[ 劉國(guó)乾 ]——(2013-2-20) / 已閱21797次
�。ㄈ┮哉�(dāng)程序增強(qiáng)實(shí)質(zhì)審查能力
1.現(xiàn)有應(yīng)對(duì)機(jī)制：并非增強(qiáng)審查能力
對(duì)于申請(qǐng)機(jī)關(guān)可能造假騙取批準(zhǔn)，國(guó)土資源部已經(jīng)注意到并提出應(yīng)對(duì)措施。例如《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》要求市、縣級(jí)國(guó)土資源主管部門：
“……編報(bào)建設(shè)項(xiàng)目用地‘一書四方案’，履行征地報(bào)批前告知、確認(rèn)和聽證程序等；向上級(jí)國(guó)土資源管理部門報(bào)告上述內(nèi)容的審查情況；對(duì)申報(bào)材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。省級(jí)國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)審查……用地是否確權(quán)登記、地類和面積是否準(zhǔn)確……審查是否落實(shí)征地補(bǔ)償安置和被征地農(nóng)民社會(huì)保障措施……省級(jí)國(guó)土資源管理部門就上述內(nèi)容形成報(bào)部的審查報(bào)告，說明審查依據(jù)，提出審查意見，對(duì)審查內(nèi)容和意見的真實(shí)性、合法合規(guī)性負(fù)責(zé)�！�
申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)批材料造假、初審機(jī)關(guān)沒有盡到實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)，均違反該《通知》的要求。按照《通知》邏輯，如果審批機(jī)關(guān)事后發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)機(jī)關(guān)造假或初審機(jī)關(guān)沒有盡到實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)，進(jìn)行造假機(jī)關(guān)的有關(guān)責(zé)任人員或未盡審查職責(zé)的責(zé)任人可能被追究責(zé)任。[61]顯然這種措施并不是針對(duì)審批機(jī)關(guān)自身的能力建設(shè)，而是試圖通過事后制裁威懾申請(qǐng)機(jī)關(guān)、抑制其造假的沖動(dòng)和通過行政命令將實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)轉(zhuǎn)移給初審機(jī)關(guān)。
事后制裁之發(fā)動(dòng)端賴于諸多條件得以成就，例如審查機(jī)關(guān)事后能夠發(fā)現(xiàn)造假的事實(shí)。然而在現(xiàn)實(shí)中，除了與上述案例類似的偽造確認(rèn)文件以外，申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)沒有告知聽證權(quán)利，但偽造村民放棄聽證的文件；或者沒有組織聽證，制作某些村民代表聽證的材料或偽造村民聽證的記錄，且均獲得審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征地的情形也常有發(fā)生。[62]現(xiàn)實(shí)中大量造假的存在表明這種事后威懾機(jī)制并未發(fā)揮想象效果。即使事后能夠啟動(dòng)問責(zé)，也非針對(duì)土地已被征收之事實(shí)。正如刑罰之存在并不能有效預(yù)防犯罪一樣，這種事后制裁的存在并不能代替事前預(yù)防。另外，即便將實(shí)質(zhì)審查的責(zé)任強(qiáng)行轉(zhuǎn)移給初審機(jī)關(guān)也可能于事無補(bǔ)，因?yàn)槌鯇彊C(jī)關(guān)也同樣不具有實(shí)質(zhì)審查能力。因此，仍有必要討論如何強(qiáng)化審查能力建設(shè)。
2.正當(dāng)程序作為一種信息傳導(dǎo)機(jī)制
在申請(qǐng)機(jī)關(guān)造假的情況下，如果假定審批機(jī)關(guān)是公正的，其批準(zhǔn)征收事實(shí)上違背其真實(shí)意愿，此時(shí)批準(zhǔn)征地對(duì)于審批機(jī)關(guān)而言是一種“逆向選擇”（adverse selection）。[63]解決逆向選擇問題首先考慮的是能否建立一種有效的傳遞信息（signaling）機(jī)制，使在信息上處于劣勢(shì)的一方能夠獲得另一方不愿披露的關(guān)鍵信息。
對(duì)于申請(qǐng)機(jī)關(guān)沒有履行報(bào)批前程序義務(wù)以及其他與征收有關(guān)信息，除了申請(qǐng)征地機(jī)關(guān)自己外，擬被征收人是唯一一方能以較低成本獲得相關(guān)信息的人群。本文第一部分所說明的報(bào)批前的準(zhǔn)備程序?yàn)閿M被征收人獲得相關(guān)信息提供制度保障。報(bào)批前的程序具有向擬被征收人披露信息和使其參與申請(qǐng)機(jī)關(guān)的準(zhǔn)備過程的功能。此時(shí)他們可作為監(jiān)督機(jī)關(guān)（審批機(jī)關(guān)）和被監(jiān)督機(jī)關(guān)（申請(qǐng)機(jī)關(guān)）之外的“第三方”來替代前者對(duì)后者進(jìn)行過程“監(jiān)視”。通過這種安排使主要的過程“監(jiān)視”任務(wù)和成本向擬被征收人轉(zhuǎn)移。但對(duì)擬被征收人而言，這些僅僅是他們維護(hù)自己的權(quán)益必要的付出而已。
3.擬被征收人之異議或抗辯作為審批機(jī)關(guān)的信息來源
沒有利益受影響的擬被征收人的參與，以裁判模式運(yùn)行之征收審批缺乏確保其公正和有效運(yùn)作的根基。相反，賦予擬被征收人知情和表達(dá)意見的權(quán)利，審批之裁決功能方名符其實(shí)。在申請(qǐng)機(jī)關(guān)造假的情形下，在審批機(jī)關(guān)收到報(bào)批材料后，如果擬被征收人被告知有權(quán)就征收事宜發(fā)表意見，對(duì)于申請(qǐng)機(jī)關(guān)“操縱”事實(shí)的做法，擬被征收人就能夠提出異議或抗辯。如此一來，申請(qǐng)機(jī)關(guān)前期準(zhǔn)備行為的不可觀測(cè)性缺陷就可能得到彌補(bǔ)。審批機(jī)關(guān)可根據(jù)擬被征收人提供的信息作為核實(shí)報(bào)批材料真?zhèn)蔚木�索，從而使審批機(jī)關(guān)受限于申請(qǐng)機(jī)關(guān)單方面提供信息被動(dòng)局面得以改變。在通過對(duì)雙方提交的材料和證據(jù)進(jìn)行書面審查無法認(rèn)定事實(shí)的情況下可啟動(dòng)實(shí)地核實(shí)。如果查實(shí)申請(qǐng)機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)批材料進(jìn)行造假，則不予批準(zhǔn)征收，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰。申請(qǐng)機(jī)關(guān)如需繼續(xù)申請(qǐng)用地，則應(yīng)重新履行相關(guān)程序、重新組織報(bào)批材料。
五、余論：現(xiàn)行征收審批體制下引入正當(dāng)程序的限度
將裁決中的言辭聽證程序模式直接引入在現(xiàn)有審批體制之下難以實(shí)現(xiàn)，但為擬被征收人提供表達(dá)意見或提供線索的機(jī)會(huì)并非不可能。審查機(jī)關(guān)可利用適當(dāng)且有效的方式通知擬被征收人。并可利用各種技術(shù)平臺(tái)為擬被征收人提供現(xiàn)場(chǎng)、非現(xiàn)場(chǎng)但實(shí)時(shí)的，或非現(xiàn)場(chǎng)、非實(shí)時(shí)的表達(dá)意見和提供證據(jù)機(jī)會(huì)。
理論上，在不改變書面審查的前提下，引入正當(dāng)程序并不能完全解決審批機(jī)關(guān)甄別信息和利用信息的能力。如果要進(jìn)一步解決可驗(yàn)證性問題仍需采取聽證式審查，使申請(qǐng)機(jī)關(guān)和擬被征收人雙方對(duì)提交的證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證和辯論。然而可能并不需要徹底解決審批機(jī)關(guān)的驗(yàn)證能力問題。只要保障擬被征收人的知情和表達(dá)異議的權(quán)利，就能使申請(qǐng)機(jī)關(guān)意識(shí)到其“作弊”行為很容易被戳穿。在這種情況下，其最優(yōu)的選擇應(yīng)當(dāng)是切實(shí)履行報(bào)批前的程序義務(wù)，而不是造假。這時(shí)，審批制約機(jī)制就可發(fā)揮作用。
以上討論并不意味正當(dāng)程序在現(xiàn)有審批體制中能夠發(fā)揮最佳作用。前文已說明征地審批環(huán)節(jié)存在初審機(jī)關(guān)、復(fù)審機(jī)關(guān)和最終批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的分離，這種層層分工事實(shí)上加劇傳遞信息“信號(hào)”的衰減。但欲避免這個(gè)問題的同時(shí)也面臨引入正當(dāng)程序操作性難度的加劇。從參與的便利性和減少引入正當(dāng)程序?qū)徟实难诱`來看，似乎在初審環(huán)節(jié)引入正當(dāng)程序更有利于擬被征收人的參與。但是，作為地方政府職能部門的初審機(jī)關(guān)的利益與復(fù)核審機(jī)關(guān)所追尋的目的可能并不一致，作為代理人的下級(jí)初審機(jī)關(guān)同樣可能對(duì)作為委托人的復(fù)審機(jī)關(guān)采取隱瞞策略。如果不改變審查機(jī)關(guān)垂直分工的現(xiàn)狀，為防止下級(jí)審查機(jī)關(guān)放棄審查職責(zé)或故意隱瞞有效信息，就應(yīng)當(dāng)在復(fù)審階段設(shè)置正當(dāng)程序。這種情況下，引入正當(dāng)程序勢(shì)必或多或少有延誤審批效率之虞。但妨害效率不應(yīng)成為阻止引入正當(dāng)程序的充分理由，因?yàn)闆]有達(dá)到制度目標(biāo)的“效率”對(duì)于制度本身而言是無效的。
本文肯定征收審批對(duì)于防止不適當(dāng)?shù)恼魇站哂蟹e極意義，但并不表示現(xiàn)有的審批體制就是合理的。如何改革現(xiàn)有審批體制——使其既能在一定程度提高審批效率，又可容納正當(dāng)法律程序仍需進(jìn)一步探究。
【注釋】
[1]參見《征地制度改革是重中之重》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年6月24日。
[2]補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決不是必經(jīng)的環(huán)節(jié)，只有對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，才需要進(jìn)行裁決。
[3]參見章劍生：《行政征收程序論——以集體土地征收為例》，《東方法學(xué)》2009年第2期。
[4][美]恩斯特？蓋爾霍恩、羅納德？M?萊文：《行政法》（影印本），法律出版社1999年版，第191頁。
[5]劉向民：《中美征收制度重要問題之比較》，《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期。
[6]其中有的省份已經(jīng)通過立法來確認(rèn)，參見《山東省土地征收管理辦法》第12、13條規(guī)定。
[7]這種程序變化已為部分學(xué)者所注意到，并以該實(shí)務(wù)中的操作程序作為討論對(duì)象。參見程潔：《土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)》，《法學(xué)研究》2006 年第1期；房紹坤等：《公益征收法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011版，第277-282頁。
[8]參見《土地管理法》第44、45條。
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