(duì)法律監(jiān)督權(quán)予以規(guī)范，相反，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于法院而言并沒(méi)有任何優(yōu)勢(shì)可言，對(duì)審判進(jìn)行監(jiān)督多體現(xiàn)在抗訴一項(xiàng)，甚至于抗訴而言，每年也是鳳毛麟角。此外，檢察機(jī)關(guān)的雙層領(lǐng)導(dǎo)體制、地區(qū)財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)模式，使檢察機(jī)關(guān)受制于地方行政機(jī)關(guān)的控制，監(jiān)督權(quán)的行使舉步維艱。
第二、檢察工作必須以和諧為導(dǎo)向。檢察機(jī)關(guān)的第一要?jiǎng)?wù)就是打擊犯罪、消除社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧。所謂“和諧”就是指存在差別的各個(gè)成分可以相互協(xié)調(diào)地聯(lián)系在一起。促進(jìn)和諧、建立法治社會(huì)本就是檢察工作的應(yīng)有之義。檢察權(quán)的設(shè)置也應(yīng)趨向于解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧。為此，檢察院在處理刑事案件過(guò)程中應(yīng)當(dāng)盡量通過(guò)調(diào)解的辦法解決矛盾糾紛，做到能調(diào)則調(diào)，調(diào)訴結(jié)合，案結(jié)事了，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的和諧、和睦。
第三、檢察機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)偵查職能，大力打擊職務(wù)犯罪。我國(guó)古代對(duì)職務(wù)犯罪問(wèn)題就非常重視，從法家的“治吏思想”到朱元璋的“剝皮實(shí)草”，歷朝歷代都注意打擊職務(wù)犯罪問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們思想觀念的變化，職務(wù)犯罪問(wèn)題日趨嚴(yán)重，加大打擊腐敗問(wèn)題符合我國(guó)的司法規(guī)律。腐敗問(wèn)題成為國(guó)家機(jī)器上的“眼中釘”、“肉中刺”，胡錦濤總書(shū)記在十七大報(bào)告中明確指出要切實(shí)改進(jìn)黨的作風(fēng)，著力加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系的建設(shè)。
綜上所述，檢察工作的司法規(guī)律即在于檢察機(jī)關(guān)如何運(yùn)行才能最大限度滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的要求和既定的訴求，如何才能符合檢察權(quán)自身定位的要求。筆者通過(guò)以上論述，理清了檢察權(quán)的定位和司法規(guī)律對(duì)檢察工作的要求，在以下篇幅中，筆者擬構(gòu)建理性的檢察權(quán)配置。
三、關(guān)于檢察權(quán)合理配置的法律構(gòu)想
為使檢察權(quán)的配置能反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，提高檢察機(jī)關(guān)的職能水平和工作效率，對(duì)檢察權(quán)的配置必須重新思考。考慮檢察權(quán)的合理配置有一個(gè)前提，那就是如何改變我國(guó)現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)設(shè)置模式�，F(xiàn)有的類(lèi)似行政機(jī)關(guān)的級(jí)別設(shè)置、晉升模式和財(cái)政來(lái)源無(wú)法保證檢察權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的貫徹落實(shí)，更使檢察機(jī)關(guān)的定位陷入尷尬的境地。不破不立，唯有改變現(xiàn)有模式，才能從根本上擺脫檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的依賴(lài)從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立。
第一、改變現(xiàn)有的檢察長(zhǎng)和檢察官任命、任職程序。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的產(chǎn)生由最高人民代表大會(huì)及其常委會(huì)任命并對(duì)其負(fù)責(zé)，地方各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)由上一級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)提名，由同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)任命并對(duì)其負(fù)責(zé)。各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)和檢察官受到同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。
第二、取消檢察人員的行政職級(jí)，按照《人民檢察院組織法》規(guī)定的法律職務(wù)來(lái)管理檢察人員。長(zhǎng)期以來(lái)，法律職務(wù)與權(quán)、責(zé)、福利的脫鉤不僅混淆了檢察人員與一般公務(wù)人員的區(qū)別，而且容易助長(zhǎng)官本位思想，不利于檢察官隊(duì)伍的業(yè)務(wù)建設(shè)和檢察文化建設(shè)，對(duì)檢察權(quán)的行使有害無(wú)利。
第三、建立檢察官和事務(wù)官兩套管理系統(tǒng)，兩者的任免、考核、獎(jiǎng)懲模式完全不同。給檢察官配備專(zhuān)門(mén)的助理和協(xié)勤，各司其職，使事務(wù)上的處理為業(yè)務(wù)上的精進(jìn)服務(wù)。
第四、改變檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政撥款的模式，改由中央財(cái)政撥款。這樣可有效防范地方勢(shì)力對(duì)檢察權(quán)行使的牽制。建立有別于公務(wù)員的檢察官工資序列，建立健全可行的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)檢察官提升業(yè)務(wù)水平的能動(dòng)性。
實(shí)現(xiàn)以上前提之后，筆者擬探討如何配置檢察權(quán)以反應(yīng)和體現(xiàn)司法規(guī)律。誠(chéng)然，我國(guó)目前的檢察權(quán)配置盡管存著問(wèn)題，但其職能性質(zhì)與我國(guó)的國(guó)情還是基本相符的，弊端產(chǎn)生的根本原因是檢察機(jī)關(guān)設(shè)置模式上的問(wèn)題，在修正設(shè)置模式之后再來(lái)談檢察權(quán)的重構(gòu)，可在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐晟啤?br>
（一） 拓展公訴權(quán)能
拓展公訴權(quán)能體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是拓寬公訴權(quán)的廣度，一拓深是公訴權(quán)的深度。
1、從拓展公訴權(quán)的廣度入手，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟、民事公益訴訟的起訴權(quán)。為何應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟和民事公益訴訟的權(quán)力？有兩種理論支撐：一是基于檢察機(jī)關(guān)依法享有法律監(jiān)督權(quán)能從而衍生的對(duì)行政權(quán)的制約功能；二是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)是基于對(duì)國(guó)家及社會(huì)利益的代表性。賦予檢察機(jī)關(guān)行政訴訟權(quán)、民事公益訴訟權(quán)具有必然性和迫切性。
其一、行政違法現(xiàn)象層出不窮，司法制衡勢(shì)在必行。二戰(zhàn)后，各國(guó)紛紛加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和對(duì)社會(huì)的控制，行政機(jī)關(guān)空前發(fā)達(dá)，行政權(quán)力不斷膨脹。我國(guó)沒(méi)有三權(quán)分立的權(quán)力制約，檢察權(quán)中盡管包含了法律監(jiān)督的權(quán)能，但并沒(méi)有落實(shí)到具體、細(xì)化的法律規(guī)定中，對(duì)行政權(quán)的制約更是薄弱。我國(guó)創(chuàng)建了由普通法院對(duì)政府行政行為中程序違法部分進(jìn)行監(jiān)督的體制，在一定程度上制約了行政機(jī)關(guān)的行政違法行為。但法院對(duì)違法行政行為的審查具有局限性，因此將檢察機(jī)關(guān)引入行政訴訟具有重大意義。
同時(shí)，行政法維護(hù)的是一種公法關(guān)系，公法關(guān)系維護(hù)的不是個(gè)人的利益，更重要在于促進(jìn)公共利益。法院對(duì)行政行為的審查僅從程序上進(jìn)行考量是欠妥的，行政訴訟的目的不僅是為挽回行政相對(duì)人的損失，更多是從行政法的角度審查行政行為實(shí)體內(nèi)容的合法性從而達(dá)到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的。此外，行政訴訟對(duì)沒(méi)有特定受害人、損害公共利益的行政行為因無(wú)人提起訴訟而不予監(jiān)督是存在問(wèn)題的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)該類(lèi)案件提起行政訴訟。
當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)并不是針對(duì)任何行政訴訟都越俎代庖地行使訴訟權(quán)。對(duì)于有受害人的具體行政行為，因案件有合法的原告，檢察機(jī)關(guān)不便于行使訴權(quán)；對(duì)于行政決定違法，沒(méi)有具體行政相對(duì)人或是對(duì)具體行政相對(duì)人有利但卻危害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)行使訴訟權(quán)，維護(hù)公共利益。
其二、公害案件屢有發(fā)生，檢察院行使民事訴訟權(quán)存在必要性。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題被抬上前臺(tái)。國(guó)家提倡可持續(xù)發(fā)展，反對(duì)以環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)目前對(duì)于因污染等原因造成的公害事件一般由行政機(jī)關(guān)予以處理，包括對(duì)造成污染的單位或個(gè)人進(jìn)行行政處罰，調(diào)停侵權(quán)行為人與被侵權(quán)人之間的賠償問(wèn)題。雙方當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議、向法院提起民事訴訟。
但并是不所有的環(huán)境污染侵權(quán)案件都存在具體的受害人，對(duì)于不存在具體受害人、而社會(huì)公共利益又確受危害，或是受害人眾多、只能以集團(tuán)訴訟的方式來(lái)進(jìn)行訴訟時(shí)，可由檢察院行使訴訟權(quán)。這樣不僅可以打擊危害公共利益的違法行為，也可對(duì)類(lèi)似違法行為形成強(qiáng)有力的威懾作用從而在一定程度上遏制該類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生。
其三、現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事、行政案件的權(quán)能規(guī)定不能滿(mǎn)足需要。檢察機(jī)關(guān)的民行機(jī)關(guān)可以對(duì)法院判決的民事、行政案件提起抗訴，利用抗訴權(quán)在一定程度上制約民事、行政案件的判決。但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。該權(quán)能僅是對(duì)法院審判結(jié)果的監(jiān)督，它沒(méi)有包含對(duì)公益受損的救濟(jì)功能。在缺失原告的狀況下，法院無(wú)法對(duì)危害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政行為和民事行為進(jìn)行審理和處罰，更談不上檢察機(jī)關(guān)對(duì)它的監(jiān)督和制約。因而檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政案件的抗訴權(quán)無(wú)法替代其對(duì)案件的訴訟權(quán)，增加公訴權(quán)的內(nèi)涵具有重大意義。
2、從拓深公訴權(quán)的深度著眼，加大訴訟裁量權(quán)、落實(shí)量刑建議權(quán)。我國(guó)現(xiàn)有的公訴權(quán)中可自由裁量的范圍較窄。例如對(duì)不起訴案件的處理可謂謹(jǐn)小慎微，條件嚴(yán)苛；檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的量刑建議權(quán)也僅停留在立論探討階段，在實(shí)踐中往往是紙上談兵，對(duì)法院的判決沒(méi)有任何影響。實(shí)踐中，自由裁量權(quán)不但可使用范圍小，而且客觀上收到各種條件的約束，使用頻率很低。再談檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)，上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)往往將下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的不起訴率圈定在一個(gè)較低的范圍，從而迫使一些本該作不起訴處理的案件被訴至法院，當(dāng)寬不寬，背離了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策的本意。為順應(yīng)司法規(guī)律、節(jié)約訴訟成本，可在案結(jié)事了的前提下適當(dāng)放寬檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)。
此外，建立暫緩起訴制度也是順應(yīng)司法規(guī)律的做法之一。目前在許多國(guó)家和地區(qū)建立了暫緩起訴制度，檢察機(jī)關(guān)對(duì)擬定作不起訴處理的犯罪嫌疑人設(shè)定一定時(shí)間的考驗(yàn)期，考驗(yàn)期滿(mǎn)才作出不起訴處理，它有別于直接作不起訴處理的做法，更加審慎、合理。我國(guó)可根據(jù)國(guó)情批判性地法律移植這一制度，這是檢察機(jī)關(guān)訴訟裁量權(quán)的一種變革和進(jìn)步，更能體現(xiàn)司法規(guī)律。
（二）加強(qiáng)偵查監(jiān)督權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)
檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)包括刑事立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)和對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)等。這幾項(xiàng)權(quán)能均有待加強(qiáng)，尤其是對(duì)偵查活動(dòng)和訴訟活動(dòng)的監(jiān)督亟待加強(qiáng)。
1、對(duì)偵察活動(dòng)的監(jiān)督和引導(dǎo)。偵查活動(dòng)進(jìn)展的情況對(duì)案件的公正處理、檢察機(jī)關(guān)審查起訴活動(dòng)能否順利進(jìn)行有著舉足輕重的作用。對(duì)偵察活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)包括三個(gè)方面：一方面是對(duì)偵查活動(dòng)中的程序是否合法有效的監(jiān)督；二是對(duì)偵查活動(dòng)過(guò)程中辦案人員的職務(wù)廉潔性的監(jiān)督；三是對(duì)偵查過(guò)程中辦案水平和效果的監(jiān)督。目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查人員的辦案過(guò)程的監(jiān)督和控制幾乎是一片空白。我國(guó)可嘗試性地將檢察官引進(jìn)公安機(jī)關(guān)的偵查過(guò)程并給予偵查人員引導(dǎo)、對(duì)證據(jù)的提取提供建議。這樣可大大提高偵查效率和訴訟，并使整個(gè)案卷的制作更加符合訴訟的要求。
2、強(qiáng)化對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督。目前檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)訴訟過(guò)程中有違法行為時(shí)，一般是向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正通知，收效甚微。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)有違法行為后根據(jù)行為違法的情況、可能影響案件處理的公正性時(shí)，可依法分別對(duì)違法人員作出回避、改變案件管轄權(quán)，甚至是追究刑事責(zé)任的決定。
（三）賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)恼{(diào)解權(quán)
隨著社會(huì)發(fā)展，人口的逐年增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)變革的加劇，刑事犯罪也在不斷增多。相當(dāng)數(shù)量的案件存在賠償問(wèn)題和化解矛盾的需要，除了交通肇事等極少數(shù)幾個(gè)罪名就賠償數(shù)額有相對(duì)具體的規(guī)定外，更多罪名就民事賠償一塊的規(guī)定仍是一片空白。這就給案件雙方當(dāng)事人達(dá)成和解、案結(jié)事了制造了障礙。要達(dá)到化解矛盾的效果，就需要檢察機(jī)關(guān)居間調(diào)解，檢察機(jī)關(guān)調(diào)解權(quán)的確立有重大意義。
第一、有利于及時(shí)化解矛盾、消弭社會(huì)對(duì)立面、促進(jìn)和諧。調(diào)解權(quán)的設(shè)置符合當(dāng)前國(guó)情和司法規(guī)律。由于目前檢察機(jī)關(guān)不具有調(diào)解爭(zhēng)端、化解矛盾的主體資格，不享有化解矛盾的權(quán)能和承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，對(duì)刑事案件的調(diào)解僅局限在極少數(shù)案件，不符合當(dāng)前建設(shè)和諧社會(huì)的需要。
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