[ 向建軍 ]——(2013-2-20) / 已閱10460次
行政訴訟案件簡(jiǎn)易程序探討
內(nèi) 容 摘 要
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，指出了目前行政訴訟案件均采用普通程序單一形式審理行政訴訟案件已經(jīng)不能適應(yīng)該社會(huì)發(fā)展需要，通過(guò)行政審判簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的開(kāi)展，提出了在行政審判程序中對(duì)部分行政案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼谋匾�。，探討了采用�?jiǎn)易程序?qū)徖硇姓V訟案件試點(diǎn)的具體操作方法。
目前，我國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期：即從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單一社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)渡。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、體制深層次改革和全方位對(duì)外開(kāi)放， 國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國(guó)特色的社會(huì)主義 正在逐步實(shí)現(xiàn)。但是，各種社會(huì)矛盾也日益凸顯出來(lái)，新的社會(huì)矛盾、新的社會(huì)現(xiàn)象，都會(huì)在法院審判工作中被反應(yīng)出來(lái)，特別是行政爭(zhēng)議的解決，具有獨(dú)特的社會(huì)引導(dǎo)功能，行政爭(zhēng)議解決如果稍有不慎，它的輻射力、號(hào)召力和影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其它矛盾，極易激發(fā)群眾與政府矛盾沖突，引起社會(huì)動(dòng)蕩。顯然于1990年10月1日實(shí)施《行政訴訟法》已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，“行政訴訟,因其解決行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中與行政相對(duì)人發(fā)生的行政爭(zhēng)議而被認(rèn)為是現(xiàn)代法制國(guó)家的重要標(biāo)準(zhǔn)之一�！� 而《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“ 為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法�！惫市薷摹缎姓V訟法》一直是行政法學(xué)屆和行政審判實(shí)踐關(guān)注的問(wèn)題。目前修改《行政訴訟法》理念還沒(méi)有形成，需要在審判實(shí)踐中逐步形成。最高人民法院于2010年11月17日發(fā)出了法（2010）446號(hào)《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），在部分基層人民法院開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。上述簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的目的是通過(guò)簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣䦟?shí)踐，積累簡(jiǎn)易程序?qū)徖斫?jīng)驗(yàn)，為修改《行政訴訟法》提供理論和審判實(shí)踐素材，提高審判效率。
湖北省高級(jí)人民法院根據(jù)《通知》精神，確定筆者所在的宜昌市西陵區(qū)人民法院為湖北省開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c(diǎn)法院，并報(bào)最高人民法院備案。我院為及時(shí)、順利、有效開(kāi)展簡(jiǎn)易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c(diǎn)工作，于2011年1月29日按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和最高人民法院《通知》等規(guī)定，制定《宜昌市西陵區(qū)人民法院行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)工作方案》）并附相關(guān)配套文書(shū)，上報(bào)宜昌市中級(jí)人民法院行政庭指導(dǎo)，同年3月中院行政庭答復(fù)同意我院方案，并已將上述方案?jìng)浒�。隨后我院正式制定了《試點(diǎn)工作方案》并附相關(guān)法律文書(shū)：（1）《案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硗ㄖ獣?shū)》；（2）《預(yù)備獨(dú)任審判征求意見(jiàn)書(shū)》；（3）《宜昌市西陵區(qū)人民法院第一審行政訴訟案件適用簡(jiǎn)易程序開(kāi)庭審判操作程序規(guī)定》；(4)《一審作為類（簡(jiǎn)易程序）行政判決書(shū)》格式；（5）《一審不作為類（簡(jiǎn)易程序）行政判決書(shū)》格式�！对圏c(diǎn)工作方案》于2011年4月21日經(jīng)院長(zhǎng)簽發(fā)后提交院審判委員會(huì)委員審閱，同年4月26日，我院審判委員會(huì)討論通過(guò)了《試點(diǎn)工作方案》及所附相關(guān)法律文書(shū)，《試點(diǎn)工作方案》即日生效，我院行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作正式拉開(kāi)帷幕。
筆者根據(jù)一年多來(lái)開(kāi)展簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓V訟案件情況和行政法學(xué)理論，在此對(duì)怎樣對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚鞒鯗\探討，以求拋磚引玉。
一、簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓V訟案件的必要性
公正與效率是人民法院行政審判工作主題，建立一套科學(xué)完善的審判程序，是實(shí)現(xiàn)審判質(zhì)量與效率的，是實(shí)現(xiàn)公平與正義的保證，也是提升司法公信力的關(guān)鍵，同時(shí)也可以節(jié)約司法資源，降低當(dāng)事人訴訟成本。 是否通過(guò)在行政訴訟審判程序中對(duì)部分行政訴訟案件采用簡(jiǎn)易程序?qū)徖恚湍軐?shí)現(xiàn)高效行政審判，是我們應(yīng)該探討的問(wèn)題。行政訴訟簡(jiǎn)易程序目前還沒(méi)有法律定義，筆者認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院《通知》精神，行政訴訟簡(jiǎn)易程序是指基層人民法院審理部分行政訴訟案件，采用的較普通程序相對(duì)簡(jiǎn)化的第一審程序，最高人民法院《通知》對(duì)適用簡(jiǎn)易程序的案件作了下列規(guī)定：下列案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖�，即�?、涉及財(cái)產(chǎn)金額較小，或者屬于行政機(jī)關(guān)當(dāng)場(chǎng)作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強(qiáng)制等案件；2、行政不作為案件；3、當(dāng)事人各方自愿選擇適用簡(jiǎn)易程序，經(jīng)人民法院審查同意的案件 。目前民事審判、刑事審判簡(jiǎn)易程序均由審判員一人獨(dú)任審理，筆者認(rèn)為行政審判簡(jiǎn)易程序也應(yīng)該由審判員一人獨(dú)任審理為妥，這樣即可以緩解審判力量不足，也能和另外兩大訴訟法保持概念一致。
相對(duì)人到法院提起行政訴訟，基本是最后一條救濟(jì)途徑，都希望盡快結(jié)案；行政機(jī)關(guān)作為行政管理方，更希望盡快化解行政爭(zhēng)議。如果一場(chǎng)“民告官”的官司花上數(shù)月甚至幾年，即便最后的判決是公正的，也難以令當(dāng)事人滿意，讓社會(huì)信服。故實(shí)現(xiàn)行政審判高效，在行政審判程序中，對(duì)部分行政訴訟案件適用簡(jiǎn)易程序，是提高行政審判效率的有效途徑。
二、試點(diǎn)工作反映出的問(wèn)題
我院行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作開(kāi)展后主要遇到下列問(wèn)題：
（一）法律障礙問(wèn)題。
最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》是我院開(kāi)展簡(jiǎn)易程序?qū)徟泄ぷ骺陀^存在的法律障礙。具體為：（1）《通知》第三條規(guī)定：“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣�，�?jīng)當(dāng)事人同意，人民法院可以實(shí)行獨(dú)任審理�！� 第七條規(guī)定“當(dāng)事人就適用簡(jiǎn)易程序提出異議且理由成立的，或者人民法院認(rèn)為不宜繼續(xù)適用簡(jiǎn)易程序的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖怼！鄙鲜鲆?guī)定說(shuō)明一是適用簡(jiǎn)易程序必須經(jīng)當(dāng)事人同意。二是當(dāng)事人就適用簡(jiǎn)易程序提出異議在任何時(shí)間均可。因最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》，當(dāng)事人只要提出異議理由均成立，如果當(dāng)事人在一審判決后再提出異議，或在上訴后二審過(guò)程中提出異議，法院怎樣依法處理？故我院擔(dān)心適用簡(jiǎn)易程審理案件會(huì)有后遺癥。（2）《通知》第四條規(guī)定“人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉(zhuǎn)達(dá)等簡(jiǎn)便方式傳喚當(dāng)事人。經(jīng)人民法院合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。前述傳喚方式，沒(méi)有證據(jù)證明或者未經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)已經(jīng)收到傳喚內(nèi)容的，不得按撤訴處理或者缺席審判�！� 按上述規(guī)定，經(jīng)人民法院一次合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。《行政訴訟法》規(guī)定是經(jīng)人民法院二次合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，可以缺席審判。因最高人民法院《通知》效力低于《行政訴訟法》，我院認(rèn)為，對(duì)經(jīng)人民法院一次合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，不能認(rèn)同視為撤訴；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，不能決定缺席審判。再關(guān)于“沒(méi)有證據(jù)證明或者未經(jīng)當(dāng)事人確認(rèn)已經(jīng)收到傳喚內(nèi)容的，不得按撤訴處理或者缺席審判”取證過(guò)程在審判實(shí)踐中確實(shí)難于操作，達(dá)不到事半功倍的效果，往往是事倍功半，還不如采用傳票傳喚不會(huì)留下后患。（3）簡(jiǎn)易程序是相對(duì)于普通程序而言的，其在起訴手續(xù)、受理案件程序，傳喚當(dāng)事人或證人的方式、審理程序及審理期限等方面均作了簡(jiǎn)化�！睹袷略V訟法》民事案件簡(jiǎn)易程序即只有獨(dú)任審理，最高人民法院《通知》對(duì)行政簡(jiǎn)易程序?qū)徖硇姓讣歇?dú)任審理、也有合議庭審理，是否與民事案件簡(jiǎn)易程序即只有獨(dú)任審理統(tǒng)一起來(lái)為好。如果行政訴訟案件采取簡(jiǎn)易程序合議庭審理，當(dāng)事人提出異議，需要轉(zhuǎn)普通程序在形式變化實(shí)在不明顯。
（二）能否化解行政爭(zhēng)議問(wèn)題
《通知》第五條“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣话銘?yīng)當(dāng)一次開(kāi)庭并當(dāng)庭宣判。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行，庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡(jiǎn)化或者合并。第六條規(guī)定：“使用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣�，�?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)結(jié)案�！鄙鲜鲆�(guī)定不利于化解行政爭(zhēng)議。根據(jù)我院行政審判實(shí)踐，為確保行政訴訟案件在三個(gè)月內(nèi)審結(jié)，我院要求行政訴訟案件立案后由行政庭送達(dá)（該院其它案件均由立案庭送達(dá)），防止延期送達(dá)；一般情況下要求行政訴訟案件在20日內(nèi)開(kāi)庭，為判決準(zhǔn)備充分的時(shí)間；50日內(nèi)承辦法官必須拿出審理報(bào)告，60日內(nèi)承辦法官必須拿出判決；余30天根據(jù)具體情況具體處理，如有調(diào)解可能的進(jìn)行庭外調(diào)解、盡最大可能化解行政爭(zhēng)議�，F(xiàn)在行政普通程序?qū)徬逓槿齻�(gè)月，較民事普通程序?qū)徬薅�，而一般行政訴訟案件較民事案件當(dāng)事人更執(zhí)著。如果使用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣�，要求在立案之日�?5日內(nèi)結(jié)案，還應(yīng)該當(dāng)庭宣判，一是45日內(nèi)結(jié)案沒(méi)有足夠的時(shí)間作協(xié)調(diào)工作，不利化解行政爭(zhēng)議。二是如果適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖韰f(xié)調(diào)無(wú)效，判決審限僅45日，要寫出高質(zhì)量的判決確實(shí)時(shí)間太短。
三、下一步試點(diǎn)工作思路及建議
我院為行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)單位，目前我院正繼續(xù)依照最高人民法院《通知》精神和高院、中院要求，繼續(xù)積極有效地開(kāi)展簡(jiǎn)易程序?qū)徟行姓讣圏c(diǎn)工作，加強(qiáng)調(diào)研。盡最大努力挑選符合條件的案件進(jìn)行簡(jiǎn)易審。同時(shí)我們也會(huì)按照最高人民法院《通知》精神，進(jìn)一步完善《案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖硗ㄖ獣?shū)》的內(nèi)容和送達(dá)程序，對(duì)適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣�，�?dāng)事人就適用簡(jiǎn)易程序提出異議且理由成立的，或者我院認(rèn)為不宜繼續(xù)適用簡(jiǎn)易程序的，堅(jiān)持依法轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖�。�?duì)適用簡(jiǎn)易程序的案件，保證從立案之日起45日內(nèi)結(jié)案，并盡可能一次開(kāi)庭并當(dāng)庭宣判，當(dāng)庭宣判的，五日內(nèi)通知當(dāng)事人到本院領(lǐng)取判決書(shū)。判決可以在最高法院制定《一審行政判決書(shū)樣式（試行）》基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化，按我院備案格式操作，以提高審判效率。
（一）試點(diǎn)工作要兼顧法律和《通知》
根據(jù)我院開(kāi)展簡(jiǎn)易審實(shí)際情況，面對(duì)目前開(kāi)展試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題，經(jīng)一年多的實(shí)踐、調(diào)研。筆者建議開(kāi)展簡(jiǎn)易程序?qū)徟行姓讣圏c(diǎn)工作，應(yīng)該兼顧《行政訴訟法》和最高人民法院《通知》，可以在適用普通程序的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化一些環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化程度以查清事實(shí)為底限，依法達(dá)到試點(diǎn)工作的要求和目的。即對(duì)第一審行政案件中，基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確的，采取普通程序?qū)徖�，適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，即依法組成合議庭，在原告起訴手續(xù)、受理案件程序，傳喚當(dāng)事人或證人的方式、審理程序及審理期限、判決格式等方面作適當(dāng)簡(jiǎn)化（此完全符合最高人民法院《通知》要求），該作法為普通程序簡(jiǎn)化審理（簡(jiǎn)稱簡(jiǎn)化審）以不損害當(dāng)事人利益，不影響當(dāng)事人權(quán)利，不違反《行政訴訟法》為原則，不會(huì)給試點(diǎn)法院留下后顧之憂。上述做法實(shí)際是將行政訴訟簡(jiǎn)易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c(diǎn)變通進(jìn)行。普通程序簡(jiǎn)化審理（實(shí)際情況和最高人民法院《通知》的合議庭簡(jiǎn)易程序?qū)徟型耆嗤�，既符合法律�?guī)定，又達(dá)到了行政訴訟簡(jiǎn)易程序?qū)徟泄ぷ鞯哪康�，且我院可以大膽、大量的開(kāi)展此項(xiàng)工作�，F(xiàn)在老百姓的法律意識(shí)已經(jīng)很強(qiáng)了，試點(diǎn)只能在內(nèi)部試，試點(diǎn)簡(jiǎn)化審具體方案見(jiàn)附件。
（二）簡(jiǎn)易程序應(yīng)該重點(diǎn)簡(jiǎn)化判決文書(shū)
目前行政判決書(shū)的格式結(jié)構(gòu)應(yīng)該嚴(yán)格按照最高人民法院法發(fā)（2004）25號(hào)《一審行政判決書(shū)樣式（試行）》的通知進(jìn)行制作，如果行政訴訟案件適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖�，筆者認(rèn)為應(yīng)該在上述格式基礎(chǔ)上適當(dāng)簡(jiǎn)化。具體為：（1）判決書(shū)首部、尾部的各項(xiàng)內(nèi)容表述正確、嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)重要的程序事項(xiàng)和訴訟活動(dòng)表述言簡(jiǎn)意賅。（2）判決書(shū)原訴稱、被告辯稱如實(shí)反映。（3）事實(shí)部分“實(shí)體及程序事實(shí)”應(yīng)該得到充分展示（4）本院認(rèn)為部分應(yīng)該不能省。應(yīng)該準(zhǔn)確歸納了當(dāng)事人爭(zhēng)議焦點(diǎn)，針對(duì)行政訴訟的特點(diǎn)，根據(jù)查明的事實(shí)和有關(guān)法律、法規(guī)、法學(xué)理論，就具體行政行為是否合法，原告訴訟請(qǐng)求是否合理進(jìn)行了分析論證。需要簡(jiǎn)化的是判決舉證、質(zhì)證、認(rèn)證過(guò)程，不需要記載詳細(xì)，對(duì)已經(jīng)認(rèn)定的證據(jù)在事實(shí)后面列舉即可。具體格式詳見(jiàn)附件。通過(guò)審判實(shí)踐看，判決舉證、質(zhì)證、認(rèn)證過(guò)程的寫作，需要行政審判法官投入大量時(shí)間和精力，而當(dāng)事人看不懂。有的法官因行政法學(xué)理論功底不夠，把與所訴行政案件無(wú)關(guān)，但對(duì)其它糾紛相關(guān)聯(lián)的證據(jù)進(jìn)行了認(rèn)定，給法院解決其它糾紛留下了隱患。
筆者認(rèn)為，目前我院承擔(dān)了行政訴訟案件簡(jiǎn)易審這一項(xiàng)任務(wù)，是上級(jí)法院對(duì)我們的信任，我們應(yīng)該本著對(duì)黨的事業(yè)負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)法律忠誠(chéng)的態(tài)度，客觀向上級(jí)反映試點(diǎn)工作真實(shí)情況，并積極提出建議，希望以予采納，使簡(jiǎn)易程序?qū)徟行姓讣圏c(diǎn)工作合法、有效的開(kāi)展下去。對(duì)此，筆者專門擬定了宜昌市西陵區(qū)人民法院行政案件簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作方案2（建議稿），為《行政訴訟法》出臺(tái)，合法的開(kāi)展簡(jiǎn)易程序?qū)徟行姓讣圏c(diǎn)工作做力所能及的事情。
附作者通訊地址：湖北省宜昌市西陵區(qū)體育場(chǎng)北路2號(hào)宜昌市西陵區(qū)人民法院
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附件
1、宜昌市西陵區(qū)人民法院行政案件簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作方案2。（建議稿）
2、《一審作為類（簡(jiǎn)化審程序）行政判決書(shū)》格式
3、《一審不作為類（簡(jiǎn)化審程序）行政判決書(shū)》格式
附件1
宜昌市西陵區(qū)人民法院
行政訴訟案件簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作方案2
（建議稿）
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》，湖北省高級(jí)人民法院經(jīng)研究確定我院為我省開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序?qū)徟泄ぷ鞯脑圏c(diǎn)法院，并已將我院報(bào)最高人民法院備案。為及時(shí)、順利、有效開(kāi)展該項(xiàng)工作，我院按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和最高人民法院《通知》等規(guī)定，已制定試點(diǎn)工作方案，因客觀存在的法律障礙，為此特提出新方案如下:
一、由本院制作《宜昌市西陵區(qū)人民法院第一審行政訴訟案件普通程序簡(jiǎn)化審開(kāi)庭審判操作程序規(guī)定》，開(kāi)庭原則按上述《規(guī)定》執(zhí)行。法庭調(diào)查和辯論可以圍繞主要爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行，庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡(jiǎn)化或者合并。
《宜昌市西陵區(qū)人民法院第一審行政訴訟案件普通程序簡(jiǎn)化審開(kāi)庭審判操作程序規(guī)定》的特點(diǎn)主要為：
第一、開(kāi)庭前的準(zhǔn)備
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